CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., (11) de junio de dos mil veintiséis (2026). Radicación: 11001-0306-000-2026-00148-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal y Artesanías de Colombia- Coordinación de Gestión Legal de Control Disciplinario Interno Asunto: autoridad competente para adelantar una investigación disciplinaria contra servidores y ex servidores públicos del orden nacional.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por los artículos 2. º y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 27 de agosto de 20252, la gerente general de Artesanías de Colombia S.A. B.I.C. (en adelante Artesanías de Colombia) remitió a la Procuraduría General de la Nación el dictamen forense, mediante el cual la firma F.A.G. realizó auditoría investigativa al Marketplace de la mencionada sociedad de economía mixta, durante las vigencias 2020-2022.
Dicha remisión se hizo con el fin de que la Procuraduría iniciara las investigaciones disciplinarias que correspondan. Como resultado de dicha auditoría se obtuvieron, entre otros, hallazgos en materia contractual por «detrimento patrimonial por gastos innecesarios, detrimento patrimonial por entregables no recibidos por Artesanías de Colombia, pero pagados y por utilización indebida de los recursos».
Adicionalmente, el mencionado dictamen señaló lo siguiente3: 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Expediente digital, 001_DemandaWeb_Escrito.pdf.
Folio 89. 3 Expediente digital, 001_DemandaWeb_Escrito.pdf. Folios 6 a 88. Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 Por lo anterior, a continuación, se relacionan los nombres de los funcionarios que firmaron los contratos y los funcionarios que firmaron el Estudio de Conveniencia (Estudios Previos), para los contratos auditados: Tabla 13 Funcionarios que firmaron los contratos de Marketplace ORDENADOR DEL GASTO (Firmó contrato) CARGO [S.C.S.A.] Subgerente Administrativa y Financiera [C.L.M.C.] Subgerente Administrativa y Financiera (E) [M.M.S.G] Subgerente Administrativa y Financiera (E) Tabla 14 Funcionarios que firmaron los estudios de conveniencia (Estudios Previos 2.
El 12 de septiembre de 20254, el expediente fue repartido a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal. 3. El 22 de septiembre de 20255, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal remitió por competencia el expediente disciplinario a la Subgerencia Administrativa y Financiera de Artesanías de Colombia para que adelante la instrucción por las presuntas irregularidades contenidas en el dictamen pericial, en atención a que los actos que derivaron en el presunto detrimento patrimonial fueron desplegados por responsables sin identificar. 4 Expediente digital, 001_DemandaWeb_Escrito.pdf.
Folio 90. 5 Expediente digital, 001_DemandaWeb_Escrito.pdf. Folios 91 a
93. FIRMÓ ESTUDIO DE CONVENIENCIA (Estudios Previos) Cargo [G.B.G.] [M.M.M.] Subgerentes de Promoción y Desarrollo de Oportunidades Comerciales. [J.P.P.] Subgerente de Desarrollo y Fortalecimiento del Sector Artesanal [A.M.F.M.] Subgerente de Desarrollo y Fortalecimiento del Sector Artesanal Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 4.
El 27 de octubre de 20256, la Coordinación de Gestión Legal- Control Disciplinario Interno de Artesanías de Colombia sostuvo que los hallazgos contenidos en el dictamen permiten evidenciar la posible responsabilidad, no solo de «funcionarios que ejercieron la supervisión de contratos, sino también de quienes ostentaron los cargos de subgerente administrativo y financiero, subgerente de promoción y desarrollo de oportunidades comerciales y subgerente de desarrollo y fortalecimiento del sector artesanal» y, en consecuencia, devolvió el expediente a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal para que esta autoridad continúe con la actuación correspondiente, de acuerdo con lo señalado en el artículo 25 del Decreto 262 de 2000, modificado por el artículo 12 del Decreto 1851 de 2021. 5.
El 11 de diciembre de 20257, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal se mantuvo en sus argumentos iniciales y, en consecuencia, remitió el asunto a la Subgerencia Administrativa y Financiera de Artesanías de Colombia para que «adelante la instrucción de las presuntas irregularidades descritas en el dictamen pericial forense». 6.
El 29 de enero 20268, Artesanías de Colombia S.A. reiteró sus argumentos iniciales relacionados con la presunta responsabilidad de los cargos de subgerente administrativo y financiero, subgerente de promoción y desarrollo de oportunidades comerciales y subgerente de desarrollo y fortalecimiento del sector artesanal. 7. Mediante escrito del 18 de febrero 20269, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto de competencias suscitado entre esa autoridad y Artesanías de Colombia, en orden a determinar la autoridad competente para conocer la queja por presuntas irregularidades por detrimento patrimonial, contenidas en el dictamen forense, mediante el cual se realizó auditoría investigativa al Marketplace de la mencionada sociedad de economía mixta, durante las vigencias 2020-2022.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría 6 Expediente digital, 001_DemandaWeb_Escrito.pdf. Folios 95 a 97. 7 Expediente digital, 001_DemandaWeb_Escrito.pdf. Folios 100 a 103. 8 Expediente digital, 001_DemandaWeb_Escrito.pdf.
Folios 105 a 111. 9 Expediente digital, 001_DemandaWeb_Escrito.pdf. Folios 116 a 119. Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 de la Sala fijó el edicto número 10810 por el término de cinco días, contados del 17 al 23 de abril de 2026, para la presentación de consideraciones o alegatos por parte de las autoridades involucradas y personas interesadas en el trámite del conflicto.
Según constancia secretarial del 16 de abril de 202611, se comunicó sobre el inicio de este trámite a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal, a la Subgerencia Administrativa y Financiera de Artesanías de Colombia, a la Coordinación de Gestión Legal Control Disciplinario Interno de Artesanías de Colombia y a Artesanías de Colombia.
Frente a la gerente general, en su calidad de quejosa, la Secretaría de la Sala informó que no le fue comunicado el presente asunto, en virtud de la reserva de la actuación disciplinaria contemplada en el artículo 115 de la Ley 1952 de 201912; dejando a consideración del despacho ponente la comunicación o vinculación de aquella. El despacho ponente, al revisar la totalidad de los documentos que integran el expediente, no encontró el pliego de cargos o la providencia que ordenara el archivo definitivo de la investigación13, etapas del procedimiento disciplinario en las que se levanta la reserva para el quejoso.
Así pues, con el fin de salvaguardar la «reserva e imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario»14, la Sala determinó que la comunicación del presente asunto se realice a través de la autoridad que se declare competente para continuar la actuación disciplinaria que debe adelantarse y en caso de que corresponda iniciar la investigación en contra de empleados por determinar de Artesanías de Colombia, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda.
Se reitera, en atención a la reserva de dicho procedimiento disciplinario. Mediante el informe secretarial del 24 de abril de 202615, se informó al despacho que, vencido el término de fijación del edicto, las autoridades involucradas guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 10 Expediente digital, 002POREDICTO_Comunicae_04Edicto.pdf. 11 Expediente digita, l009ED_06Informedecomunicac.pdf. 12 Artículo 115: RESEVA DE LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA.
En el procedimiento disciplinario las actuaciones disciplinarias serán reservadas hasta cuando se cite a audiencia y se formule pliego de cargos o se emita la providencia que ordene el archivo definitivo, sin perjuicio de los derechos de los sujetos procesales. // El disciplinado estará obligado a guardar la reserva de las pruebas que por disposición de la Constitución o la ley tengan dicha condición. 13 Artículo 115, Ley 1952 de 2019. 14 Corte Constitucional, sentencia T-499 de 2013. 15 Expediente digital, 010ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2026-00148.pdf.
Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 1. Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal Esta autoridad no presentó alegatos en el término concedido por la Sala; no obstante, se tendrán en cuenta los argumentos expuestos en los escritos del 22 de septiembre16 y 11 de diciembre de 202517.
Sostuvo que el informe remitido por el gerente general de Artesanías de Colombia evidencia anomalías, identificadas como hallazgos, que recaen sobre procesos de ejecución y supervisión contractual adelantados por funcionarios de esa entidad; sin embargo, no se señala un responsable puntual. Finalmente, agregó lo siguiente: Como se indicó anteriormente, la Coordinación de Gestión Legal — Control Disciplinario devolvió el asunto, aduciendo que "en principio estaría comprometida la presunta responsabilidad disciplinaria de funcionarios con rango directivo, equivalente al de Secretario General de Artesanías de Colombia S.A. — BIC, en virtud de sus funciones de ordenación del gasto, aval y firma en los estudios de conveniencia".
Sin embargo, dicha afirmación no se sustenta en una prueba concreta ni deriva de un análisis técnico detallado del dictamen forense, sino que obedece a una mera suposición asociada únicamente a la calidad de ordenador del gasto, circunstancia que, por sí sola, no resulta suficiente para atribuir responsabilidad disciplinaria sin la correspondiente verificación objetiva de los hechos.
Es más, en dicho auto, la entidad manifestó: «Pues bien, verificando el dictamen pericia] que constituye la noticia disciplinaria, se evidencia que pese a que no se presenta una identificación puntual de los presuntos responsables disciplinarios, como lo señala la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal, máxime que no se ha surtido indagación alguna », con lo cual queda evidenciado que se pretende remitir el conocimiento de un asunto, sin rigor y sin análisis alguno de competencia; solamente con aseveraciones generales y sin soporte probatorio.
Por último, sostuvo que Artesanías de Colombia cuenta con una estructura disciplinaria interna que le permita adelantar la actuación probatoria diligente y adecuada, que cumpla los fines previstos en la Ley 1952 de 2019, orientada a establecer la ocurrencia de los hechos. 2. Artesanías de Colombia- Coordinación de Gestión Legal de Control Disciplinario Interno 16 Expediente digital, 001_DemandaWeb_Escrito.pdf.
Folios 91 a 93. 17 Expediente digital, 001_DemandaWeb_Escrito.pdf. Folios 100 a 103. Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 Esta autoridad no presentó alegatos, por lo que se tendrá en cuenta lo manifestado en el escrito del 29 de enero de 202618. Sostuvo que la instrucción de los procesos disciplinarios en Artesanías de Colombia es ejercida por el coordinador de gestión legal, cargo de nivel profesional, que tiene como superior jerárquico al subgerente administrativo y financiero, mientras que la etapa de juzgamiento se encuentra a cargo del subgerente de desarrollo y fortalecimiento del sector artesanal, estos dos últimos cargos del nivel directivo.
Agregó que, de acuerdo con lo anterior, como quiera que pueden estar involucrados cargos de mayor jerarquía que el coordinador de gestión legal, es imposible garantizar los presupuestos necesarios «para el ejercicio del autocontrol» y, en consecuencia, consideró que la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6 Primera para la Contratación Estatal es competente para continuar con la actuación correspondiente, de acuerdo con lo señalado en el artículo 25 del Decreto 262 de 2000, modificado por el artículo 12 del Decreto 1851 de 2021.
Finalmente, señaló que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 12 del Decreto 1851 de 2021, corresponde a las procuradurías delegadas de instrucción conocer de las actuaciones disciplinarias en contra de servidores públicos que tengan rango equivalente o superior al de secretario general de las entidades del orden nacional.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, regula el procedimiento aplicable ante un conflicto de competencias suscitado entre autoridades que tengan un superior común, cuando estas rechazan o reclaman la facultad para conocer de una actuación disciplinaria.
Esta situación no es aplicable en el caso bajo estudio debido a que las partes de este proceso, a saber, Artesanías de Colombia y la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal, no tienen un superior común. En consecuencia, la Sala procede a estudiar si resulta aplicable la regla general de resolución de conflictos de competencia prevista en el CPACA, y en caso afirmativo, emitirá un pronunciamiento de fondo sobre este asunto. 18 Expediente digital, 001_DemandaWeb_Escrito.pdf.
Folios 105 a 111. Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 1.2. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2. ° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) las dos autoridades en conflicto, esto es, Artesanías de Colombia y la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal, son del orden nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la solicitud de inicio de actuación disciplinaria a que haya lugar por las presuntas irregularidades por detrimento patrimonial, contenidas en el dictamen forense mediante el cual se realizó auditoría investigativa al Marketplace de Artesanías de Colombia, durante las vigencias 2020-2022 y iii) ambas autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar la actuación correspondiente. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva19. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. 19 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto. Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho, para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para conocer la queja por presuntas irregularidades por detrimento patrimonial, contenidas en el dictamen forense mediante el cual se realizó una auditoría investigativa al Marketplace de la mencionada sociedad de economía mixta, durante las vigencias 2020-2022.
La Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal sostuvo que el informe remitido evidencia anomalías, identificadas como hallazgos, que recaen sobre procesos de ejecución y supervisión contractual adelantados por funcionarios de esa entidad, sin que se señale un responsable puntual, razón por la cual corresponde a Artesanías de Colombia iniciar la actuación disciplinaria que corresponda.
Por su parte, Artesanías de Colombia manifestó que, como quiera que pueden estar involucrados cargos de mayor jerarquía que el coordinador de gestión legal, es imposible garantizar los presupuestos necesarios «para el ejercicio del autocontrol» y, en consecuencia, consideró que la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6 Primera para la Contratación Estatal es competente para continuar con la actuación correspondiente, de acuerdo con lo señalado en el artículo 25 del Decreto 262 de 2000, modificado por el artículo 12 del Decreto 1851 de 2021.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración. ii) La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina, dependencia o unidad de control interno disciplinario, y de garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento sean conocidas por funcionarios diferentes e independientes.
Reiteración. iii) Factores que determinan la competencia. Reiteración. iv) Competencia de la Procuraduría General de la Nación. v) La estructura organizacional de Artesanías de Colombia. vi) Las sociedades de economía mixta en la estructura y organización de la administración pública. Naturaleza de los servidores y régimen especial aplicable. vii) Caso concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración20 De manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa21.
En esa medida, el control disciplinario es un instrumento jurídico orientado a proteger el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la Administración Pública22, y a que la función pública se ejecute en beneficio del bien común o interés general de la comunidad y de sus asociados, así como de sus derechos y libertades23. Como se vio, la Ley 1952 de 201924, modificada por la Ley 2094 de 2021, reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria25.
A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria) en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─a través de sus seccionales─26 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00270-00;
Decisión del 13 de diciembre de 2022, radicación 11001-03-06-000-2022-00257-00, entre otras. 21 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública». 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 3 de marzo de 2011, radicación núm. 11001-03-06-000-2011-00002-00 (2046). 24 La Sala, en decisiones anteriores, ha considerado que la vigencia de la Ley 1952 de 2019 es a partir del 29 de marzo de 2021.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 15 de octubre de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00518-00; y Decisión del 18 de septiembre de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00470-00; Decisión del 10 de julio de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00168-00. 25 Ley 1952 de 2019, artículo 2°. 26 Ley 1952 de 2019, artículo 2. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 5.2.
La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina, dependencia o unidad de control interno disciplinario, y de garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento sean conocidas por funcionarios diferentes e independientes. Reiteración27 En el marco de la potestad disciplinaria de la cual el Estado es titular, el inciso cuarto del artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1º de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente en materia de control disciplinario interno: Artículo 2.
Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones de la procuraduría general de la nación e independencia de la acción. artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: […]. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. […].
A su vez, el artículo 92 de la misma Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, al regular la competencia en razón del sujeto disciplinable, establece lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. Para cumplir el mandato legal que se asigna a las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispone: funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». 26 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00040-00; decisión del 5 de marzo de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00709-00 y decisión del 29 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00070-00. 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000- 2023-040.
Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 Artículo 93. Control disciplinario interno. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. Parágrafo 1o.
Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá́ ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [ ] [Resalta la Sala] Ahora bien, el mencionado Código General Disciplinario dispone, como expresión del debido proceso, la separación de las funciones de instrucción y de juzgamiento en el proceso disciplinario, con la exigencia de que cada etapa sea asumida por funcionarios diferentes, independientes y autónomos entre sí. Sobre el particular, el artículo 12 modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021, prevé lo siguiente: Artículo 12.
Debido proceso. Modificado por el artículo 3° de la Ley 2094 de 2021. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 […]. [Resalta la Sala]. Ante dicho deber, y no obstante las facultades de las oficinas de control disciplinario interno, el inciso final del artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, establece la siguiente regla de competencia subsidiara: […].
En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. Visto lo anterior, se tiene que las unidades u oficinas de control disciplinario interno tienen la facultad para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso), a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, de las personerías, o de la competencia atribuida por la Constitución y la ley a otras autoridades.
En ese contexto, la estructura del control disciplinario de cada entidad y órgano del Estado debe garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento se realicen por funcionarios independientes y autónomos entre sí. 5.3. Factores que determinan la competencia. Reiteración28 En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto.
Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores o criterios siguientes: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
El artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, desarrolla la competencia por la calidad del sujeto disciplinable o el factor subjetivo, así: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 28 de mayo de 2026, Radicado núm. 11001-03-06-000-2026-00118-00.
Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores. El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, o la función que cumple o cumplió el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor, o para el cual presta o prestó sus servicios el particular.
En este orden, el factor subjetivo o personal atiende a la calidad del sujeto disciplinable, esto es, a su condición de servidor público o de particular en ejercicio de funciones públicas, así como al cargo que ocupa o desempeñó y a la entidad a la cual se encuentra vinculado. En tal sentido, el artículo 92 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone que corresponde, en principio, a las entidades y órganos del Estado disciplinar a sus propios servidores, salvo que la competencia esté atribuida a otra autoridad.
Finalmente, la Sala considera necesario referirse, en este caso en particular, al factor de conexidad, debido a que Artesanías de Colombia argumenta su falta de competencia, en razón a que en los hechos investigados estaría presuntamente involucrado un servidor público de jerarquía superior al del coordinador de gestión legal (encargado de la instrucción de los procesos disciplinarios), como lo es el subgerente administrativo y financiero, así como un contratista, respecto de quienes, a su juicio, la competencia recae sobre la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal, y, por tal razón, es esta última la que debería investigar a todos los presuntos responsables.
Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 Al respecto, el artículo 98 de la Ley 1952 de 2019 indica: Artículo 98. Competencia por razón de la conexidad. Se tramitarán bajo una misma cuerda procesal las actuaciones que satisfagan los siguientes presupuestos: 1. Que se adelanten contra el mismo disciplinado. 2. Que las conductas se hayan realizado en un mismo contexto de hechos o que sean de la misma naturaleza. 3.
Que no se haya proferido auto de cierre de investigación o que no se haya vencido el término de investigación. Cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía. La acumulación podrá hacerse de oficio o a solicitud de los sujetos procesales.
Si se niega, deberá hacerse exponiendo los motivos de la decisión contra la cual procede el recurso de reposición. [Enfatiza la Sala]. La aplicación de los mencionados criterios corresponde a la autoridad disciplinaria que lleve a cabo la indagación previa o la investigación disciplinaria, según el caso, a fin de establecer, entre otros aspectos, si dicha autoridad tiene efectivamente la competencia para continuar conociendo del proceso o si, por el contrario, debe remitirlo a otro funcionario, dependencia o entidad. 5.4.
Competencia de la Procuraduría General de la Nación. Reiteración29 En líneas precedentes se mencionó, que el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021) establece una serie de eventos en los cuales la Procuraduría General de la Nación desplaza la competencia de las autoridades de control disciplinario interno, con el fin de adelantar las actuaciones pertinentes bajo los postulados legales y constitucionales aplicables.
Uno de tales eventos, se configura cuando la entidad u órgano del Estado que debería adelantar la actuación no puede garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento. Como se señaló, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone que, en aquellos casos en los que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 9 de agosto de 2023, Radicado núm. 11001-03-06-000-2023-00180-00.
Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 Adicionalmente, de acuerdo con lo señalado en el artículo 25 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 12 del Decreto Ley 1851 de 2021, corresponde a las procuradurías delegadas de instrucción conocer de las actuaciones disciplinarias en contra de los servidores públicos que tengan rango equivalente o superior al de secretario general de las entidades que formen parte, entre otras, de la Rama Ejecutiva del orden nacional.
Al respecto, la citada norma dispone la siguiente:
ARTÍCULO 25. COMPETENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 12 del Decreto Ley 1851 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Las procuradurías delegadas de instrucción tienen las siguientes competencias: 1. Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: a) Los servidores públicos que tengan rango equivalente o superior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional o legislativa, y de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Organización Electoral, el Banco de la República, la Auditoría General de la República, las comisiones de regulación y de otros organismos autónomos del orden nacional, salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría. Ahora bien, para determinar el rango equivalente al de secretario general es necesario identificar el carácter de nivel directivo del cargo, el grado de subordinación directa frente a la cabeza de la entidad y la naturaleza de sus funciones, dentro de las que se pueden destacar la de ordenador del gasto. 5.5.
La estructura organizacional Artesanías de Colombia S.A. De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 2291 de 201330 y el artículo 3 de los Estatutos, Artesanías de Colombia S.A. B.I.C. es una sociedad de economía mixta sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital propio, vinculada al Ministerio de Comercio Industria y Turismo que hace parte de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional31, con participación directa de la Nación del 97.43% y con participación de particulares del 2.57%.
El artículo 6° del mencionado Decreto 2291 señala que la estructura de Artesanías de Colombia S.A. es la siguiente: 30 Por el cual se establece la estructura de Artesanías de Colombia S. A. y se determinan las funciones de sus dependencias. 31 Constituida por escritura pública número 1998 de 1964, otorgada por la Notaría Novena del Círculo de Bogotá. Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 ARTÍCULO 6o.
ESTRUCTURA. Artesanías de Colombia S. A. tendrá la siguiente estructura: 1. Asamblea General de Accionistas. 2. Junta Directiva 3. Gerencia General 3.1 Oficina de Control Interno 3.2 Oficina Asesora de Planeación e Información 4. Subgerencia de Promoción y Generación de Oportunidades Comerciales 5. Subgerencia de Desarrollo y Fortalecimiento del Sector Artesanal 6.
Subgerencia Administrativa y Financiera Por su parte, de acuerdo con información que obra en el portal de internet de Artesanías de Colombia32, el organigrama de la entidad es el siguiente: Adicionalmente, en el artículo 23 de los Estatutos33, adoptados mediante escritura de Constitución núm. 1998 del 6 de mayo de 1964, se especifica cuales servidores públicos son considerados trabajadores oficiales y cuales empleados públicos.
Al respecto, el mencionado artículo señala lo siguiente:
ARTÍCULO 23. - Régimen de Personal – El personal de Artesanías de Colombia S.A. B.I.C., para todos los efectos legales tendrán el carácter de trabajadores oficiales vinculados mediante contrato de trabajo y empleados públicos de libre nombramiento y remoción (Cargos de Gerente General, Asesor, Subgerente, Jefe Oficina de Control Interno y Jefe de Oficina Asesora de Planeación e 32 https://artesaniasdecolombia.com.co/PortalAC/C_nosotros/estructura-organica_426 33chromeextension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://artesaniasdecolombia.com.co/Do cumentos/Contenido/22344_22.3.18_estatutos_adc_2022_aprobados_(1).pdf.
Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 Información), que ejercen funciones de dirección, confianza y manejo de recursos y bienes públicos. De acuerdo con lo anterior, es claro que los subgerentes de Artesanías de Colombia tienen la calidad de empleados públicos. Ahora bien, de acuerdo con lo señalado en la Resolución 2023000137 de 2023 «por el cual se modifica el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los Empleados Públicos de Artesanías de Colombia S.A.» los cargos de subgerentes pertenecen al nivel directivo y tienen, entre otras, las siguientes funciones: ➢ Subgerente de promoción y generación de oportunidades comerciales: Nivel directivo, código 0040 grado 21.
Una de las funciones que tiene a cargo es la de «dirigir y ejecutar los asuntos financieros, incluida la ordenación del gasto y la facultad para celebrar actos y contratos de los asuntos» de esa subgerencia. ➢ Subgerente de desarrollo y fortalecimiento del sector artesanal: Nivel directivo, código 0040 grado 21. Una de las funciones que tiene a cargo es la de «dirigir y ejecutar los asuntos financieros, incluida la ordenación del gasto y la facultad para celebrar actos y contratos de los asuntos» de esa subgerencia. Otra de sus funciones es la de «realizar la etapa de juzgamiento en los procesos disciplinarios». ➢ Subgerente Administrativo y Financiero: Nivel directivo, código 0040 grado 21.
Una de las funciones que tiene a cargo es la de «dirigir y ejecutar los asuntos financieros, incluida la ordenación del gasto y la facultad para celebrar actos y contratos de los asuntos» de esa subgerencia. De acuerdo con lo anterior, los subgerentes pertenecen al nivel directivo, son ordenadores del gasto y se encuentran en el organigrama justo por debajo del gerente general.
En ese orden, en lo que respecta al ejercicio del control disciplinario interno, la Resolución 23000280 de 2023 «por la cual se deroga la resolución número 1252 de 2022 y se organiza y regula la primera instancia de la competencia del Control Disciplinario Interno de Artesanías de Colombia S.A.» resolvió lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO: Regular la primera instancia del Control Disciplinario Interno de Artesanías de Colombia S.A. - BIC, de la siguiente manera: La etapa de instrucción del Control Disciplinario Interno será ejercida por el Coordinador de Gestión Legal de la Entidad, conforme al Manual de Funciones. Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 La etapa de juzgamiento del Control Disciplinario Interno en primera instancia será ejercida por el Subgerente de Desarrollo y Fortalecimiento del Sector Artesanal, ya que cumple con los requisitos señalados en la ley, esto es pertenecer al nivel Directivo de la Entidad y ser abogado.
Del artículo transcrito, se evidencia que la etapa de instrucción corresponde al coordinador de gestión legal de la entidad, dependencia que, de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución núm. 202408200000024 de 2024 «por la cual se crean coordinaciones en Artesanías de Colombia S.A.- BIC» tiene como superior jerárquico al subgerente administrativo y financiero, Al respecto, la mencionada resolución señala:
ARTÍCULO PRIMERO: Crear y organizar en la Subgerencia Administrativa y Financiera de Artesanías de Colombia S.A. las siguientes coordinaciones: De acuerdo con la documentación que obra en el expediente, y teniendo en cuenta la Resolución núm. 202408200000024 de 2024, un organigrama más amplio de Artesanías de Colombia es el siguiente: Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 En ese orden, es preciso establecer las siguientes conclusiones: ➢ Artesanías de Colombia S.A. es una sociedad de economía mixta sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, como quiera que tiene un capital público superior al 90%. ➢ El cargo de subgerente administrativo y financiero pertenece al nivel directivo, ejerce funciones de ordenador del gasto y, en consecuencia, es un cargo equivalente al de secretario general. ➢ Dentro de su organización estructural cuenta con funciones de control disciplinario interno en las que expresamente se separa la instrucción, en cabeza del coordinador de gestión legal, que depende jerárquicamente del subgerente administrativo y financiero, y la etapa de juzgamiento, a cargo del subgerente de desarrollo y fortalecimiento del sector artesanal. 5.6.
Las sociedades de economía mixta en la estructura y organización de la Administración Pública. Naturaleza de los servidores y régimen especial aplicable34. Los artículos 123 y 210 de la Constitución Política (C.P.) proporcionan el marco normativo que permite comprender la naturaleza jurídica, el régimen aplicable y el objeto de las sociedades de economía mixta, como entidades descentralizadas por servicios.
La interpretación conjunta de estos preceptos resulta imprescindible para determinar la posición de estas entidades dentro de la estructura administrativa del Estado y el régimen jurídico aplicable a sus servidores. 34 Consejo de Estado, Sala de consulta y servicio Civil, radicado 2025-313 del 25 de febrero de 2026. En dicha oportunidad, la Sala analizó el régimen jurídico de las sociedades de economía mixta.
Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 El artículo 123 (C.P) establece que «son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios», mientras que el artículo 210 (C.P) prevé que «la ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes» [énfasis añadido].
A propósito del alcance de estas dos disposiciones constitucionales, y haciendo alusión al caso particular de las sociedades de economía mixta, la Corte Constitucional manifestó lo siguiente en la sentencia C-736 de 2007: [L]os conceptos de “descentralización por servicios”, y concretamente la forma jurídica denominada “sociedad de economía mixta”, habían sido incorporados al derecho público colombiano con anterioridad a la expedición de la carta de 1991.
En relación con esta última categoría, un grupo de disposiciones superiores determinan hoy en día las características constitucionales de tales sociedades, asunto que ha sido estudiado pormenorizadamente por esta corporación, que al respecto ha señalado, entre otras cosas, que: (i) las sociedades de economía mixta son mencionadas en la Constitución a propósito de las atribuciones del Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales relativas a la determinación de la estructura de la administración (nacional, departamental o municipal);
(ii) las sociedades de economía mixta se conforman con participación económica concurrente del Estado y de los particulares, en cualquier proporción; (iii) las sociedades de economía mixta son entidades descentralizadas tanto conforme a las definiciones legales vigentes al momento de expedirse la Constitución de 1991, como en armonía con las precisiones ulteriores efectuadas por el legislador en la Ley 489 de 1998; y (iv) la precisión del régimen jurídico de las sociedades de economía mixta corresponde a la ley, conforme a lo dispuesto por artículo 210 de la Constitución en concordancia con los artículos 150-7 y 209 ibidem. […]. 3.3.3 El régimen jurídico de las sociedades de economía mixta es el señalado por el legislador.
Como se acaba de hacer ver, la Constitución Política en el primer inciso del artículo 210 autoriza expresamente al legislador para crear o autorizar la creación de las entidades descentralizadas, entre ellas las sociedades de economía mixta del orden nacional, “con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa.” Así mismo, el último inciso de la misma disposición señala que al legislador compete establecer el régimen jurídico de las entidades descentralizadas (de cualquier orden).
Así pues, debe concluirse que el Congreso de la República está revestido de libertad de configuración legislativa para señalar el régimen jurídico aplicable a este tipo de entidad descentralizada. De lo anterior se infieren dos consecuencias concretas: primera, los trabajadores de las sociedades de economía mixta son servidores públicos y, segunda, corresponde al legislador determinar su régimen jurídico.
De tal suerte que, le compete al Congreso de la República regular la relación que se establece entre Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 estas entidades y las personas que les prestan sus servicios. Esto incluye la definición de las reglas que rigen su organización, funcionamiento, vinculación laboral y los distintos grados de responsabilidad derivados de su carácter público‑privado.
En cumplimiento de este mandato constitucional, el legislador instauró el siguiente régimen general, para el caso de las sociedades de economía mixta, en el artículo 97 de la Ley 489 de 1998: Artículo 97.- Sociedades de economía mixta. Las sociedades de economía mixta son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley. […] Parágrafo. - Los regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedades de economía mixta en las cuáles el aporte de la Nación, de entidades territoriales y de entidades descentralizadas, sea igual o superior al noventa (90%) del capital social es el de las empresas industriales y comerciales del Estado. [Subraya la Sala].
El precepto transcrito establece la regla general aplicable a las sociedades de economía mixta, según la cual estas se rigen por las normas del derecho privado, en atención a que son organizaciones que realizan actividades de naturaleza industrial o comercial. En todo caso, el propio artículo establece una excepción a este régimen: cuando el aporte del Estado sea igual o superior al 90% del capital social, la sociedad de economía mixta se sujetará al régimen jurídico propio de las empresas industriales y comerciales del Estado.
En consecuencia, en el caso de las sociedades de economía mixta se presentan dos supuestos de hecho: i) las sociedades en las que la participación pública es igual o superior al 90% y ii) aquellas en las cuales dicha participación es inferior al 90%. En el primer caso, el régimen laboral aplicable a las personas que prestan sus servicios en estas sociedades es el dispuesto en el artículo 5º del Decreto 3135 de 196835.
Adicionalmente, en este primer supuesto, es necesario tener en cuenta la siguiente subclasificación: 35 Artículo 5º.- Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
En los estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo. Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 a) En una primera categoría se encuentran aquellas personas que realizan labores de carácter operativo, técnico, industrial o de mantenimiento, típicas de una actividad empresarial o comercial.
Dichos servidores son trabajadores oficiales y se vinculan mediante contrato de trabajo36. b) En una segunda categoría están los servidores que, según los estatutos de esas empresas, desempeñan cargos de dirección y confianza, quienes son empleados públicos y se vinculan mediante una relación legal y reglamentaria. El segundo supuesto de hecho se presenta en las sociedades de economía mixta en las cuales la participación pública es inferior al 90%, cuyo régimen jurídico aplicable, según lo expuesto, es el de derecho privado.
En tal caso, en materia laboral, los servidores públicos se vinculan a través de contrato de trabajo y su régimen se encuentra contenido en el Código Sustantivo del Trabajo y en las normas complementarias. Como resultado de lo anterior, los servidores de estas sociedades tienen un régimen laboral diferente al aplicable a los trabajadores oficiales y a los empleados públicos.
La aplicación del régimen privado (C.S.T) a los servidores públicos de las sociedades de economía mixta con participación estatal inferior al 90% en nada se opone a la Constitución, como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-736 de 2007: [U]tilizando un criterio orgánico, el artículo 123 de la Carta señala que "son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios".
A su turno, el artículo 125 ibidem establece que "(l)os empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley". Con base en estas dos normas, la Corte ha hecho ver que la noción de “servidor público” es un género que comprende diferentes especies, cuáles son los miembros de las corporaciones públicas, los empleados públicos y los trabajadores oficiales.
Estos últimos, como es sabido, no se vinculan a la Administración mediante situación legal y reglamentaria, sino mediante contrato de trabajo, al contrario de lo que sucede con los empleados públicos. La jurisprudencia también ha hecho ver que la anterior clasificación emana de la carta misma, pero que ello no obsta para que el legislador pueda establecer nuevas denominaciones, clases o grupos de servidores públicos diferentes de las actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos. 36 El régimen de los trabajadores oficiales está regulado por la Ley 6 de 1945 y el DUR 1083 de 2015 (Capitulo 1 y Titulo 26).
El capítulo 1 de ese decreto contiene regulación sobre el tipo de vinculación a la Administración Pública, los elementos de un contrato de trabajo especial, entre otros muchos aspectos. Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 mencionadas, para lo cual está revestido de facultades expresas en virtud de lo dispuesto por el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución Política.
Así pues, en virtud de lo dispuesto por el artículo 123 superior, debe concluirse que los empleados y trabajadores de las entidades descentralizadas, entre ellos los de las sociedades de economía mixta y los de las empresas de servicios públicos, son servidores públicos, categoría dentro de la cual el legislador puede señalar distintas categorías jurídicas [énfasis añadido].
En el mismo sentido, en la sentencia C-338 de 2011 la Corte apuntó: [E]s menester analizar cada caso específico y determinar cuál es el régimen de los respectivos servidores o trabajadores, en lugar de generalizar una conclusión y pretender derivar de ella alguna posición absoluta. En este sentido la Corte repara en que, aun tratándose de los particulares que desarrollan funciones públicas, el vínculo con el Estado no surge de la misma manera en todos los casos, puesto que, en ciertas situaciones se atribuyen directamente funciones administrativas a una organización de origen privado, en otras oportunidades se autoriza a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas para que atribuyan algunas a particulares, mediante un convenio precedido de un acto administrativo y, en una tercera hipótesis, se procura la concurrencia de las entidades estatales con los particulares, merced a la formación de entidades caracterizadas por esa concurrencia, como sucede, precisamente, con las sociedades de economía mixta[15].37 En armonía con las precedentes consideraciones, en la Sentencia C-736 de 2007, la Corte estimó que, tratándose de los servidores públicos hay diferentes especies, una de las cuales corresponde a las personas naturales que prestan sus servicios en las sociedades de economía mixta, pese a que estas entidades se rijan de conformidad con las reglas del derecho privado que también se aplican a la vinculación de sus trabajadores [énfasis añadido].
En definitiva, el régimen jurídico aplicable a los servidores públicos que trabajan en las sociedades de economía mixta puede ser: 1. En el caso de las sociedades de economía mixta con participación pública igual o superior al 90%, existen dos categorías de empleados: en primer lugar, los servidores que realizan labores de carácter operativo, técnico, industrial o de mantenimiento, típicas de una actividad empresarial o comercial; dichos servidores, según se dijo, son trabajadores oficiales y se vinculan mediante contrato de trabajo.
En segundo término, las personas que, según sus estatutos desempeñan cargos de dirección y confianza, quienes son empleados públicos y se vinculan mediante una relación legal y reglamentaria. 2. En las sociedades de economía mixta en las que el Estado realiza una contribución inferior al 90%, en materia laboral, de acuerdo con las 37 Cita original 15: Cfr. Sentencia C-037 de 2003.
Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 razones recién expuestas, los servidores públicos se vinculan a través de contrato de trabajo y su régimen se encuentra contenido en el Código Sustantivo del Trabajo y en las normas complementarias. 6. Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal, es la autoridad competente para conocer la queja por presuntas irregularidades por detrimento patrimonial, contenidas en el dictamen forense mediante el cual se realizó auditoría investigativa al Marketplace de Artesanías de Colombia S.A. B.I.C., durante las vigencias 2020-2022.
Lo anterior, por las siguientes razones: 1. El presente conflicto de competencias tiene su origen en la remisión a la Procuraduría General de la Nación del dictamen forense, mediante el cual la firma F.A.G. realizó auditoría investigativa al Marketplace de Artesanías de Colombia, durante las vigencias 2020-2022. Dicha remisión la hizo la gerente general de la mencionada sociedad, con el fin de que la Procuraduría iniciara las investigaciones disciplinarias pertinentes.
En el mencionado dictamen forense, se auditaron varios contratos en los que se obtuvieron hallazgos por «detrimento patrimonial por gastos innecesarios, detrimento patrimonial por entregables no recibidos por Artesanías de Colombia, pero pagados y por utilización indebida de los recursos». A lo largo del informe se pone de presente la calidad de supervisores de los contratos de diferentes servidores, así como la calidad de ordenador del gasto de servidores públicos del nivel directivo.
Al respecto, el dictamen señala lo siguiente: Tabla 13 Funcionarios que firmaron los contratos de Marketplace ORDENADOR DEL GASTO (Firmó contrato) CARGO [S.C.S.A.] Subgerente Administrativa y Financiera [C.L.M.C.] Subgerente Administrativa y Financiera (E) [M.M.S.G] Subgerente Administrativa y Financiera (E) Tabla 14 Funcionarios que firmaron los estudios de conveniencia (Estudios Previos Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 De lo expuesto, advierte la Sala que, en dicho informe contentivo de los hallazgos del dictamen pericial aparece relacionado el subgerente administrativo y financiero, en calidad de ordenador del gasto, lo que, en principio, lo vincula en las posibles responsabilidades que allí se evidencian. 2.
Es importante señalar que Artesanías de Colombia S.A. B.I.C. es una sociedad de economía mixta sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital propio, vinculada al Ministerio de Comercio Industria y Turismo, que hace parte de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional38, con participación directa de la Nación del 97.43% y con participación de particulares del 2.57%.
Al respecto, debe reiterarse lo expuesto en la parte considerativa de la presente decisión, en el sentido de que en las sociedades de economía mixta con participación pública igual o superior al 90% existen dos categorías de empleados: en primer lugar, los servidores que realizan labores de carácter operativo, técnico, industrial o de mantenimiento, típicas de una actividad empresarial o comercial.
Dichos servidores, según se dijo, son trabajadores oficiales y se vinculan mediante contrato de trabajo. En segundo término, las personas que desempeñan cargos de dirección y confianza, quienes son empleados públicos y se vinculan mediante una relación legal y reglamentaria. El segundo supuesto se adecua al del subgerente administrativo y financiero de Artesanías de Colombia, como quiera que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de los Estatutos, los subgerentes son empleados públicos.
Al respecto, el mencionado artículo dispone lo siguiente: 38 Constituida por escritura pública número 1998 de 1964, otorgada por la Notaría Novena del Círculo de Bogotá. FIRMÓ ESTUDIO DE CONVENIENCIA (Estudios Previos) Cargo [G.B.G.] [M.M.M.] Subgerentes de Promoción y Desarrollo de Oportunidades Comerciales. [J.P.P.] Subgerente de Desarrollo y Fortalecimiento del Sector Artesanal [A.M.F.M.] Subgerente de Desarrollo y Fortalecimiento del Sector Artesanal Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 ARTÍCULO 23. - Régimen de Personal – El personal de Artesanías de Colombia S.A. B.I.C., para todos los efectos legales tendrán el carácter de trabajadores oficiales vinculados mediante contrato de trabajo y empleados públicos de libre nombramiento y remoción (Cargos de Gerente General, Asesor, Subgerente, Jefe Oficina de Control Interno y Jefe de Oficina Asesora de Planeación e Información), que ejercen funciones de dirección, confianza y manejo de recursos y bienes públicos.
Adicionalmente, el artículo 25 de los mencionados estatutos señala que el régimen disciplinario para los servidores públicos de Artesanías de Colombia es el previsto en la ley. Sobre el particular, el artículo citado preceptúa lo siguiente:
ARTÍCULO 25. - Régimen Disciplinario - Los Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales de Artesanías de Colombia S.A. B.I.C., están sujetos al Régimen Disciplinario Único previsto en la Ley y demás normas que lo modifiquen o adicionen. Ahora bien, el ejercicio del control disciplinario interno, de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 23000280 de 2023 «por la cual se deroga la resolución número 1252 de 2022 y se organiza y regula la primera instancia de la competencia del Control Disciplinario Interno de Artesanías de Colombia S.A.», la etapa de instrucción se encuentra a cargo del coordinador de gestión legal; mientras que el juzgamiento le corresponde al subgerente de desarrollo y fortalecimiento del sector artesanal.
En ese orden, la Coordinación de Gestión Legal, según la estructura administrativa de la entidad, depende de la Subgerencia Administrativa y Financiera y, en consecuencia, el coordinador de dicha dependencia queda subordinado jerárquicamente al subgerente administrativo y financiero, servidor público sobre quien podría recaer la actuación disciplinaria.
En esa medida, el hecho que sea el subalterno el llamado a iniciar la respectiva actuación disciplinaria, en la etapa de instrucción, podría afectar garantías fundamentales del debido proceso como la imparcialidad y autonomía, lo cual impide que, en este caso particular, se adelante la actuación disciplinaria correspondiente. Ahora bien, El Decreto Ley 262 de 2000, en su artículo 25, numeral primero, literal a), modificado por el artículo 12 del Decreto Ley 1851 de 2021, dispuso que corresponde a las procuradurías delegadas de instrucción conocer de las actuaciones disciplinarias, entre otros, contra los servidores públicos que tengan rango equivalente o superior al de secretario general de las entidades que formen parte de la Rama Ejecutiva del orden nacional.
En el presente caso, como se ha dicho, Artesanías de Colombia es una Empresa de Economía Mixta, vinculada al Ministerio de Comercio Industria y Turismo y que hace parte de la Rama Ejecutiva del orden nacional. Además, el cargo de Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 subgerente administrativo y financiero, de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 2023000137 de 2023 «por el cual se modifica el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los Empleados Públicos de Artesanías de Colombia S.A.», es del nivel directivo, código 0040, grado 21, tiene dentro de sus funciones la de «dirigir y ejecutar los asuntos financieros, incluida la ordenación del gasto y la facultad para celebrar actos y contratos de los asuntos» de esa subgerencia, presupuestos suficientes para colegir que este asunto se enmarca en lo estipulado en el artículo 25 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 12 del Decreto Ley 1851 de 2021, esto es, se trata de un servidor público equivalente a secretario general de una entidad que pertenece a la Rama Ejecutiva del orden nacional.
Adicionalmente, en el presente caso se debe tener en cuenta, además, el factor de conexidad según el cual, «cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía» (artículo 98 de la Ley 1952 de 2019).
Lo anterior, como quiera que en el dictamen mencionado se hace referencia a supervisores de contratos y otros subgerentes de Artesanías de Colombia que participaron en el proceso de ejecución y firma de los contratos auditados. En consecuencia, la Sala concluye que la Procuraduría General de la Nación- Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal es la competente para conocer la queja por presuntas irregularidades por detrimento patrimonial contenidas en el dictamen forense, mediante el cual se realizó auditoria investigativa al Marketplace de Artesanías de Colombia S.A. B.I.C., durante las vigencias 2020-2022.
De conformidad con lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal, para conocer la queja por presuntas irregularidades por detrimento patrimonial contenidas en el dictamen forense mediante el cual se realizó auditoria investigativa al Marketplace de Artesanías de Colombia S.A. B.I.C., durante las vigencias 2020-2022.
SEGUNDO. ENVIAR, por intermedio de la Secretaría de la Sala, el expediente a la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal, para lo de su competencia.
TERCERO. ORDENAR a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal, para que comunique el presente asunto Radicación 11001-03-06-000-2026-000148-00 a la gerente general de Artesanías de Colombia S.A. B.I.C., en calidad de quejosa, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda, en atención a la reserva de las actuaciones disciplinarias.
CUARTO: COMUNICAR el presente asunto a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Primera Delegada Disciplinaria de Instrucción 6: Primera para la Contratación Estatal, a la Subgerencia Administrativa y Financiera de Artesanías de Colombia, a la Coordinación de Gestión Legal Control Disciplinario Interno de Artesanías de Colombia y a Artesanías de Colombia.
QUINTO: REMITIR copia de la presente decisión al despacho del Procurador General de la Nación.
SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3.º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
SEPTIMO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, JOHN JAIRO MORALES ALZATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.