Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicación: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social Temas: Plan de retiro de los empleados de Puertos de Colombia SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA ____________________________________________________________ 1.
Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra el Ministerio de Salud y Protección Social. I.
ANTECEDENTES 1.1. Las demandas 1.1.1. Las pretensiones 2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 actuando por intermedio de apoderado, interpuso demanda en orden a que se anulen los siguientes actos: i) Acuerdo 022 del 11 de septiembre de 1991, «por el cual se autoriza al Gerente General de la Empresa de Puertos de Colombia, en liquidación, para acordar y extender a toda la Empresa las condiciones de retiro de los Empleados Públicos»; y ii) Resolución 805 del 9 de octubre de 1991, «por medio de la cual se fijan condiciones para el retiro de los Empleados Públicos de la Empresa Puertos de Colombia». 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.1.2. Normas violadas y concepto de violación 3. El demandante sostuvo que el acto acusado quebrantó los artículos 4, 6, 48 y 150 de la Constitución Política; 10 de la Ley 4 de 1992; 26 del Decreto Ley 1050 de 1968 y el Decreto 2461 de 1981. 4.
Al desarrollar el concepto de violación, el actor planteó los siguientes cargos: i) La Resolución 805 de 1991 creó requisitos pensionales para los empleados Públicos de la Empresa Puertos de Colombia, con lo cual desconoció que solo el Congreso está facultado para fijar el régimen salarial y prestacional de aquellos, mediante una ley marco. ii) Puertos de Colombia no podía alterar el régimen legal de pensiones, pues las normas que rigen a las empresas industriales y comerciales del Estado no autorizan a sus directivas para establecer requisitos pensionales; conceder pensiones proporcionales; fijar la edad, tiempo de servicio, semanas de cotización o porcentajes base de liquidación de las pensiones. iii) El Acuerdo 022 de 1991 modificó los estatutos de la entidad y las funciones del gerente general sin contar con la aprobación del Gobierno nacional, en contravía de lo previsto por el Decreto 1050 de 1968. 1.2.
Contestación de la demanda 5. El Ministerio de Salud y Protección Social sostuvo que no suscribió los actos demandados y que se acogía a lo que resultara probado en el proceso, teniendo en cuenta que la entidad «siempre estuvo en desacuerdo con algunos procederes de ex servidores de la desaparecida Empresa Puertos de Colombia y del Liquidado Fondo Pasivo Social de Puertos de Colombia - FONCOLPUERTOS- por el nefasto desfalco del que fue víctima el erario y la Nación»; además, los actos demandados «sirvieron de vehículo o herramienta para llevar a cabo ese fatídico accionar», conforme lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia T-555 de 2015. 1.3.
Intervención de coadyuvantes 6. Los coadyuvantes de la parte demandada solicitaron negar las súplicas de la demanda, con base en los siguientes argumentos: i) El Gobierno nacional ordenó la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia y le prometió a sus empleados que no se afectaría su derecho pensional, por lo que prestaron su colaboración para ejecutar la decisión. Además, la Ley 1 de 1991 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para crear un régimen laboral especial encaminado a surtir dicha Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 liquidación y retirar a los servidores, atribución que se ejerció mediante los Decretos 35, 36 y 37 de 1992. ii) Para satisfacer el pago de las pensiones se creó Foncolpuertos; sin embargo, sus directivas desplegaron actos de corrupción que afectaron a muchos pensionados, a pesar de que adquirieron sus derechos con arreglo a la ley.
Así, se generó un manto de duda frente a todos los ex servidores de la empresa y comenzó una persecución en su contra. Incluso, la presente demanda busca extinguir las pensiones que fueron reconocidas al amparo de las disposiciones cuestionadas. iii) Desde su creación, la referida empresa modificó sus estatutos en varias oportunidades, pero respetó los derechos adquiridos por los empleados públicos en materia salarial, prestacional y asistencial. iv) Los Decretos 2016 de 1961 y 2318 de 1988 facultaron a la Junta Directiva de Puertos de Colombia para reglamentar con plena autonomía las prestaciones sociales de sus empleados.
Las normas especiales dictadas en ejercicio de dicha potestad se mantuvieron vigentes hasta la liquidación de la empresa, ya que el Decreto 1045 de 1978 dispuso que «las prestaciones que con denominación o cuantía distinta a la establecida en la ley se hayan otorgado a los empleados públicos en disposiciones anteriores a este decreto, continuarán reconociéndose y pagándose en los mismos términos».
De manera que la empresa durante su existencia expidió acuerdos para el reconocimiento de las pensiones de sus colaboradores, las cuales pagaba directamente porque el personal no estaba afiliado a un fondo de pensiones. v) El Decreto 135 de 1991 dispuso que los empleados de las empresas industriales y comerciales del Estado que se hubieren vinculado con anterioridad a dicha norma tendrían derecho a las prestaciones sociales creadas al 31 de diciembre de 1990. vi) El Acuerdo 022 de 1991 no modificó los estatutos de la empresa y, por lo tanto, no requería la aprobación del Gobierno nacional. vii) La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-013 de 1993, declaró inexequible el Decreto Ley 35 de 1992, que incorporó las previsiones de los actos ahora demandados, pero salvaguardó los derechos adquiridos.
II. TRÁMITE EN ÚNICA INSTANCIA 2.1. Admisión, medida cautelar y sentencia anticipada 7. Mediante auto del 28 de mayo de 2015, se admitió la demanda. Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 8. Por auto del 13 de octubre de 2016, se decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos demandados.
Esta decisión fue confirmada en sede de súplica, mediante auto del 2 de mayo de 2018. 9. Mediante auto del 6 de junio de 2025 se abordaron los siguientes asuntos procesales: i) coadyuvancias; ii) incidente de nulidad; iii) indebida escogencia del medio de control, caducidad e incumplimiento del requisito de procedibilidad. 10. A través del auto de 22 de agosto de 2025, el despacho ponente evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada dentro del sub lite, en los términos del artículo 182A del CPACA.
En consecuencia, se dispuso: a) prescindir de las audiencias inicial y de pruebas, previstas en los artículos 180 y 181 ibidem; b) resolver sobre las pruebas aportadas y solicitadas; c) fijar el litigio; d) correr traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. 2.2. Alegatos de conclusión 11.
La UGPP, el Ministerio de Salud y Protección Social y los coadyuvantes Javier Sierra Mejía y Zaida Luz Flores Urbia reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas etapas del proceso. 2.3. Ministerio Público 12. El agente del Ministerio Público no rindió concepto. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes: III.
CONSIDERACIONES 3.1. Presentación del caso y metodología de decisión 13. En el presente asunto, la Sala examinará si el Acuerdo 022 del 11 de septiembre de 1991 y la Resolución 805 del 9 de octubre de 1991, expedidos por la Empresa Puertos de Colombia, están viciados de nulidad por violación al ordenamiento constitucional y legal en que debían fundarse. 14.
Para acometer dicho propósito, se abordarán los siguientes aspectos relevantes: i) texto de los actos acusados; ii) generalidades de la Empresa Puertos de Colombia; iii) el caso concreto - problema jurídico - análisis de los cargos de nulidad; y iv) costas y agencias en derecho. Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 3.2.
Texto de los actos demandados 15. Es preciso aclarar que no se transcribirán integralmente los actos enjuiciados en razón a su extensión y a que no se demandaron aspectos específicos de su contenido. En consecuencia, únicamente se citarán los apartes relevantes al sub lite, cuyo tenor es el siguiente: ACUERDO No. 022 DE 1991 (11 SET. 1991) Por el cual se autoriza al Gerente General de la Empresa de Puertos de Colombia, en liquidación, para acordar y extender a toda la Empresa las condiciones de retiro de los Empleados Públicos.
LA JUNTA DIRECTIVA NACIONAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, en liquidación, en ejercicio de sus facultades legales y estatutarias, y en especial de las que le confiere el Articulo 18, numeral 11 del Decreto 2465 de 1981, modificado por el artículo 3o. del Decreto 2318 de 1988, у CONSIDERANDO: […] ACUERDA: ARTICULO 1o.- Autorizar al Gerente General de la Empresa Puertos de Colombia en liquidación para acordar, unificar y extender a los Empleados Públicos de la Empresa las condiciones de retiro actualmente vigentes para los empleados públicos de la Oficina Principal- Bogotá, en un solo acto administrativo.
RESOLUCIÓN No. 805 de 1991 (9 OCT. 1991) EL GERENTE GENERAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA EN LIQUIDACIÓN, en uso de sus facultades contenidas en los Decretos 1174 de 1980, 2465 de 1981, Ley 01 de 1991 y en especial del Acuerdo de Junta Directiva Nacional No. 022 de 11 de septiembre de 1991, y CONSIDERANDO: […]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. - Los términos de esta resolución se aplicarán a todos los Empleados Públicos de la Empresa Puertos de Colombia, en general.
ARTÍCULO SEGUNDO. - De conformidad con la parte motiva de esta Resolución, la Administración de la Empresa Puertos de Colombia determina los beneficios a que tendrán derecho sus empleados, previo los condicionamientos y requisitos que en esta misma se establecen: Los Empleados Públicos de la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, que a la fecha de la vigencia de la presente Resolución o durante el término de liquidación de la misma, tuvieren veinte (20) años o más de servicios oficiales y cuarenta (40) años o Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 más de edad, con un mínimo de tres (3) años de servicios a Colpuertos, tendrán derecho a una pensión de jubilación proporcional correspondiente al servicio, así: […] Los Empleados Públicos de la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, que a la fecha de la vigencia de la presente Resolución o durante el término liquidación la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, tuvieren quince (15) años o más y menos de veinte (20) años de servicio a entidades públicas y cuenten con cuarenta (40) años o más de edad, tendrán derecho a la pensión de jubilación proporcional con un mínimo de tiempos de servicios a la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, así: […] Igualmente tendrán este derecho los Empleados Públicos que tuvieren más de quince (15) años y menos de veinte (20) años al servicio de la Empresa Puertos de Colombia y cuente con menos de cuarenta (40) años de edad, a los cuales se les aplicarán los porcentajes señalados en la columna IV.
Los Empleados Públicos de la Empresa Puertos de Colombia, que a la techa de la vigencia de la presente resolución o durante el termino de liquidación de la Empresa Puertos de Colombia, tuvieren quince (15) años o más y menos de veinte (20) años de servicio a entidades públicas, de los cuales por lo menos diez (10) años hayan sido prestados a la Empresa Puertos de Colombia y cuenten con menos de cuarenta (40) años de edad, tendrán derecho a la pensión de jubilación proporcional, así: […]
PARÁGRAFO PRIMERO. - a) Los porcentajes correspondientes los tiempos de servicio contemplados en este artículo se incrementarán proporcionalmente a las fracciones de año trabajadas. b) Las Pensiones especiales establecidas en este artículo, se liquidarán con base en el salario promedio devengado en último año de servicio, para lo cual se aplicarán los factores salariales vigentes en la Empresa de acuerdo con las normas pertinentes. c) Las pensiones especiales a que hace referencia este artículo, se reajustarán anualmente en la forma establecida por la Ley un tope máximo de diez y siete punto cinco (17.5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de retiro. d) Para efectos de las pensiones e indemnizaciones, se tomará el tiempo del servicio continuo o discontinuo servido a Colpuertos. e) Las pensiones especiales establecidas en este artículo se asimilan, sustituyen y son incompatibles con las pensiones o jubilaciones contempladas en la Ley o Convención, así como con el denominado anticipo de jubilación contemplado en las normas de la Empresa.
Así mismo, las pensiones de que trata este artículo son incompatibles con el pago de cualquier indemnización, por razón del retiro del empleado de la Empresa. En caso de que quien reciba o se le reconozca una indemnización, se pensione o jubile, el monto cubierto más intereses liquidados a la máxima tasa de interés corriente bancario, se descontará administrativamente y en forma periódica de las sumas que deban ser reconocidas e título de pensión o jubilación en el máximo valor legal que se puede descontar.
PARÁGRAFO SEGUNDO. - El presente régimen especial de pensiones e indemnizaciones no será aplicable a los Empleados Oficiales que a la fecha de vigencia de la presente Resolución, se les haya reconocido, se hayan retirado, o se encuentren gozando del correspondiente anticipo de pensión de jubilación, o sean beneficiarios de iguales o parecidos derechos acordados en otros regímenes especiales, Resoluciones o Convenciones Colectivas de Trabajo.
Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 PARÁGRAFO TERCERO.- Los Empleados Públicos que se pensionen acogiéndose a lo dispuesto en este artículo tendrán derecho al reconocimiento de los servicios médico- asistenciales establecidos para los demás Empleados Oficiales pensionados de la Empresa.
PARÁGRAFO CUARTO. - Los derechos contemplados en el numeral 1o. de este artículo, igualmente lo tendrán los Empleados Públicos que cuenten con veinte (20) años o más de servicios al Estado, si cuentan con un mínimo de doce (12) años de servicios a Colpuertos, sin consideración a la edad.
ARTÍCULO TERCERO. - BONIFICACIONES: A partir de la fecha de vigencia de la presente Resolución, la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, pagará a los Empleados Públicos que no tuvieren derecho las pensiones o jubilaciones previstas en la Convención Colectiva de Trabajo Vigente, o en las leyes, o a las especiales que se establecen en esta o anteriores Resoluciones, la siguiente bonificación: […]
ARTÍCULO CUARTO. - Para tener derecho a los beneficios, pensiones o bonificaciones establecidos en este Resolución, el empleado o beneficiario DEBERÁ SUSCRIBIR CON CARÁCTER PREVIO UN ACUERDO CONCILIATORIO con la Administración, el cual debe cumplir con los requisitos, condiciones y términos integrales de esta Resolución. El no cumplimiento del acuerdo conciliatoria, requisitos y demás condiciones aquí establecidos, no dará ni creará derecho alguno al empleado, ya sea para demandar o reclamar judicial o extrajudicialmente los beneficios en esta ocasionados.
ARTÍCULO QUINTO. - Los beneficios pensionales de esta Resolución no se aplicarán, en ningún caso, a los nuevos empleados públicos que ingresen a la Empresa a partir de la fecha de la vigencia de esta Resolución.
ARTÍCULO SEXTO. - El reconocimiento de las bonificaciones o pensiones de que trata esta Resolución son incompatibles con el pago de cualquier otra indemnización y con las pensiones o jubilaciones de cualquier tipo, ya sean contempladas en la Ley, en la Convención o en cualquier otra disposición de la Empresa o su Junta Directiva Nacional.
ARTÍCULO SÉPTIMO. - A los términos de esta Resolución podrán acogerse los Empleados Públicos quienes se desvinculen o hayan sido desvinculados desde el 1º. de marzo de 1991, con el cumplimiento de todos los requisitos y condiciones exigidos, siempre y cuando no se les haya reconocido o pagado ningún derecho similar a los en la presente consignados, y, que no tengan demandas en curso, o que teniéndolas, desistan total e incondicionalmente a ellas y declaren a paz y salvo a Colpuertos.
ARTÍCULO OCTAVO. - El Acuerdo entre las partes a que hace referencia esta Resolución, podrá efectuarse antes de la desvinculación laboral o administrativa del empleado o a más tardar treinta (30) días hábiles después de su desvinculación o retiro, excepto para los casos contemplados en el artículo 7o., cuyo plazo será uno mayor y necesario.
ARTÍCULO NOVENO. - Esta Resolución no se aplicará a quienes se hayan retirado, por cualquier motivo, o beneficiado de resoluciones o actos administrativos anteriores, sobre la misma o parecida materia ni a quienes se beneficien o hayan beneficiado de las Convenciones Colectivas de Trabajo de Colpuertos. Este régimen beneficiara exclusivamente a los Empleados Públicos de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación. El Empleado Oficial, que por mandato legal o Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 convencional pretenda acogerse a este régimen deberá hacerlo y se le aplicaré en forma integral, sin dividir o escindir su contenido, tomando los topes y todos los aspectos adjetivos y sustantivos pactados.
ARTÍCULO DÉCIMO. - La presente Resolución rice a partir del 11 de septiembre de 1991 y deroga las Resoluciones de Gerencia Nos. 072/91, 153/91 y 297/91. 3.3. Generalidades de la Empresa Puertos de Colombia 16. La Ley 154 de 1959 creó la Empresa Puertos de Colombia como una entidad autónoma, con patrimonio y organización propios, la cual fue reestructurada por el Decreto 561 de 1975 como empresa comercial del Estado y reorganizada por el Decreto 1174 de 1980. 17.
Mediante el Decreto 2318 de 1988, el Gobierno nacional aprobó el Acuerdo 021 de 1988, el cual modificó el artículo 18, numeral 11, del Acuerdo 857 de 1981, aprobado por el Decreto 2465 de 1981. En suma, a la Junta Directiva Nacional de la Empresa Puertos de Colombia se le asignó la función de «fijar la estructura administrativa, la planta de personal, las escalas de remuneración y prestaciones sociales de los empleados de la empresa». 18.
Posteriormente, la Ley 1 de 1991 dispuso la liquidación de la referida empresa y revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias para: 37.1. Crear un Fondo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, cuyo objeto consistirá en atender, por cuenta de la Nación, los pasivos y obligaciones a los que se refieren los artículos 35 y 36 de esta Ley.
En uso de tales facultades el Presidente podrá definir la naturaleza jurídica del Fondo; determinar su estructura, administración y recursos; el régimen de sus actos y contratos; y sus relaciones laborales. Los recursos del Fondo provendrán de apropiaciones presupuestales, de la venta de las acciones a las que se refiere el inciso quinto del artículo 35, de la parte de las tarifas que cobren las sociedades portuarias oficiales con destino a este propósito, y de los demás recursos que reciba a cualquier título. 37.2.
Dictar normas especiales sobre contratación, régimen laboral y de presupuesto para la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia, para la formación de las sociedades portuarias regionales de que tratan los artículos 34 35 y 36 de esta Ley, y para asegurar la protección del empleo de que trata el artículo 36. 19. En ejercicio de las precitadas facultades se expidieron los Decretos Leyes 35, 36 y 37 de 1992, los cuales fueron objeto de estudio de constitucionalidad, junto con la Ley 1 de 1991, mediante la Sentencia C-013 de 1993.
En lo referente al cargo consistente en la falta de competencia del presidente de la República para dictar normas especiales sobre el régimen laboral de los empleados de la Empresa Puertos de Colombia, la Corte Constitucional precisó: Cuando la Carta señala en su artículo 150-19 que al Congreso le compete fijar las pautas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, se refiere a una ley que debe trazar los Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 principios y límites para la regulación de las referidas materias con carácter general por parte del Ejecutivo.
Los reglamentos que dicte el Ejecutivo revisten cierto grado de generalidad. Sus destinatarios serán el universo de los trabajadores o una categoría más o menos extensa de los mismos. En consecuencia, es equivocada la afirmación del actor en el sentido de que las normas acusadas no podían ser objeto de facultades extraordinarias por tratarse de materias objeto de una ley marco y, por tanto, excluidas expresamente por el artículo 150-10 de una eventual concesión de facultades extraordinarias.
La regulación del monto de las indemnizaciones y de las pensiones de jubilación de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos de Colpuertos, lejos de ser una regulación genérica, se circunscribe al caso específico de la liquidación de Puertos de Colombia, decidida por el Congreso, dentro de las facultades que le confiere el artículo 150-7 de la Carta y, por ello, perfectamente atribuible al Ejecutivo, tanto a la luz del anterior ordenamiento constitucional como del ahora vigente. 20.
La Sentencia C-013 de 1993 declaró la constitucionalidad de las normas demandadas, con excepción del artículo 6 del Decreto 35 de 1992, que reguló la pensión de jubilación proporcional para los trabajadores oficiales, en razón a que se afectó el derecho a la negociación colectiva y los derechos adquiridos por dichos servidores en las convenciones colectivas celebradas con anterioridad a la expedición del citado decreto. 21.
Igualmente, se aclaró que los razonamientos para la aludida declaratoria de inexequibilidad no se predican «del régimen ordenado para los empleados públicos en el artículo 12 del Decreto 035 de 1991, el cual tiene pleno sustento constitucional, particularmente en las facultades legislativas consagradas en el artículo 150-7 de la C.P. En todo caso, la aplicación de la mencionada disciplina legal no podrá desconocer los derechos adquiridos por los empleados públicos de Puertos de Colombia de conformidad con leyes anteriores». 3.4.
El caso concreto. Problema jurídico - análisis de los cargos de nulidad 22. De acuerdo con los argumentos planteados en la demanda y su contestación, le corresponde a la Sala determinar si los actos acusados quebrantaron el ordenamiento superior, conforme a los cargos de nulidad expuestos por la UGPP, los cuales serán agrupados con el fin de facilitar el estudio del presente debate. 3.4.1.
Ausencia de aprobación gubernamental a la reforma estatutaria 23. La UGPP sostuvo que el Acuerdo 022 de 1991 modificó los estatutos de la entidad y las funciones del gerente general sin contar con la aprobación del Gobierno nacional, en contravía de lo previsto por el Decreto 1050 de 1968. 24. Ahora bien, el artículo 26 del Decreto 1050 de 1968 dispone que las juntas o consejos directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado tienen la Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 función de «adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del gobierno». 25.
Ahora bien, conforme al marco normativo expuesto en acápites precedentes, los Decretos 2465 de 1981 y 2318 de 1988 aprobaron los estatutos de la Empresa Puertos de Colombia, de los cuales se destacan las facultades de la Junta Directiva Nacional para: i) «adoptar la política general de la Empresa y los planes y programas que se deban ejecutar»; ii) «fijar la estructura administrativa, la planta de personal, las escalas de remuneración y prestaciones sociales de los empleados de la empresa»; y iii) «delegar en el Gerente General alguno de sus funciones y autorizarlo para que a su vez delegue en sus subalternos». 26.
A su vez, al gerente general le compete «atender los negocios y actividades de la Empresa, de acuerdo con las disposiciones legales y estatutarias y las normas que dicte la Junta Directiva Nacional» y «dirigir la ejecución de las políticas, planes y programas de La Empresa y de los proyectos y actividades asignados a la Oficina principal». 27.
Por su parte, en las consideraciones del acto acusado se expresó: «Que la JUNTA DIRECTIVA NACIONAL con base en la normatividad vigente contenida en el Decreto 2318 de 1988, artículo 3o., expidió los Acuerdos No. 023 y No. 028 del 17 de diciembre de 1990, autorizando al Gerente General para acordar las condiciones de retiro de los Empleados Públicos de la Oficina Principal-Bogotá. Que la Gerencia General con base en la autorización conferida en los Acuerdos citados en el considerando anterior expidió las resoluciones No. 072, 153, 297 у 596 de 1991 que consagran las condiciones de retiro de los Empleados Públicos de la Oficina Principal- Bogotá. Que en cumplimiento a lo ordenado en el artículo 33 de la Ley 01 de 1991, por medio de la cual se expide el "Estatuto de Puertos Marítimos", es necesario continuar y acelerar el proceso de liquidación en todas las dependencias de la Empresa». 28.
Bajo este escenario, la Sala concluye que el Acuerdo 022 de 1991 no constituyó una reforma estatutaria, sino que la Junta Directiva Nacional de la Empresa de Colombia actuó dentro del ámbito de las funciones asignadas en los estatutos aprobados por los Decretos 2465 de 1981 y 2318 de 1988. 29. En efecto, dichas normas habían habilitado a la aludida junta para adoptar la política general de la Empresa y los planes y programas a ejecutar, lo cual también era predicable en el marco del proceso liquidatorio.
A su vez, se le había facultado para fijar las prestaciones sociales de los empleados de la empresa y delegar sus funciones en el gerente general. 30. Bajo este contexto, puede concluirse que el Acuerdo 022 de 1991 se encaminó a adoptar la política de retiro de los servidores de la empresa, la cual debía ser materializada por el gerente general según las directrices adoptadas por Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 la Junta Directiva. 31.
Al respecto, llama la atención que dicho acto no fue el único que se expidió en aras de agilizar el proceso liquidatorio; por el contrario, fue precedido por los Acuerdos 023 y 028 de 1990, pero estos no fueron cuestionados en el sub lite, pese a que el Acuerdo 022 de 1991 extendió las directrices impartidas en aquellos, con miras a que no solo se aplicaran a la Oficina Principal de Bogotá D.C., sino a toda la empresa. 32.
En consecuencia, no se encuentran demostrados los cargos de nulidad enrostrados al mencionado acuerdo y, por lo tanto, se negarán las súplicas de la demanda en lo que a este concierne. 3.4.2. Competencia para fijar el régimen pensional de los empleados públicos 33. La UGPP manifestó que la Resolución 805 de 1991 creó requisitos pensionales para los empleados Públicos de la Empresa Puertos de Colombia, con lo cual desconoció que solo el Congreso está facultado para fijarles su régimen salarial y prestacional.
Agregó que dicha entidad no podía alterar el régimen legal de pensiones, pues las normas que rigen a las empresas industriales y comerciales del Estado no autorizan a sus directivas para establecer requisitos pensionales; conceder pensiones proporcionales; fijar la edad, tiempo de servicio, semanas de cotización o porcentajes base de liquidación de las pensiones. 34.
En relación con los anteriores argumentos, se destaca que el Acto legislativo 1 de 1968 le atribuyó al Congreso de la República la potestad de determinar «las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales»; sin embargo, en lo que atañe a los requisitos para acceder a pensión de jubilación, el artículo 62 de la Constitución Nacional de 1886 estableció que la ley determinaría «las condiciones de ascenso y de jubilación; y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del Tesoro público». 35.
Posteriormente, el artículo 150 de la Constitución Política de 1991 le asignó al Congreso de la República la competencia para dictar las normas generales a las cuales debía sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En cumplimento de ello, se expidió la Ley 4 de 1992. 36. En lo que respecta a la Resolución 805 de 1991, esta corporación ha efectuado los siguientes análisis:2 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de septiembre de 2022, radicado 25000- 23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021).
En similar sentido, ver las siguientes sentencias: i) del 9 de julio de 2015, radicado 25000-23-25-000-2012-00996-01 (2693-2013); y ii) del 16 de junio de 2022, radicado 52001-23- 33-000-2015-00334-01 (3601-2018). Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 «Ahora bien, cabe destacar que el gerente general de la aludida empresa para la expedición de la Resolución 805 de 1991, se fundamentó en la presunta facultad que le otorgó el artículo 3 del Decreto 2318 de 9 de noviembre de 19883 (emitido por el Gobierno nacional) a la junta directiva nacional de esa empresa para «fijar las escalas de remuneración y prestaciones sociales de los empleados de la Empresa», por lo que en el artículo 2 preceptuó los requisitos que debían cumplir los empleados públicos para acceder al derecho pensional.
No obstante, en armonía con lo explicado en el acápite precedente, la Sala encuentra que la Resolución 805 de 9 de octubre de 1991, por la cual el gerente general de Colpuertos previó los presupuestos para el retiro de los empleados públicos de esa empresa con derecho a una pensión de jubilación, fue expedida sin competencia, pues al tenor de los artículos 76 (numeral 9) de la Constitución Nacional de 18864 y 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política de 19915, esa función está en cabeza del Congreso de la República y del Gobierno nacional, de lo que se deduce que el acto de reconocimiento pensional (acusado) es ostensiblemente ilegal por violación del ordenamiento jurídico-constitucional.
En un asunto similar, esta Corporación6 también se pronunció sobre la competencia para determinar el régimen prestacional de los empleados públicos de Colpuertos, en el sentido de que esta «la ostentan de manera conjunta el Congreso de la República y el gobierno nacional». Tanto es así que, con posterioridad a la aludida Resolución 805 de 1991, el Gobierno nacional, por medio del Decreto 35 de 1992, fijó el régimen laboral de la Empresa Puertos de Colombia y señaló las condiciones que tenían que satisfacer sus empleados públicos con el fin de obtener el derecho a la pensión 7, al ser el competente para regular dicha materia en virtud del artículo 37 de la Ley 1ª de 1991». 37.
Así las cosas, se concluye que la Empresa Puertos de Colombia carecía de competencia para fijar el régimen de pensiones de sus empleados públicos, pues para tal efecto la Constitución Política estableció una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo nacional, pero esas atribuciones no se extienden a las 3 «Por el cual se aprueba el Acuerdo número 0021 de 2 de septiembre de 1988, originario de la Junta Directiva de la Empresa Puertos de Colombia "Colpuertos"». 4 «Es función del Congreso reformar la Constitución por medio de actos legislativos, hacer las leyes y ejercer el control político sobre los actos de Gobierno y de la administración de acuerdo con los numerales 3º y 4º del artículo 103.
Por medio de las leyes ejerce las siguientes atribuciones: […] 9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales; […]». 5 «Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; […]» 6 Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, expediente 11001-03-25-000-2013-00480-00 (0983-13), Actor: UGPP contra Ministerio de Salud y Protección Social. […]. 7 «Artículo 11.
Los empleados públicos que a la fecha de publicación del presente Decreto o durante el período de liquidación, tuvieren una edad de cincuenta y cinco (55) años o más, los hombres y cincuenta (50) años o más, las mujeres, y tiempo de servicio igual o superior a veinte (20) años en el sector público o privado y no menos de diez (10) años, continuos o discontinuos en la Empresa, tendrán derecho a la pensión de jubilación».
Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 entidades públicas o a las empresas industriales y comerciales del Estado. 38. Es más, fue con la expedición del Decreto Ley 35 de 1995 que el Gobierno nacional fijó el régimen pensional de los empleados públicos y trabajadores oficiales de Puertos de Colombia y, respecto de los primeros, la Corte Constitucional encontró que la normativa estaba ajustada a la legalidad. 39.
Asimismo, en anteriores oportunidades esta corporación anuló acuerdos expedidos por Puertos de Colombia en los que se regulaba el régimen prestacional de sus empleados públicos, bajo el entendido de que la entidad carecía de competencia para ello.8 40. Así las cosas, debe anularse la Resolución 805 del 9 de octubre de 1991, teniendo en cuenta que el gerente general de la de la Empresa Puertos de Colombia desbordó su competencia al fijar el régimen de pensiones de los empleados públicos adscritos a la entidad. 41.
Es pertinente anotar que dicho acto aludió a unas bonificaciones y adoptó una serie de medidas en materia de acuerdos conciliatorios, exclusiones de su ámbito de aplicación, incompatibilidades para recibir los beneficios y derogatorias y vigencia, las cuales también deben ser anuladas, pues guardan una relación inescindible con el régimen pensional allí previsto y, por lo tanto, el acto guarda unidad de sentido en todo su articulado y el vicio de nulidad de falta de competencia lo cobija integralmente. 42.
Por otra parte, se levantará la medida cautelar de suspensión provisional decretada en el sub lite, mediante auto del 13 de octubre de 2016, respecto del Acuerdo 022 del 11 de septiembre de 1991. 43. Finalmente, es pertinente anotar que los coadyuvantes Javier Sierra Mejía y Zaida Luz Flores Urbia, en su escrito de alegatos de conclusión expresaron lo siguiente: «De declararse la nulidad de los actos generales demandados, disponer expresamente que dicha declaratoria no afecta la validez y la presunción de legalidad de los actos administrativos de carácter particular y concreto que reconocieron las pensiones de jubilación a favor de Javier Sierra Mejía y Zaida Luz Flores Urbia, tal como fue precisado por esta Subsección en el Auto de 02 de mayo de 2018.
Alternativamente solicito aplicar el criterio de motivos y finalidades y declarar que el medio de control adecuado era el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Art. 138 CPACA) y, consecuentemente, rechazar la demanda por haber operado la caducidad (más de 25 años)». 8 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado: i) del 29 de julio de 1991, radicado 2141; y ii) del 26 de abril de 1994, radicado 5442.
Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 44. Ahora bien, estos argumentos fueron abordados en las providencias del 2 de mayo de 2018 y 6 de junio de 2025. En esta última se concluyó: «[…] una vez se ordenó la suspensión provisional de los actos generales enjuiciados, la UGPP solicitó extender dicha medida a los actos particulares, pero esta corporación, al resolver el recurso de súplica contra el auto que decretó la cautela, negó tal petición por las siguientes razones: La Sala considera oportuno aclarar, que el presente medio de control corresponde a la simple nulidad de un acto general consagrado en el art. 137 del CPACA, en consecuencia, los efectos de la decisión se surten únicamente respecto del acto general acusado, sin que puedan extenderse los efectos suspensivos a los actos particulares y concretos, los cuales continúan bajo presunción de legalidad. […]. […] los pensionados de la Empresas Puertos de Colombia y la ciudadanía en general, no tienen la condición de parte o litisconsortes necesarios, ya que no […] se encuentran acusados actos particulares cuya eventual nulidad impacte de manera directa un derecho subjetivo y tal afectación tampoco se deduce necesariamente de la anulación de los actos generales cuestionados, conforme se explicó en precedencia. Por el contrario, la UGPP debe adelantar las actuaciones administrativas que considere pertinentes o acudir ante la jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con miras a controvertir la legalidad de los reconocimientos pensionales efectuados a cada uno de los beneficiarios. […] En anterior oportunidad, en la que se alegó que la eventual decisión anulatoria conduciría a un restablecimiento automático del derecho, esta corporación sostuvo que tal afirmación carecía de fundamento legal y probatorio, pues se estaba demandando «la legalidad de un acto de carácter general, proferido por una autoridad del orden nacional, que se enmarca dentro de los parámetros establecidos en el artículo 137 del CPACA para ser enjuiciado por vía del medio de control de nulidad».9 El citado entendimiento, también resulta aplicable al presente caso, pues se pretende la nulidad de los actos generales que establecieron unas medidas para el retiro de los Empleados Públicos de la Empresa Puertos de Colombia, pero tales determinaciones se adoptaron de manera objetiva, impersonal y abstracta, por ende, fueron dirigidas a una generalidad de personas indeterminadas.10 Entonces, la nulidad de esos actos no acarrearía un restablecimiento automático del derecho para la UGPP ni una afectación a los derechos pensionales de los ex empleados de dicha empresa, teniendo en cuenta que no fueron acusados actos particulares ni se elevaron pretensiones que se encaminaran a proteger un interés particular y concreto o a declarar derechos subjetivos.
Así las cosas, la sola nulidad de las decisiones administrativas demandadas no implica de manera inmediata la afectación positiva o negativa de los derechos subjetivos, pues la materialización de la decisión frente a casos concretos estará sujeta a otro tipo de actuaciones administrativas y/o judiciales, según lo estime la 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 8 de abril de 2021, radicado 11001-03-25-000- 2017-00468-00 (2202-2018) - 11001-03-25-000-2017-00482-00 (2263-2017).
En similar sentido puede consultarse la sentencia del 24 de septiembre de 2015, radicado 11001-03-25-000-2010-00286-00 (2360-10). 10 En similar sentido, ver la sentencia del 25 de octubre de 2017, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, radicado 05001-23-33-000-2017-01836-01. Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 UGPP.
De ahí que «un entendimiento distinto podría poner el riesgo el interés general y el principio de legalidad que se reivindican en los procesos de nulidad simple».11 De otro lado, a partir de la premisa de que en este caso debió promoverse una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, los coadyuvantes concluyeron que: i) operó la caducidad del medio de control […].
No obstante, los anteriores razonamientos carecen de vocación de prosperidad, ya que el medio de control incoado es el de nulidad simple, el cual puede interponerse en cualquier tiempo, conforme lo prevé el artículo 164 del CPACA». 45. En consecuencia, la Sala no encuentra necesidad de ahondar en razonamientos frente a los alegatos de conclusión de los mencionados coadyuvantes, ya que durante el trámite procesal fueron suficientemente estudiados. 3.5.
Condena en costas 46. En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Declarar la nulidad de la Resolución 805 del 9 de octubre de 1991, «por medio de la cual se fijan condiciones para el retiro de los Empleados Públicos de la Empresa Puertos de Colombia», por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Negar las demás pretensiones de la demanda.
Tercero. Levantar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 022 del 11 de septiembre de 1991. Dicha cautela fue decretada mediante auto del 13 de octubre de 2016. Cuarto. Sin condena en costas en esta instancia. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 22 de junio de 2023, radicado 11001-03-25- 000-2017-00061-00 (0253-2017).
Radicado: 11001032500020130048000 (0983-2013) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Quinto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.