Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) Demandante: Florentina Cerón de Ordoñez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos como docente en plazas del orden territorial.
Aplicación de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora FLORENTINA CERON DE ORDOÑEZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 012197 del 18 de octubre de 2012, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a 1 Folios 54 a 55.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) favor de la demandante en su primera solicitud, de la RDP 020298 del 19 de diciembre de 2012 y la RDP 0004815 del 4 de febrero de 2013, que confirmaron la negativa de la decisión al resolver los recursos de reposición y apelación. También de las Resoluciones RDP 005921 del 11 de febrero de 2016, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante en su segunda solicitud, así como de la que resolvió el recurso de apelación (RDP 030968 del 24 de agosto de 2016).
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la prestación, con los reajustes anuales, y el retroactivo indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto, así como los intereses moratorios. Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA y se condene en costas y agencias en derecho a la parte accionada.
HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 27 de diciembre de 1941 y prestó sus servicios como docente municipal o nacionalizado desde el 27 de septiembre de 1974 hasta el 26 de septiembre de 1994, por lo que adquirió el estatus el día 26 de septiembre de 1994.
Que solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, sobre la cual obtuvo respuesta negativa mediante las Resoluciones RDP 012197 del del 18 de octubre de 2012, y por tal motivo presentó el recurso de reposición y apelación, y la entidad reiteró su respuesta negativa en las Resoluciones RDP 020298 de 19 de diciembre de 2012 y RDP 004815 del 4 de febrero de 2013.
Que nuevamente elevó la solicitud, recibiendo la misma decisión por parte de la UGPP en Resoluciones RDP 005921 del 11 de febrero de 2016 y RDP 030968 del 24 de agosto de 2016. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 2, 4, 5, 13, 23, 25, 29, 48, 53, 58, 83, 85, 86 de la Constitución Política; las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989; el Decreto 2277 de 1977; el Código Civil, el Código General del 2 Folios 56 y 57. 3 Folios 57 a 62.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) Proceso, el Código Sustantivo del Trabajo y de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social y demás normas concordantes. Que la actora se vinculó como docente del orden municipal y prestó sus servicios por más de 20 años, por lo tanto, es incuestionable el reconocimiento de la pensión a su favor a partir del momento en el que reunió los requisitos de ley.
Que los argumentos en los que la demandada se sustentó para negar el derecho se superan críticamente por las sentencias de la Corte Constitucional (C-SU 640- 98) y del Consejo de Estado (25000-23-25-000-2004-90767-01 (1275-06) y 25000- 23-42-000-2013-00827-01 (2748-14). TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 9 de noviembre de 20174, y notificada a la UGPP5, quien presentó memorial de contestación6 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda al argumentar que la demandante no cumplió con los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia, ya que se encontraron inconsistencias en la vinculación de la docente pues algunos certificados manifiestan una vinculación nacional y otros una municipal, y que ante la duda no puede reconocerse la pensión. Que con los decretos de nombramiento y actas de posesión no se puede tener certeza de cuál es el acto que nombró a la demandante en su cargo.
Propuso las excepciones que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y (iii) prescripción. En la audiencia inicial7 el tribunal señaló que no se plantearon excepciones previas que debieran ser resueltas en esa etapa de la audiencia, fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión. Declaró fallida la conciliación y efectuó el decreto de pruebas.
En la audiencia de pruebas8 incorporó las allegadas dentro del término, dio por agotada la etapa probatoria; prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, para ordenar la presentación de los alegatos de conclusión por escrito. 4 Folios 70 a 71. 5 Folio 77. 6 Folios 81 a 89. 7 Folios 132 a 138. 8 Folios 165 a 168. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo del Cauca, dictó sentencia el 27 de agosto de 2020, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, al argumentar que la señora Florentina Cerón de Ordoñez demostró una vinculación previa al 31 de diciembre de 1980 y cumplió con los 20 años de servicio como docente municipal pues tuvo en cuenta los periodos laborados desde el mes de septiembre de 1974 al 30 de agosto de 1997.
Que en el expediente administrativo y en los actos de nombramiento y posesión se comprueba la vinculación de la docente y el tiempo de servicio laborado. Que, aunque la Secretaría del departamento del Cauca informó que la demandante no estaba registrada en el sistema de historias laborales, la docente se retiró del servicio antes de que las entidades territoriales debieran certificarse para la administración de la educación, por lo que esa situación no es relevante.
Declaró la prescripción de las mesadas anteriores al 6 de abril de 2012, teniendo en cuenta la petición elevada a la entidad el 6 de abril de 2015. EL RECURSO DE APELACIÓN10 La demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, al asegurar que la docente no logró acreditar 20 años de servicio en el orden territorial o nacionalizado, pues en el certificado de factores salariales del 1 de octubre de 2014 se evidencia que los tiempos de servicio fueron nacionales, impidiendo tal categoría que la reclamante acceda al reconocimiento de la pensión. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante11 y demandada12 presentaron escrito de alegaciones finales en el que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda, contestación y en el recurso de apelación, respectivamente.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Tercera delegada ante el Consejo de Estado no efectuó pronunciamiento alguno13. 9 Folios 133 a 140. 10 Folios 143 a 146. 11 Ver expediente digital en el índice 12 de SAMAI. 12 Ver expediente digital en el índice 13 de SAMAI. 13 Según constancia secretarial visible a folio 225 del expediente.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación territorial o nacionalizada previa al 31 de diciembre de 1980 y durante 20 años de servicio.
Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir entre otros observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) el derecho a la pensión gracia. En el asunto, en estudio, deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la actora acredita alguna vinculación como docente de carácter territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y si ostentó otras vinculaciones que le permitan acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio.
Pues bien, frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora Florentina Cerón de Ordoñez nació el 27 de diciembre de 194118, de modo que cumplió los 50 años el 27 de diciembre de 1991. Según las pruebas obrantes en el expediente se encuentra que la demandante prestó sus servicios en condición de docente, así: • Periodo I: del 27 de septiembre de 1974 al 30 de agosto de 1997 Del material allegado al plenario puede evidenciarse que la docente fue nombrada por la Alcaldía de Mercaderes, Cauca mediante el Decreto No. 022 del 31 de agosto de 197419, para desempeñar el cargo de directora en la Escuela Municipal El Arrayanal para el año lectivo de 1974 a 1975 y tomó posesión del cargo el día 27 de septiembre de 1974 según consta en el acta de posesión aportada20, como se muestra en las imágenes: 18 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 3. 19 Folio 39. 20 Folio 40.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) Se encuentra también el acta de posesión del 1 de septiembre de 197521 como directora de la misma institución educativa, así como diversos decretos en los que se traslada a la docente a otras instituciones22 y también que la ratifican en su cargo23, sin embargo, el extremo temporal en el cual la docente finalizó su labor solo se logra verificar con los certificados aportados, a saber, el certificado de salarios No. 01324 en el que consta que la docente laboró del 27 de septiembre al 30 de agosto de 1997 y el certificado de tiempos de servicio No. 01325 del 13 de junio de 2005 emitido el alcalde municipal encargado y el director de núcleo educativo y cultural, en el cual coincide el lapso de tiempo mencionado, visible este último en el expediente administrativo. 21 Folio 41. 22 Decreto 034 de 1984 (folio 44);
Decreto 033 de 1985 (folio 45); Decreto 074 A de 1992 (folio 48). 23 Decreto 007 de 1983 (folio 42); Decreto 044 de 1983 (folio 43); 017 de 1986 (folio 46); Decreto 054 de 1988 (folio 47); Decreto No. 081 de 1993 (folio 49); Decreto 82BIS de 1994 (folio 50). 24 Folio 37. 25CD Expediente administrativo, archivo PDF nombrado: 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL- 15-2018-01-24_103930.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) Sin perjuicio de lo anterior, la reclamante en el escrito de la demanda, unicamente se refirió al servicio prestado desde el 27 de septiembre de 1974 al 26 de septiembre de 1994, estimando que en este lapso adquirió su estatus pensional, por lo que no relacionó la labor ejercida desde 1994 hasta 1997.
En ese orden ideas, unicamente considerará esta Sala el tiempo alegado por la demandante para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Teniendo claro que la actora efectivamente prestó sus servicios durante el periodo analizado, se determinará la plaza ocupada por la docente en tal interregno. Al respecto, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala) Por tanto, en el entendido de que el nombramiento de la accionante (27 de septiembre de 1974), fue anterior al proceso previsto en la Ley 43 de 1975 (11 de diciembre de 197526) y en consideración a que en dicho tiempo sólo existían dos categorías de docentes oficiales y que en el acervo probatorio no se encuentra elemento alguno que demuestre que la plaza fue objeto de nacionalización, aplica a este caso para la educadora la calidad territorial del vínculo.
Lo anterior considerando que, del acto por el que se nombró a la demandante, no se puede concluir que el cargo ejercido por la reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial en calidad de administrador del personal de la Nación en virtud de la desconcentración, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.
Contrario a lo anterior, sí se extrae con claridad que el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, lo que logra acreditar una calidad territorial de la actividad docente; situación que se 26 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) corrobora con la constancia laboral visible en el expediente27 y en el certificado de tiempo de servicios No. 011 del 1° de octubre de 2014 obrante en el expediente administrativo28, en donde se observa que la vinculación de la docente fue del orden territorial.
Ahora bien, respecto al argumento de la demandada en su escrito de apelación en el que relaciona un certificado de factores salariales del 1 de octubre de 2014 en el que se indica que la calidad docente de la actora es nacional, sea lo primero indicar, que no se encuentra en el expediente un documento que soporte tal afirmación, además, el demandando no identificó claramente el certificado al que se refiere, pues en el expediente judicial y administrativo se aportaron varios certificados con la mencionada fecha, sin embargo, en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios con consecutivo No. 013, se puede ver que en la casilla de situación laboral de la docente su régimen de pensiones es nacional.
Sobre el particular, es preciso aclarar que el régimen de pensiones no determina el tipo de vinculación de un maestro, de hecho, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, ya referida en esta providencia, claramente indicó los medios de prueba idóneos para acreditar la categoría de un docente, entre estos: los actos administrativos donde conste el vínculo y se establezca con claridad la plaza a ocupar o una certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca del tipo de vinculación del educador.
Por lo tanto, carece de fundamento lo expuesto por la entidad para desestimar el tiempo de servicio. Sumando a lo anterior, se tiene que el mismo certificado de salarios al cual se hace referencia, en su parte final, claramente indica que la vinculación de la docente fue municipal, confirmando también esta pieza probatoria la categoría concluida previamente y el tiempo de servicio prestado al relacionar los factores salariales de cada año laborado, contados desde el 27 de septiembre de 1974 al 30 de agosto de 1997. 27 Folio 28. 28 CD Expediente administrativo, archivo PDF nombrado: 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL- 31-2018-01-24_103930.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como docente territorial durante el lapso transcurrido entre el 27 de septiembre de 1974 al 26 de septiembre de 1994 (20 años), observa la Sala que tal periodo es suficiente para cumplir con el tiempo mínimo de servicio exigido para acceder a la prestación solicitada.
Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, quedó demostrado al corroborar que la actora efectivamente se desempeñó como docente territorial desde el 27 de septiembre de 1974, es decir, en una fecha anterior a la primera en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en la primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Según lo expuesto, se estima que resultó acertada la decisión del tribunal de origen en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por la actora, y aunque la mencionada sentencia no determinó una fecha de estatus, en esta oportunidad se reconoce el estatus pensional de la docente a partir del 26 de septiembre de 1994, fecha en la cual cumplió los 20 años de servicio; también fue apropiado el análisis de la prescripción al considerar que la demandante elevó la última solicitud de reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP el día 6 de abril de 201529 e interpuso la demanda dentro de la interrupción, esto es el día 9 de junio de 201730.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo 29 Folio 13. 30 Conforme al acta individual de reparto visible a folio 68. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021) consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte demandada propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en segunda instancia la procedencia del derecho, por lo que no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo del Cauca, según las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Evelyn María Molina Padilla, portadora de la tarjeta profesional 338.949 del C.S de la J. según, como apoderada sustituta del demandado en los términos y para los efectos del poder de sustitución conferido por la apoderada principal la Dra. Marcela Patricia Ceballos Osorio, ello conforme al respectivo memorial obrante en el índice 29 de la plataforma SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00275-01 (0656-2021)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente en comisión