Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad Radicación 76001-23-33-000-2022-00922-01 (29738) Demandante CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA Demandado DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Y ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CAUCA Temas Compulsa de copias prevista en el artículo 239 del CPACA.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la Asamblea Departamental del Valle del Cauca contra la sentencia del 3 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió lo siguiente1:
PRIMERO: ANULAR los artículos 426, 427, 428 y 429 de la Ordenanza número 474 del 22 de diciembre de 2017.
SEGUNDO: COMPULSAR copias a la Procuraduría Regional para que adelante las acciones pertinentes sobre los diputados que aprobaron los artículos 426, 427, 428 y 429 de la Ordenanza número 474 del 22 de diciembre de 2017.
TERCERO: SIN CONDENA en costas. […].
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Asamblea Departamental del Valle del Cauca profirió la ordenanza 474 del 22 de diciembre de 2017 «POR LA CUAL SE ESTABLECE EL ESTATUTO TRIBUTARIO Y DE RENTAS DEL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA», en cuyos artículos 426, 427, 428 y 429, se tipifican y tasan las siguientes sanciones:
ARTÍCULO 426. - Sanción por solicitar anulación de Tornaguías. Si pasados tres (3) días de expedidas las tornaguías, el sujeto pasivo o responsable solicita la anulación de las tornaguías, se hará acreedor a una sanción mínima establecida en el Artículo 639 del Estatuto Tributario Nacional que equivale a 10 UVT.
ARTÍCULO 427. - Sanción por poseer Etiquetas de Señalización Adulterada, Falsa o Auténticas sin Autorización. El que posea o transporte etiquetas de señalización falsa, adulterada u originales incompletos para estampillar y simular el pago de los impuestos o participación de licores; o tenga en su poder etiquetas de señalización auténticas sin estar autorizado para hacerlo, será sancionado con un 20% de un (1) salario mínimo legal mensual vigente – SMLMV por cada unidad.
La sanción mínima será de cuatro (4) SMLMV y máximo trescientos (300) SMLMV, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Las actuaciones administrativas se adelantarán con base en el acta que para efectos de la retención de las etiquetas levanten las autoridades con funciones de Policía Judicial.
ARTÍCULO 428. - Sanción por no salvaguardar y custodiar las Etiquetas de Señalización. 1 Samai del tribunal, índice 50, página 7. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00922-01 (29738) Demandante: Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La pérdida o extravío que por cualquier circunstancia se llegare a presentar de las etiquetas de señalización entregadas a los productores, introductores, comercializadores o distribuidores, ocasionará una sanción equivalente al valor del impuesto al consumo o participación que corresponde al producto para el cual estaba destinada cada una de las etiquetas.
ARTÍCULO 429. - Sanción cuando no sea posible aprehender la Mercancía. Cuando no sea posible aprehender la mercancía por haber sido vendida, consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos, Rentas y Gestión Tributaria, o quien haga sus veces, procederá la aplicación de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor comercial de la misma, que se impondrá al productor, distribuidor, comercializador, transportador, declarante, según sea el caso.
También se podrá imponer esta sanción, al propietario, tenedor o poseedor o a quien se haya beneficiado de la operación, o a quien tuvo derecho o disposición sobre las mercancías, o a quien de alguna manera intervino en dicha operación, salvo que se trate de un adquiriente con factura de compraventa de los bienes expedida con todos los requisitos legales.
Si se trata de un comerciante, la operación deberá estar debidamente registrada en su contabilidad. La imposición de la sanción prevista en este Artículo no subsana la situación irregular en que se encuentre la mercancía, y en consecuencia, la Unidad Administrativa Especial de Impuestos, Rentas y Gestión Tributaria, o quien haga sus veces, podrá disponer en cualquier tiempo su aprehensión y decomiso.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), el demandante formuló las siguientes pretensiones2: 7.1. Primera: Que se declare la nulidad de los artículos 426, 427, 428 y 429 de la Ordenanza No. 474 del 22 de diciembre de 2017 “Por la cual se establece el Estatuto Tributario y de Rentas del Departamento del Valle del Cauca” que se trascriben a continuación: […] 7.2.
Segunda: Que como consecuencia de lo anterior, se retire del ordenamiento jurídico a los artículos 426, 427, 428 y 429 de la Ordenanza No. 474 del 22 de diciembre de 2017 “Por la cual se establece el Estatuto Tributario y de Rentas del Departamento del Valle del Cauca”. A los anteriores efectos, la demandante alegó la infracción de los artículos 29 de la Constitución Política; 199 y 221 de la Ley 223 de 1995 y 59 de la Ley 788 de 2002.
En el concepto de la violación, la demandante formuló tres cargos de nulidad, relacionados con i) la falta de competencia, ii) la violación del principio de legalidad y iii) la infracción al principio de reserva de ley. Estos cargos están íntimamente relacionados entre sí, por lo que se resumen conjuntamente, a continuación: Señaló que el régimen sancionatorio del impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas fue regulado integralmente por los artículos 199 y 221 de la Ley 223 de 1995, los cuales remitieron a lo previsto en el Estatuto Tributario.
Destacó que esta previsión fue reiterada por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 para el procedimiento tributario territorial, aunque precisó que el monto de las sanciones podría ser reducido. 2 Samai del Tribunal, índice 3, PDF de la demanda, páginas 20 a 21. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00922-01 (29738) Demandante: Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, conforme a los artículos 6 y 121 de la Constitución, las autoridades solo pueden hacer aquello para lo cual fueron expresamente facultadas.
En consecuencia, las asambleas departamentales no son competentes para crear nuevas infracciones tributarias, por lo que las disposiciones acusadas demuestran que hubo una extralimitación de funciones3. Luego, desarrolló la evolución del principio de reserva de ley, así como la jurisprudencia relacionada con las competencias reglamentarias del poder de policía, que consideró aplicable mutatis mutandis a este caso4.
Luego, con relación al poder sancionatorio tributario5, sostuvo que las altas cortes han señalado que se debe acudir a lo previsto en el Estatuto Tributario. Con base en lo anterior, concluyó que «salta a la vista, en el presente caso, que la asamblea departamental del Valle del Cauca al crear un catálogo de sanciones que no se encuentran previamente establecidas en una norma con fuerza material de ley de la República, invadió la órbita del legislador, excediendo sus competencias y por lo tanto viciando de nulidad las normas así expedidas, para el caso concreto los artículos 426, 427, 428 y 429 de la Ordenanza 474 del 22 de diciembre de 2017, “Por la cual se establece el Estatuto Tributario y de Rentas del Departamento del Valle del Cauca”, y así deberá declararse»6.
Luego, expuso argumentos concretos de nulidad para cada uno de los artículos acusados. De este modo, frente a la sanción por anulación de tornaguías del artículo 426 de la ordenanza 474 de 2017, indicó que este documento de transporte fue regulado por el artículo 219 de la Ley 223 de 1995 y reglamentado por el Decreto 3071 de 1997, sin que dispusieran alguna sanción relacionada al respecto.
Explicó que de la revisión de dichas normas no se evidencia el establecimiento de conductas sancionables y mucho menos de sanciones, precisando que el artículo 219 se limitó a ordenar al Gobierno Nacional la regulación del sistema de transporte, por lo que ni el decreto ni la ordenanza pueden tipificar sanciones sin vulnerar el principio de legalidad.
Añadió que dicha sanción se encontraba reproducida con idéntico contenido en el artículo 416 de la ordenanza 397 de 2014, previamente anulado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca7, en virtud de lo cual es manifiesta la contradicción con las normas en que debía fundarse y corresponde decretar la nulidad de la norma demandada.
Con relación a los artículos 427 y 428 de la ordenanza 474 de 2017, sostuvo que las conductas allí tipificadas son reguladas en la Ley 599 de 2000 (Código Penal), resultando evidente que el departamento del Valle del Cauca no puede arrogarse competencias propias del legislador. Agregó que, en el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 y en el artículo 26 del Decreto 2106 de 2019, sólo se advierte el establecimiento de competencias y requisitos para la implementación de la señalización de productos gravados con el impuesto al consumo, sin preverse conductas sancionables o sanciones relativas a la 3 Citó la sentencia C-429 de 2001 de la Corte Constitucional, así como las sentencias del 29 de agosto de 2007, exp. 15324, M.P. Ramiro Saavedra Becerra, y del 24 de marzo de 2011, exp. 19446, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, ambas proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado. 4 Se refirió a las sentencias C-593 de 2005 y C-827 de 2001 de la Corte Constitucional. 5 Citó las sentencias del 18 de mayo de 2006, exp. 13961, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; y del 29 de noviembre de 2012, exp. 2007-00060-01, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; además, invocó el fallo C-133 de 1999. 6 Samai, índice 3, PDF de la demanda, página 15. 7 Identificó a la providencia con el radicado 76001-23-33-008-2015-00617-00, pero no suministró su fecha ni al magistrado o la magistrada ponente.
Radicado: 76001-23-33-000-2022-00922-01 (29738) Demandante: Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señalización, así como tampoco se facultó a las asambleas para incorporarlas como sanciones tributarias, lo que vicia de nulidad a los referidos artículos 427 y 428.
También afirmó que estas sanciones se encontraban con idéntico contenido en la ordenanza 397 del 18 de diciembre de 2014, y fueron declaradas nulas por el Tribunal Administrativo del Valle por contrariar el principio de reserva legal8. Respecto del artículo 429, la demandante alegó que la sanción prevista cuando no sea posible aprehender mercancías por haber sido vendidas, consumidas, transformadas, destruidas o no puestas a disposición de la autoridad, tampoco tenía respaldo legal.
Explicó que la Ley 223 de 1995 únicamente faculta a los departamentos para aprehender y decomisar mercancías físicas sometidas al impuesto al consumo, pero no prevé el establecimiento de sanciones o conductas sancionables. Igualmente, indicó que el artículo acusado reproducía sustancialmente el contenido del artículo 419 de la Ordenanza 397 de 2014, también anulado9 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Oposición de la demanda El departamento del Valle del Cauca solicitó negar las pretensiones de la demanda10. Luego, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual señaló que la Ley 2200 de 2022 otorgó a las asambleas departamentales capacidad para comparecer directamente en procesos judiciales como demandantes, demandadas o intervinientes, por conducto de su representante legal.
La sala advierte que, en ejercicio de los poderes de saneamiento del juez, el a quo ordenó la vinculación de la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, mediante auto del 4 de marzo de 202411. La Asamblea Departamental del Valle del Cauca se opuso a las pretensiones de la demanda, y sostuvo que los artículos acusados gozan de presunción de legalidad, ya que fueron expedidos en ejercicio de las competencias conferidas por la Constitución y la ley12.
Indicó que las disposiciones demandadas, relacionadas con sanciones asociadas al impuesto al consumo de licores, no desconocen los artículos 29 y 121 de la Constitución, 199 y 221 de la Ley 223 de 1995 y 59 de la Ley 788 de 2002, pues las asambleas departamentales están facultadas para regular los elementos de los tributos territoriales, incluyendo el régimen sancionatorio.
Afirmó que la autonomía territorial, reconocida en los artículos 287 y 300 de la Constitución, permite a los departamentos administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley. Añadió que, conforme a jurisprudencia13, la Ley 788 de 2002 facultó a las entidades territoriales para simplificar procedimientos y variar el monto de las sanciones previstas en el Estatuto Tributario Nacional, atendiendo a la naturaleza y particularidades de los tributos territoriales. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Samai del tribunal, índice 14. 11 Samai del tribunal, índice 28. 12 Samai del tribunal, índice 46. 13 Sección Cuarta, sentencia del 12 de julio de 2012, exp. 17502, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicado: 76001-23-33-000-2022-00922-01 (29738) Demandante: Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que el régimen jurídico tributario territorial es mixto, en tanto se integra por normas nacionales y territoriales, y que las entidades territoriales pueden regular el régimen sancionatorio cuando los hechos que se tipifican como falta en la norma territorial no son compatibles con los que se tipifican como falta en el Estatuto Tributario Nacional14.
Con fundamento en ello, afirmó que la demandada estaba facultada para expedir las disposiciones acusadas, en ejercicio de la autonomía territorial y del carácter residual de la reserva de ley. Igualmente señaló que la potestad normativa territorial deriva de los artículos 287, 300 y 338 de la Constitución Política, y que, como lo señaló el Consejo de Estado15, «se requiere una co-legislación en la que el régimen de cada figura tributaria territorial concreta se determine con la intervención del Estado, a través de la ley, y del ente territorial, mediante ordenanza o acuerdo, según sea el caso».
Con base en lo anterior, afirmó que la ordenanza 474 de 2017 fue expedida conforme a los lineamientos de la ley y la jurisprudencia. Añadió que el artículo 221 de la Ley 223 de 1995 prevé la aplicación del régimen sancionatorio del Estatuto Tributario Nacional «en lo que fuera pertinente», lo cual, en su criterio, habilita a las entidades territoriales para desarrollar el régimen sancionatorio conforme a las particularidades de los tributos departamentales.
Finalmente, propuso la excepción innominada y solicitó resolver desfavorablemente los argumentos y peticiones de la demanda, archivar las diligencias y mantener la vigencia de los artículos demandados de la Ordenanza 474 de 2017. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de las normas acusadas16, al considerar que dichas disposiciones reprodujeron normas previamente anuladas, y dispuso compulsar copias de la actuación a la Procuraduría General de la Nación para que investigara a los diputados que aprobaron las disposiciones anuladas, por los motivos que se explican a continuación: Para sustentar lo anterior, se refirió al artículo 237 de la Ley 1437 de 2011, relativo a la prohibición de reproducir actos administrativos suspendidos o anulados, y destacó que, conforme a la jurisprudencia, dicha prohibición se configura cuando el nuevo acto reproduce el contenido normativo o los efectos jurídicos de otro previamente expulsado del ordenamiento, siempre que persistan los fundamentos de invalidez17.
En ese contexto, advirtió que la sentencia del 22 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, confirmada por el Consejo de Estado el 1 de junio de 202318, declaró la nulidad de los artículos 416, 417, 418 y 419 de la ordenanza 397 de 2014, al considerar que la Asamblea Departamental del Valle del Cauca creó nuevas conductas sancionables y sanciones tributarias que desconocieron los principios de reserva de ley y de legalidad, al exceder el ejercicio de sus competencias para crear penas y desconocer la obligación de aplicar el régimen impositivo previsto en el Estatuto Tributario Nacional. 14 Ibidem. 15 Sentencia del 29 de abril de 2020, exp. 24462.
No refirió al magistrado o magistrada ponente. 16 Samai del tribunal, Índice 50, 33Sentenciadepr_SentenciaNo254Rad202(.pdf) NroActua 50. 17 Invocó el auto del 3 de agosto de 2016, exp. 22054, sin identificar al magistrado o magistrada ponente. 18 Sección Cuarta, radicación 76001-23-33-000-2015-00617-01, exp. 27121. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00922-01 (29738) Demandante: Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal realizó una comparación entre las disposiciones anuladas de la ordenanza 397 de 2014 y los artículos acusados de la ordenanza 474 de 2017, concluyendo que existía identidad sustancial y textual entre ellas, toda vez que regulaban las mismas conductas y establecían las mismas sanciones relacionadas con anulación de tornaguías; posesión de etiquetas adulteradas, falsas o auténticas sin autorización; pérdida o extravío de etiquetas; y la sanción cuando no fuera posible aprehender la mercancía. A partir de ello, sostuvo que persistían los motivos jurídicos de anulación advertidos en la sentencia anterior, dado que continuaban vigentes los artículos 59 de la Ley 788 de 2002 y 199 y 221 de la Ley 223 de 1995, disposiciones que obligan a los departamentos a aplicar el régimen sancionatorio y los procedimientos previstos en el Estatuto Tributario Nacional respecto de los tributos territoriales y del impuesto al consumo.
Por lo expuesto, ordenó compulsar copias a la Procuraduría Regional, para que adelante las acciones pertinentes sobre los diputados que aprobaron dichos artículos, según lo prevé el artículo 239 de la Ley 1437 de 2011. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas al perseguirse el control abstracto de legalidad y, por ende, un interés público.
Recurso de apelación La Asamblea Departamental del Valle del Cauca señaló que, mediante el recurso, «manifiesto mi oposición al numeral segundo del acápite resolutivo de la Sentencia, toda vez que, como se demostrará, los Diputados para la fecha de aprobación de la Ordenanza No. 474 de 201 [sic], no reprodujeron ninguna disposición que estuviera declarada nula para aquella fecha»19.
La demandada sostuvo que, para la fecha de estudio y aprobación de la ordenanza 474 de 2017, no había sido decretada la nulidad de los artículos 416, 417, 418 y 419 de la ordenanza 397 de 2014, pues la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fue expedida en el 2019, y el fallo de segunda instancia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 1 de junio de 2023.
Indicó que el proyecto de ordenanza 031 de 2017, posteriormente sancionado como ordenanza 474 del mismo año, surtió sus debates los días 29 de noviembre, 15 de diciembre y 18 de diciembre de 2017. Entonces, al momento de su aprobación, los artículos 416, 417, 418 y 419 de la ordenanza 397 de 2014 estaban vigentes y la controversia judicial sobre su legalidad no había sido resuelta.
Alegó que no se configuraba el presupuesto exigido para compulsar copias a la Procuraduría Regional del artículo 239 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dado que dicha disposición exige la existencia de una declaratoria previa de nulidad de un acto administrativo y su posterior reproducción. A su juicio, al momento de expedirse la ordenanza 474 de 2017 no existía acto anulado ni suspendido que pudiera ser objeto de reproducción. Manifestó que «la anulación de actos administrativos tiene efecto ex tunc, es decir, produce efecto desde el momento mismo, en este caso, a partir de la sentencia»20, ello no permitía concluir que los diputados incurrieron en la infracción prevista por la prohibición de 19 Samai del Tribunal, índice 55, página 1. 20 Ibidem, página 3.
Radicado: 76001-23-33-000-2022-00922-01 (29738) Demandante: Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reproducir actos suspendidos o anulados, porque para la fecha de expedición de la ordenanza 474 de 2017, los artículos reproducidos no habían sido declarados nulos.
Sostuvo que los diputados actuaron de buena fe y bajo confianza legítima, toda vez que, por disposición del artículo 300 de la Constitución Política, la iniciativa recaía sobre la Administración Departamental, y en tanto que no podían prever que una decisión judicial futura declararía la nulidad de las disposiciones previamente vigentes, por lo que solicitó revocar el numeral segundo del acápite resolutivo de la sentencia. Finalmente, insistió en que, por lo expuesto, solicita «revocar el numeral segundo del acápite resolutivo de la Sentencia No. 254 del 03 de octubre de 2024, en atención a que las disposiciones que fueron declaradas nulas de la Ordenanza No. 474 de 2017 no habían sido nulitadas de forma previa»21.
Oposición al recurso de apelación La parte demandante guardó silencio. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público no se pronunció. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a esta Sección decidir si, de acuerdo con el recurso de apelación presentado por la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, procede revocar el ordinal segundo de la decisión impartida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia del 3 de octubre de 2024, que ordenó compulsar copias a la Procuraduría Regional para que adelante las acciones pertinentes sobre los diputados que aprobaron las normas demandadas.
Análisis del caso concreto Según la apelante, el a quo no debió ordenar compulsar copias de la actuación a la Procuraduría Regional, en aplicación del artículo 239 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues para el momento de la expedición de la ordenanza 474 de 2017 no habían sido proferidas las sentencias que declararon la nulidad de los artículos 416, 417, 418 y 419 de la ordenanza 397 de 2014.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que el artículo 237 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prohíbe reproducir materialmente actos administrativos que fueron declarados nulos. Ahora, la orden apelada, la fundamentó el a quo en el artículo 239 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, ante la declaratoria de nulidad con fundamento en la reproducción de actos anulados, se debe compulsar copias a las autoridades competentes. 21 Ibidem, página 4.
Radicado: 76001-23-33-000-2022-00922-01 (29738) Demandante: Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para decidir, se precisa que el artículo 320 del Código General del Proceso limita la competencia del juez de segunda instancia, al permitirle estudiar «únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante».
En concordancia, el artículo 328 ibidem prevé que el superior debe pronunciarse «solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». Entonces, la competencia del juez de segunda instancia está limitada a los aspectos formulados en la apelación. Por esto, la Sección ha señalado que «el apelante debe exponer los argumentos soporte para modificar total o parcialmente la decisión de primera instancia y que, a la vez, sirven de marco para cumplir con la función, que no es oficiosa, de decidir la impugnación»22.
En este contexto, como se advirtió en el problema jurídico a resolver, la decisión que corresponde a esta Sección solo se circunscribe al ordinal segundo de la sentencia apelada que ordenó compulsar copias a la Procuraduría Regional para que adelante las acciones pertinentes sobre los diputados que aprobaron la expedición de los artículos 426, 427, 428 y 429 de la Ordenanza número 474 del 22 de diciembre de 2017.
Ahora, como lo observó el a quo las decisiones que tuvo en cuenta para determinar la nulidad de los actos demandados y que derivaron en la compulsa de copias en cuestión fueron la sentencia del 22 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, confirmada por el Consejo de Estado el 1 de junio de 202323, que declararon la nulidad de los artículos 416, 417, 418 y 419 de la ordenanza 397 de 2014.
Es decir, que como lo señaló la apelante para la fecha de la expedición de la ordenanza 474 de 2017 no habían sido proferidas las sentencias que declararon la nulidad de los precitados artículos de la ordenanza 397 de 2014. En este orden de ideas, la compulsa de copias que estableció el a quo fundado en el artículo 239 de la Ley 1437 de 2011 ha sido desvirtuada y, en consecuencia, se revocará el ordinal segundo del fallo apelado, teniendo en cuenta que es el único aspecto que puede ser objeto de estudio en esta instancia en aplicación del principio de congruencia. Costas No se condena en costas en esta instancia, porque este proceso es de simple nulidad, por lo que se ventiló un asunto de interés público, según lo prevé el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. REVOCAR el ordinal segundo de la sentencia apelada, proferida el 3 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 22 Sentencia del 13 de septiembre de 2012, exp. 17343.
M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Reiterada en sentencia del 16 de abril 2026, exp. 29644, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 23 Sección Cuarta, radicación 76001-23-33-000-2015-00617-01, exp. 27121. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00922-01 (29738) Demandante: Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador