CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2015-03236-02 (6420-2019) Demandante: CECILIA MERCEDES RODRÍGUEZ DE PEÑA Demandada: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: Prima Especial de Servicios Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, que accedió a las pretensiones de la demanda, y decidió (i) declarar no probadas las excepciones propuestas, (ii) estarse a lo resuelto en fallo de 29 de abril de 2014 dentro del expediente No. 2007-00087-00 que declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la ley 4 de 1992 e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferentes en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución, (iii) decretar la nulidad de la resolución No. 2501 del 25 de febrero de 2015, suscrita por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, (iv) condenar a la Nación - Rama Judicial, a reconocer y pagar a Cecilia Mercedes Rodríguez de Peña, retroactivamente el reajuste salarial que corresponda al 30 % del salario básico mensual con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, e.t.c., porcentaje que le fue deducido, desde el 15 de julio de 1996 en adelante en su calidad de funcionaria judicial, así: Abogada asistente en provisionalidad de la Corte Suprema de Justicia del 15 al 31 de julio de 1996, Abogada asistente en propiedad en la Corte Suprema de Justicia, del 1 de agosto de 1996 al 9 de julio de 1997 y Magistrada Auxiliar en propiedad del 10 de julio de 1997 al 30 de septiembre de 2005, y mientras funja en dicho cargo o uno de aquellos de los que son destinatarios del artículo 14 de la ley 4 de 199, computando para este ejercicio el 100 % que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para ese cargo, luego del pago de la prima consagrada en esa norma, ya cancelada, y en consecuencia, (v) reconocer y pagar con carácter permanente a la demandante el pago integral del salario incluyendo el 30 % adeudado, luego del pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la ley 4° de 1992 ya cancelada.
Además dispuso, que los valores a pagar serán actualizados acorde con el artículo 187 del C.P.A.C.A., condenó al pago de intereses comerciales moratorios si se dan los presupuestos de hecho y de derecho del artículo 195 del C.P.A.C.A. y que se dé cumplimiento al fallo, en los términos de la última norma citada. I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderado, solicita (i) declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución No. 2501 del 25 de febrero de 2015 emitida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que negó la petición formulada por la demandante.
Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho se condene a la demandada a reintegrar y pagar la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado por concepto de, (i) salario básico mensual que se efectúo desde el 15 de julio de 1996 hasta el 30 de septiembre de 2005 apenas en un 70 %, y que por ley debe corresponder al 100 %, y (ii) prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías y demás emolumentos prestacionales causados desde el 15 de julio de 1996 hasta el 30 de septiembre de 2005, los cuales deberán ajustar teniendo en cuenta como base de liquidación la totalidad de la remuneración básica mensual y los demás factores salariales, es decir, sin descontar el 30 % que se dijo correspondería a la prima especial y que fue indebidamente deducido de los ingresos ordinarios.
Igualmente que, (iii) se hagan los ajustes correspondientes a la indebida retención en la fuente que se aplicó a la demandante, en razón de esa incorrecta liquidación salarial, (iv) indexar o actualizar el valor resultante de la diferencia de los valores salariales y prestacionales reliquidados y dejados de percibir, de forma continua según la cláusula de valor correspondiente al índice de precios al consumidor, acorde con lo previsto en el artículo 192 del C.P.A.C.A., (v) liquidar los intereses según la tasa moratoria más alta vigente, (vi) disponer que los nuevos valores deben ser tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de vejez que al momento de presentar la demanda y desde el 1° de octubre de 2005 devenga la demandante por parte de Colpensiones, y (vii) que se condene en costas, reintegro de gastos del proceso y perjuicios indemnizatorios por la temeridad con que obra la administración judicial, en favor de la demandante.
Solicitó además que para efectos de acceder a las pretensiones referidas se tenga en cuenta lo dispuesto en sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de la totalidad de decretos que en relación con los aumentos salariales expidió el Gobierno Nacional a partir del año 1993 hasta el 2007. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. La demandante laboró en calidad de magistrada auxiliar de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia desde el 15 de julio de 1996, hasta el 30 de septiembre de 2005, de forma continua e ininterrumpida. 2.2. Al inicio de sus funciones en el cargo, estaba vigente la Ley 4 de 1992, que en el artículo 14 establecía una prima especial, sim carácter salarial inicialmente y que luego en virtud de la ley 332 de 1996, “…hará parte del ingreso base únicamente para efectos de liquidación de la pensión de jubilación…”, que sería de un monto dentro del rango del 30 y el 60 % del salario básico mensual. 2.3.
El Gobierno Nacional estableció que la aludida prima consistiría en el porcentaje más bajo (30 %). 2.4. Para efectos de la liquidación pertinente, se incurrió en el error jurídico que se plasmó en los decretos que señalaron aumentos salariales a partir de la fecha, toda vez que en lugar de fijarse esa nueva suma correspondiente al 30 % del salario básico mensual como factor independiente, que por lo tanto no habría significado un aumento del salario básico mensual en dicho porcentaje como fue el pretendido por la ley 4 de 1992, el Gobierno injustificadamente resolvió que el porcentaje del 30 % de lo ya devengado como salario básico ordinario, lo era como prima especial. 2.5.
Las condiciones salariales y prestacionales del poderdante cambiaron radicalmente en su contra, porque como se dijo que dicha prestación no constituía factor salarial, la totalidad de prestaciones sociales, consistentes en la restantes primas, cesantías y demás emolumentos, sufrieron la rebaja de ese porcentaje – porque se calcularon sobre un 70 % del salario básico mensual y no sobre el 100 % del mismo como era lo legal -, de manera que se encuentran mal liquidadas desde el año 1993 hasta la fecha de la sentencia que enmendó el entuerto generado por una pésima percepción contable. 2.6.
Con dicho error, adicionalmente en materia tributaria se amplió la base gravable porque la exención del 50 % de la renta salarial se disminuyó en esa proporción, con lo cual la retención en la fuente se aumentó. 2.7. Todos esos factores salariales incidieron negativamente en el flujo de los ingresos devengados por la demandante, toda vez que sufrieron una grave y significativa disminución de lo que por ley debía recibir. 2.8.
La demandante, no tuvo oportunidad procesal de reclamar por el reajuste salarial del 80 % de lo que devengaban los Magistrados de las Altas Cortes, razón por la cual no se le podrá aducir en contra que ese es el tope máximo de lo que tiene derecho a percibir. 2.9. En fallo del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, se declaró la nulidad de la totalidad de los decretos proferidos a continuación de la ley 4° de 1992, y que fijaron aumentos salariales, tras de advertir la equivocada forma de liquidación. 2.10.
Para que se diera cumplimiento a la decisión judicial plenamente ejecutoriada, la demandante, dentro del término legal previsto para interrumpir la prescripción en su contra de la acción encaminada a reclamar nuevamente sus derechos conculcados, esto es, el 5 de noviembre de 2014, pidió a la Directora de Administración Judicial “…que se me pague lo dejado de devengar en virtud de la incorrecta aplicación del 30 % correspondiente a la prima especial…”. 2.11.
La Administración Judicial, en el acto administrativo cuya nulidad se depreca, se negó a pagar esas diferencias salariales, con sustento en que, es el Gobierno Nacional el que fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, no está proscrito fijar prestaciones que no tengan carácter salarial, la sentencia de nulidad se dio en un proceso de nulidad simple por lo que no tiene efectos hacia el futuro, y que elevó consultas al Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública, entre otras consideraciones. 2.12.
Contra la respuesta negativa de la Administración Judicial, no procede recurso de apelación, únicamente el de reposición por ser el órgano límite el que la profirió, y como éste no es de obligatoria interposición, debe entenderse que operó la conclusión del procedimiento administrativo, lo cual permite acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez, que el término de caducidad, vence cuatro meses contados a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo cuya nulidad se demanda, por lo que en este caso al darse la notificación personal el 6 de marzo de 2015, el lapso de tiempo para demandar se extendió hasta 6 de julio de 2015, pero como adicionalmente se intentó la conciliación extrajudicial que opera como mecanismo de procedibilidad para instaurar la demanda, - y ella no superó el término máximo de los tres meses para su trámite -, el término de caducidad en mención se suspendió entre el 27 de marzo y el 4 de junio de 2015, inclusive, reanudándose el 5 de junio de 2015, lo que quiere decir que el término de caducidad habría operado el 24 de septiembre de 2015, y la demanda se presentó el 22 de junio de 2015, por lo que es oportuna, tempestiva y pertinente. 2.13.
La conciliación extrajudicial que se intentó se declaró fallida en razón a no haberse logrado informe alguno del comité de conciliación de la entidad convocada.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 83, 121, 122, 123, 209, 130 y 241 de la Constitución Política en concordancia con el artículo 114 de la ley 1395 de 2010., y un aparte de la sentencia emitida por la Corte Constitucional T-329/94. Expresó que dentro de los principios fundamentales que la Carta consagra en el primer título se establece los fines esenciales del Estado y que adicionalmente las autoridades administrativas tienen la obligación ineludible de acatar, sin posibilidad alguna de interpretación, las decisiones adoptadas por las Altas Cortes, y por eso en abundante jurisprudencia la Corte Constitucional ha reiterado tal deber en términos precisos y puntuales, trascribiendo gran parte de la sentencia C-539 de 2011, para indicar que no es entonces cualquier clase de interpretación de la ley o de una decisión judicial la que le permite a la administración absolver válidamente una petición que tiene como sustento una sentencia proferida por el máximo órgano de lo contencioso administrativo, porque ”…si existe una interpretación institucional vinculante, las autoridades administrativas deben aplicar al caso concreto dicha interpretación…”, lo que desconoció la Administración Judicial en su respuesta negativa a la petición. Luego hizo énfasis en la vulneración de los artículos 25 y 53 de la Constitución Política en concordancia con el artículo 4 de la Ley 4 de 1992, aduciendo que el trabajo goza de la especial protección del Estado, y los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo, para luego afirmar que al haber desaparecido del ámbito jurídico la totalidad de los decretos que regulaban año por año, desde 1993 hasta 2007, los aumentos salariales de la demandante, y no partir únicamente de la fecha de la sentencia de anulación proferida el 29 de abril de 2014, sino desde la fecha en que cada uno fue expedido, ya que cada uno de ellos violó las normas superiores desde su gestación, el escenario jurídico siguiente obliga a entender que las liquidaciones de orden laboral que se hicieron al abrigo de esta reglamentación anulada, deben ser reevaluadas y considerarse seguidamente la reliquidación pertinente con sustento en los razonamientos de orden jurídico y legal que condujeron a la anulación. Resaltó apartes del fallo proferido por el Consejo de Estado en abril de 2009 en lo atinente a que “…no será posible asignar el concepto de prima usado por el legislador en los artículos 14 y 15 de la ley 4° de 1992, una consecuencia diferente a la de representar un incremento remuneratorio.
Este razonamiento, además es consecuente con el principio de progresividad, (…) al tomar un 305 (sic) de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la ley 4° de 1992, y por lo tanto habrá necesidad de excluirlos del ordenamiento jurídico”, al igual que de la sentencia del 10 de marzo de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que dice se arribó a la conclusión irrefutable de que el Gobierno Nacional disminuyó el monto de las prestaciones sociales de los funcionarios de que trata el artículo 14 de la ley 4° de 1992, precisando que “…El Ejecutivo desbordó su poder por cuanto bajo la apariencia de una prima especial equivalente al 30 % del sueldo básico, en realidad despojó de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que disminuyó el monto de las prestaciones sociales…”.
Sostuvo que la violación al orden jurídico hecha por el Gobierno Nacional, fue enmendada por el Consejo de Estado en la anulación de los decretos emitidos, sin embargo, la administración persiste en mantener una situación particular ilegal al no querer entrar en razón de que hay una sentencia judicial que debe acatar. En cuanto al artículo 58 de la C.P. en concordancia con el literal a) del artículo 2 y 10 de la ley 4° de 1992, el artículo 152, numeral 7 de la ley 270 de 1996 y el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, señaló que la Carta Política garantiza los derechos adquiridos, y que no es factible disminuir los salarios y prestaciones sociales de los trabajadores, por lo que la remuneración debe ir en aumento y no en disminución, y al tratarse de una nueva prima, que se concibió para ajustar el nivel salarial a rangos superiores de los servidores públicos, se vulneró el cuadro normativo, incurriendo la administración en violación de los preceptos señalados.
Como causales de nulidad del acto administrativo invocó, falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por la actora por intermedio de apoderado, el 22 de junio de 2015. 4.2. En proveído del 21 de julio de 2015, los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se declararon impedidos, con fundamento en los artículos 130 y 131 del C.P.A.C.A. y el 141 del C.G.P., al tener interés directo o indirecto en el proceso. 4.3.
Mediante auto del 2 de diciembre de 2015, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, decide el impedimento formulado por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declarándolo fundado y ordenando realizar sorteo de Conjueces. 4.4. El 11 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 96 del expediente. 4.5.
Mediante providencia del 3 de octubre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva al apoderado de la demandante.
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la entidad accionada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones al indicar que carecen de fundamentos jurídicos. Se refirió en primer lugar a los antecedentes normativos y jurisprudenciales de la prima especial resaltando que acorde con la Constitución le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, y al expedir la ley 4° de 1992, otorgó la facultad al Gobierno Nacional para fijar este régimen a los funcionarios y empleados de la rama Judicial, quien expidió anualmente los decretos correspondientes en los que se determina la remuneración mensual.
Trascribió el artículo 14 de la ley 4° de 1992, el artículo 6 del Decreto 57 de 1993 y enunció apartes de la sentencia C-279 de 1996 proferida por la Corte Constitucional, para indicar la exequibilidad de la frase “sin carácter salarial” de la prima especial contenida en el artículo 14 de la ley 4° de 1992. Luego enunció que acorde con la ley 332 de 1996 que modificó la ley 4° de 1992 se levantó parcialmente el carácter no salarial de la prima especial, ya que haría parte del ingreso base únicamente para efectos de liquidación de la pensión de jubilación, por lo que se mantuvo que la prima no tiene carácter salarial para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, constituyéndose cosa juzgada constitucional.
Mencionó que en fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 2 de abril de 2009 dentro del radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00, se declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 618 de 2007 e hizo claridad que con respecto a la sentencia de nulidad del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, en la que declaró la nulidad de unos de los artículos de los decretos salariales desde 1993 al 2007, solo afectó algunos apartes, sin que se pronunciara sobre disposiciones consignadas en los decretos posteriores, es decir de 2008 a 2014.
Acorde con el último fallo mencionado, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, ofició al Departamento Administrativo de la Función Pública, para consultar los efectos de la citada declaratoria de nulidad frente a la disposición salarial vigente para el año 2014, así como los decretos expedidos por el Ejecutivo del año 2008 en adelante, quien respondió con sustento en conceptos y sentencias del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, que tal fallo es el resultado del medio de control de simple nulidad y por tanto no puede imponer condenas pecuniarias, ni sustituir la decisión por otra, ni rehacer el acto, ni tomas medidas distintas a las atinentes a la propia nulidad, razón por la cual nada se decidió en torno a derechos subjetivos.
Resaltó la competencia que la ley le confiere a ese Departamento Administrativo y la conclusión a la que llegó, para ultimar que efectuar la reliquidación de las prestaciones devengadas por el convocante durante el tiempo que se ha desempeñado en los cargos de Abogada Asistente y Magistrada Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, incluyendo el 30 % de prima especial como factor de salario y disponer el pago de las diferencias surgidas de la interpretación que tiene de la aplicación de la Ley 4° de 1992 y los decretos salariales anuales, implicaría para la administración desacatar el ordenamiento legal vigente, ya que el Gobierno es el expresamente facultado para expedir tales decretos y determinar que el 30 % de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial.
Afirmó que los decretos salariales al fijar la remuneración mensual, es un concepto amplio según la legislación laboral, y comprende todo lo que se percibe como contraprestación del servicio(sueldo básico, prima especial), sin tener en cuenta que sea o no con carácter salarial y según el artículo 14 de la ley 4° de 1992 la prima especial corresponde al 30 % del sueldo básico, y que acorde con el pronunciamiento del Consejo de Estado que decretó la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales de los años 1993 a 2007, sin reconocimiento de derecho alguno a persona determinada, no se pronunció con respecto a los posteriores, por lo que las normas de los años 2008 en adelante, no se han declarados nulos, por lo que son válidos y gozan de presunción de legalidad, lo que en consecuencia trae que no sea posible efectuar el pago o realizar manifestación ni censura en relación con ellos, liquidándose así correctamente la prima especial reclamada desde el año 2008.
Definió que acorde con la declaratoria de nulidad de los decretos salariales del año 1993 a 2007, no es procedente conceder las pretensiones anteriores al 5 de noviembre de 2011 en aplicación al principio de la prescripción trienal, analizado frente a la fecha de la reclamación administrativa que data de 5 de noviembre de 2014. Propuso como excepciones, (i) prescripción trienal, (ii) ausencia de causa petendi, y (iii) la innominada.
Con respecto a la prescripción trienal adujó que acorde con las consecuencias de la declaratoria de nulidad de los decretos salariales del año 1993 a 2007, no es posible acceder frente a las pretensiones anteriores al 5 de noviembre de 2011 en aplicación al principio de la prescripción trienal, analizado frente a la fecha de la reclamación administrativa que data de 5 de noviembre de 2014.
Señaló que el término de prescripción frente a los derechos prestacionales es de 3 años, acorde con lo previsto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, por lo que en los derechos laborales ha operado el fenómeno prescriptivo, ya que tal institución jurídica, afecta a los derechos de los servidores públicos reclamados tardíamente, por lo que frente a la pretensión del reconocimiento y pago del 30 % como factor salarial y de la inclusión de la bonificación por compensación con el mismo carácter, la prescripción se ha materializado.
Frente a la “ausencia de causa petendi”, indicó que los efectos de la sentencia de nulidad del H. Consejo de Estado rigen hacia el futuro o ex – nunc, con el objeto de generar certeza y seguridad jurídica dentro del sistema normativo, toda vez que la sentencia con efecto erga omnes, sólo tiene consecuencias posteriores, restableciendo el derecho hacia futuro, pues no es posible producir efectos retroactivos ya que no es de carácter particular y así dar estricto cumplimiento a las disposiciones vigentes que regulan la materia objeto de controversia.
Y en cuanto a la excepción “innominada” manifestó que se declare cualquier otra que el fallador encuentre probada.
6. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces mediante sentencia del 31 de julio de 2019, decidió (i) declarar no probadas las excepciones propuestas, (ii) estarse a lo resuelto en fallo de 29 de abril de 2014 dentro del expediente No. 2007-00087-00 que declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la ley 4 de 1992 e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferentes en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución, (iii) decretar la nulidad de la resolución No. 2501 del 25 de febrero de 2015, suscrita por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, (iv) condenar a la Nación - Rama Judicial, a reconocer y pagar a Cecilia Mercedes Rodríguez de Peña, retroactivamente el reajuste salarial que corresponda al 30 % del salario básico mensual con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, e.t.c., porcentaje que le fue deducido, desde el 15 de julio de 1996 en adelante en su calidad de funcionaria judicial, así: Abogada asistente en provisionalidad de la Corte Suprema de Justicia del 15 al 31 de julio de 1996, Abogada asistente en propiedad en la Corte Suprema de Justicia, del 1 de agosto de 1996 al 9 de julio de 1997 y Magistrada Auxiliar en propiedad del 10 de julio de 1997 al 30 de septiembre de2005, y mientras funga en dicho cargo o uno de aquellos de los que son destinatarios del artículo 14 de la ley 4 de 199, computando para este ejercicio el 100 % que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para ese cargo, luego del pago de la prima consagrada en esa norma, ya cancelada, y en consecuencia, (v) reconocer y pagar con carácter permanente a la demandante el pago integral del salario incluyendo el 30 % adeudado, luego del pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la ley 4° de 1992 ya cancelada.
Además dispuso, que los valores a pagar serán actualizados acorde con el artículo 187 del C.P.A.C.A., condenó al pago de intereses comerciales moratorios si se dan los presupuestos de hecho y de derecho del artículo 195 del C.P.A.C.A. y que se dé cumplimiento al fallo, en los términos de la última norma citada. Para decidir en tal sentido, sostuvo que para resolver el conflicto jurídico se fundamenta en el preámbulo de la Constitución que consagra entre otros los valores del trabajo y la justicia, y sus artículos, 1, 24, 9, 13, 25, 29, 53, 228, 229, 230, y el decreto 610 de 1998.
Además el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos aprobada mediante ley 16 de 1972, y su protocolo adicional, los Convenios 95, 100 y 111 de la OIT, sobre la protección del salario, igualdad de remuneración y discriminación en materia de empleo y la doctrina internacional del trabajo plasmada en la Carta Social laboral Latinoamericana, aprobada por la Asociación Latinoamericana de Abogados Laboralistas “ALAL” como declaración en México en octubre de 2009, que resume los principios y garantías que debieron integrar un piso mínimo de derechos para todos los trabajadores latinoamericanos. Acorde con el bloque de constitucionalidad referente al tema de “a trabajo igual, salario igual” constituido a partir de las normas jurídicas e instrumentos internacionales que citó, y reiterando la jurisprudencia emanada de este Tribunal, y plasmada en sentencia del Consejo de Estado del 2 de abril de 2009 y Sentencia del 29 de abril de 2014, atendiendo el deber constitucional consagrado en el artículo 25 de la Carta, de proteger especialmente al trabajador, aplicando la regla del indubio pro operario de la aplicación de la interpretación más favorable a éste y darle prevalencia al derecho sustancial, al principio de progresividad y al control de convencionalidad, de conformidad con los fallos citados, en las que se dejó claro los planteamientos y decisiones respecto a las controversias existentes en aplicación del artículo 14 de la ley 4° de 1992, acoge la tesis jurídica según la cual, los decretos salariales emitidos por el Gobierno Nacional fueron interpretados erróneamente por la entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30 % del salario básico era la misma prima, y no que ésta equivalía a ese 30 % adicional, lo cual implicaba una reducción del salario básico al 70 %, desnaturalizando la noción de prima la cual se refiere al reconocimiento de un plus o aumento al ingreso de los servidores públicos.
Al ocuparse de las excepciones propuestas, en cuanto a la prescripción trienal enunció el contenido del artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del decreto 1848 de 1969, para indicar que acorde con ello, para que se estructure la prescripción de los derechos laborales, se requiere que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo o judicial debe ser exigible, y a partir de allí, comienza a contarse el término de prescripción. Expuso que acata lo resuelto y ordenado en sentencia de unificación jurisprudencial del 18 de mayo de 2016, “…en cuanto a que el término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible, que para el caso especifico se reputa solo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del decreto 4040 de 2004, es decir a partir del 28 de enero de 2012…”, y luego de hacer un análisis del principio mínimo fundamental de la “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos en normas laborales”, “y las “garantías del trabajador”, enunciando jurisprudencia, definió que en cuanto al término de prescripción extintiva del derecho de la prima especial de servicios, se debe empezar a contabilizarse desde la exigibilidad de su correcta liquidación, la que nace a partir de la ejecutoria de la citada sentencia del 29 de abril de 2014, por lo que no se da la prescripción trienal, ya que la reclamación fue presentada por el accionante el día 5 de noviembre de 2014, 7 meses después de la expedición del fallo del 29 de abril de 2014, por lo que esta excepción no prospera.
Frente a los medios exceptivos de cobro de lo no debido e innominado, sostuvo que tampoco prosperan porque en cuanto a la primera de las mencionadas, son las mismas razones de la resolución del conflicto, y con respecto a la segunda, no procede su análisis, al no ser individualizada, y al presentar falta de argumentación, hace evidente la imposibilidad de encontrarla probada.
Luego refiriéndose al caso concreto, enunció el contenido del artículo 14 de la ley 4° de 1992, y manifestó que el Gobierno fue autorizado a fijar una prima, que en el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 se llamó “especial”, la cual no podía ser inferior al 30 % ni superior al 60 % del salario básico, sin carácter salarial, para sus beneficiarios, lo que causó que el Ejecutivo, año a año expidiera decretos desde el 93 hasta el 2007, en los cuales señaló que la prima referida estaba constituida por el 30 % del salario básico, situación que se tradujo en una reducción del salario básico al 70 %, es decir, que el otro 30 % restante se debía entender como prima especial.
El Consejo de Estado en fallo del 2 de abril de 2009 rectificó su jurisprudencia respecto de los aludidos decretos, declarando la nulidad del artículo 7 del Decreto 618 de 2007, y explicó que la prima especial debía entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral, un incremento o una adición a la remuneración o un “plus” al ingreso laboral del empleado.
Luego la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, en fallo del 29 de abril de 2014, al examinar los artículos pertinentes de los decretos precitados, citó el fallo del 19 de marzo de 2010, dentro del expediente 2005-01134, resaltando que el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, previó un concepto cerrado en cuanto prohibía al Gobierno de manera genérica desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores del Estado, entre otras consideraciones, por lo que atendiendo a la especial protección que gozan los trabajadores y los principios constitucionales de progresividad y favorabilidad, se decretó la nulidad de los artículos de los decretos que reglamentaban el régimen salarial y prestacional de los servidores, desde 1993 hasta el 2007.
Afirmó que la interpretación del artículo 14 de la Ley 4° de 1992 se entendió en los decretos anulados como una reducción al salario básico al 70 %, y el 30 % restante se debía entender como prima, y la correcta interpretación de tal disposición es que se debe tomar el 30 % del salario básico, pero para cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario, enunciando lo que se expuso en el ya mencionado fallo del 29 de abril de 2014, para resaltar que la prima es un incremento de carácter salarial, por lo que ratifica la interpretación del Consejo de Estado en tal decisión, en cuanto a que la prima del artículo 14 de la ley 4° de 1992 es un incremento sobre el salario básico y en ese sentido no hay razón para no proteger a los trabajadores destinatarios de la prima especial.
Indicó que acorde con la prueba documental estaba demostrado que la demandante ha ocupado en la Rama Judicial, los siguientes cargos: Abogada asistente en provisionalidad de la Corte Suprema de Justicia del 15 al 31 de julio de 1996, Abogada asistente en propiedad en la Corte Suprema de Justicia, del 1 de agosto de 1996 al 9 de julio de 1997 y, Magistrada Auxiliar en propiedad del 10 de julio de 1997 al 30 de septiembre de 2005.
Que la Rama Judicial le pagó la prima especial, liquidándola sobre el 70 % de su asignación básica, omitiendo que esa norma la estableció como un 30 % adicional al salario, por lo que pidió el reconocimiento y pago de ese derecho, el cual fue negado mediante los actos administrativos acusados, por lo que no hay duda que la demandante es destinataria en esos extremos temporales laborados, de la prima especial del 30 % contenida en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992, garantizándole sus derechos sustanciales, y procediendo a reconocerle la vinculación en los cargos indicados.
Por ello, la Rama Judicial, debió atender favorablemente la petición de la demandante, atendiendo el deber consagrado en los artículos 2 y 25 de la Constitución Política, de garantizar sus derechos y el trabajo en condiciones dignas y justas, por lo que concluyó que los actos administrativos acusados, violaron el imperio de la ley, los principios de progresividad y prohibición de la regresividad, la prevalencia del derecho sustancial, y la interpretación más favorable.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN Actuando dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la parte demandada presentó recurso de apelación, solicitando se revoque el fallo de primer grado y se nieguen las pretensiones de la demanda. Precisó que acorde con el artículo 14 de la ley 4° de 1992, la prima allí instituida no tiene carácter salarial, criterio que fue afirmado por la Corte Constitucional en sentencia C-279 de 1996, en la que se declaró la exequibilidad de la frase “sin carácter salarial”.
Luego indicó que la expresión “sin carácter salarial” aparece plasmada en los decretos anuales de salarios que expidió el Gobierno Nacional desde el año 1993 para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores judiciales, enunciando tales decretos desde el año 1993 hasta el 2014, los cuales fueron proferidos para los servidores pertenecientes al régimen de acogidos, aplicable a la demandante.
A partir de la vigencia de la ley 332 de 1996 que modificó la ley 4° de 1992 se levantó parcialmente el carácter no salarial de la prima especial, ya que haría parte del ingreso base únicamente para efectos de liquidación de la pensión de jubilación, por lo que se mantuvo que la prima no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales y no salariales de los beneficiarios, enunciando apartes de la sentencia C-447 de 1997 de la Corte Constitucional.
Además, manifestó que otra de las razones para revocar el fallo, es el hecho que de accederse a la reliquidación de todas las prestaciones sociales reconocidas a favor de los Magistrados de Tribunal y equivalentes, se incurriría en violación directa a la ley, en consideración a que de ese modo, la remuneración de esos servidores, sobrepasaría el 80 % de lo que por todo concepto percibe un magistrado de alta corte, pues incrementar el valor pagado por concepto de salario básico en un 30 % y el valor de las prestaciones, se aumenta la remuneración anual, trayendo como consecuencia que el pago correspondiente a la bonificación por compensación que se viene efectuando, haya sido el superior al autorizado por el legislador.
El monto adicional que se habría venido pagando a la parte actora por concepto de bonificación por compensación, deberá ser objeto de reembolso, por generar un mayor valor cancelado, pues su salario se incrementaría de tal modo que el valor cancelado por bonificación haría que sobrepase el 80 % citado. Señaló que en el acuerdo 209 del 10 de diciembre de 1997 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, se establecen las reglas generales para el funcionamiento de los Tribunales Administrativos, resaltando lo expuesto en el inciso cuarto del artículo 9, para sostener que dado que en el presente caso, de tres magistrados, dos (2) aclararon voto, siendo así, mayoritaria la posición contraria a la del ponente, la decisión debió ser proyectada por el magistrado que siguiera en turno, por lo que la decisión de convertir en factor salarial el pago de ciertas primas técnicas y especiales, no solo va en contravía legal sino que además contraría una decisión tomada por la mayoría de los integrantes de la Sala transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Concluyó que las inconformidades con la sentencia del 31 de julio de 2019, son: 1. En cuanto a los reconocimientos adicionales y reajustes deprecados por concepto de la prima especial de servicios, correspondientes a los años 2008 en adelante, las disposiciones no han sido anuladas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, presumiendo su legalidad incólume y vigencia en el ordenamiento jurídico. 2.
En razón a la interpretación y alcance dado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en relación con los efectos vinculantes de la sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014, existe una imposibilidad material y presupuestal para incluir en nómina el pago adicional de la prima especial. 3. Acceder a un pago adicional del 30 % de la retribución consagrada anualmente, en cada uno de los decretos salariales, por concepto de prima especial, implica que mensualmente se le pague a un servidor una remuneración que excede el techo establecido en los decretos 610 de 1998 y 1202 de 2012, al sobrepasar el 80 % de lo que percibe por todo concepto un magistrado de alta corte. 4.
Frente a la reliquidación de las prestaciones sociales, con la inclusión de la prima, dicho emolumento no tiene carácter salarial, por expresa disposición legal consagrada en el artículo 14 de la ley 4° de 1992, por lo que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados.
Además tal norma fue objeto de revisión de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, quien la declaró exequible, por lo que el pronunciamiento se constituye como cosa juzgada constitucional.
8. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN 8.1. Mediante auto del 10 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, convocó a audiencia de conciliación judicial, en atención a lo previsto en el artículo 192 del CPACA. 8.2. La audiencia se celebró el 28 de octubre de 2019, con la asistencia de los apoderados de las partes y sin la comparecencia del Ministerio Público.
Al no existir ánimo conciliatorio, el Conjuez Ponente concedió el recurso de apelación interpuesto por la autoridad demandada y ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado.
9. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 9.1. En providencia del 23 de julio de 2020, los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces. 9.2.
La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante auto del 13 de noviembre de 2020, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 19 de abril de 2021. 9.3. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de agosto 5 de 2021, proferido por la Conjuez Ponente. 9.4.
Mediante auto del 25 de octubre de 2021, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
10. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 10.1. Parte demandante: Presentó alegato de conclusión solicitando confirmar el fallo objeto de apelación, y que se inaplique la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019. La ejecutoria de la mencionada sentencia, marcó el comienzo del término de prescripción, y antes de ese hecho no era posible demandar, porque no existía obligación alguna para exigir, y la prescripción empieza a correr cuando se hace exigible la obligación. Refirió a manera de ejemplo un escenario probable en el que se fundó tal decisión con el fin de exteriorizar su pensamiento con respecto a lo que ilustraron en el fallo los Magistrados, para indicar que tal supuesto rompe abiertamente con todos los esquemas, como lo es el principio de la presunción de legalidad, buena fé y confianza legitima.
Tal jurisprudencia, quebró el andamiaje jurídico, desconociendo los derechos de los trabajadores, protegiendo al más dominante y fuerte con menoscabo del débil. Enunció apartes de la sentencia de unificación proferida el 18 de mayo de 2016 en cuanto a que los efectos de la declaratoria de nulidad son ex tunc, y el fallo del 10 de febrero de 2005, para indicar que no es factible aplicar la prescripción. Concluyó su alegato, refiriendo que únicamente a partir de la sentencia proferida en acción de nulidad que dejó sin valor ni efecto los decretos que fijaron el salario de la demandante, esta se encontraba en condición de exigir la nueva liquidación de su salario y de sus prestaciones sociales, por lo que fue a partir de allí cuando empezó a correr el término de prescripción, el que, en este caso no se estructuró. La abundante jurisprudencia en contrario, y los principios del derecho, claman por la no aplicación de una sentencia de unificación a todas luces ilegal. 10.2.
Parte demandada: Dentro del término de traslado el apoderado de la de parte demandada presentó alegatos de conclusión, solicitando revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda, advirtiendo que reitera todos y cada uno de los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Además, solicitó que se aplique lo decidido en la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado – SUJ-016-CE-S2-2019, en relación con el tema del tope del 80 % del Decreto 610 de 1998, trascribiendo algunos apartes del fallo en mención, para afirmar la improcebilidad de ese reconocimiento, resaltando la regla de unificación jurisprudencial que se transcribe: “… 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los Magistrados, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80 % es un piso y un techo. Así mismo se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha…” Ello para indicar que no hay lugar a reconocimiento de la prima especial para los Magistrados de Tribunal y Equivalentes, ya que de ordenarse tal reliquidación del salario básico y/o asignación básica en un 30 %, desbordaría el marco legal.
Resaltó que el 80 % de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homólogos es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios ni de ningún otro beneficio económico laboral. Finalmente se refirió a la prescripción trienal, argumentando que teniendo en cuenta las consecuencias de la declaratoria de nulidad de los decretos salariales del año 1993 a 2007, no es posible acceder frente a las pretensiones anteriores al 5 de noviembre de 2011 en aplicación al principio de prescripción trienal, analizado frente a la fecha de la reclamación administrativa que data del 5 de noviembre de 2014, acorde con lo previsto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, por lo que frente a la pretensión de reconocimiento y pago del 30 % como factor salarial y de la inclusión de la bonificación por compensación, la prescripción trienal se ha materializado. 10.3.
Ministerio Público: No emitió concepto para el proceso de la referencia. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. 2.
El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe establecer si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma La prescripción trienal de las prestaciones sociales 3.
Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia. La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta. 5.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: La doctora CECILIA MERCEDES RODRÍGUEZ DE PEÑA, se vinculó a la Rama Judicial el 15 de julio de 1996 y se retiró del servicio el 30 de septiembre de 2005, fecha para la cual desempeñaba el cargo de Magistrada Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia. El régimen laboral aplicable a la demandante es el previsto en el Decreto 57 de 1993- régimen de acogidos.
Desde el año 1996, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha venido liquidando y pagando a la actora el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%. Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159, razón por la cual se revocará la sentencia recurrida en cuento no decreto la prescripción trienal. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado a más de los dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamente a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro:.
“Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aún otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales, que en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aún así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra, María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, no le asiste razón a la sentencia del ad- quo al no haber decretado la prescripción trienal de la reliquidación de las prestaciones sociales que reclama el demandante. La Sala llega a las siguientes conclusiones: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. Por consiguiente, la decisión de primer grado está llamada a ser confirmada, de acuerdo a lo antes expuesto.
II.- El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas. III.- Se declarará probada la prescripción con fundamento en lo expuesto en la sentencia de Unificación de 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces, Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02- En consecuencia, el restablecimiento del derecho, se hará efectivo desde el 05 de noviembre de 2011, teniendo en cuenta que la reclamación del pago de las diferencias salariales y prestacionales, se presentó el 05 de noviembre de 2014 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el treinta y uno (31) de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por CECILIA MERCEDES RODRIGUEZ DE PEÑA contra la NACIÓN- RAMA JUDICIAL, EXCEPTO, el numeral PRIMERO que se revocará SEGUNDO: Revocar el numeral primero de la sentencia y en su lugar declarar probada la EXCEPCION DE PRESCRIPCIÓN relacionada con la diferencia salarial y prestacional anteriores al 05 de noviembre de 2011 por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL pagar el 30% del valor de la remuneración mensual a título de prima especial que el demandante no ha recibido, igualmente se le pagará la diferencia que resulte de liquidar las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica y no sobre el 70% de dicha asignación, como le han sido liquidadas, derecho que se encuentra prescrito pues la demandante según la certificación laboral que obra a folio 37 se retiró del servicio el 30 de septiembre de 2005.
Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS C. Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA