Radicado: 11001-03-15-000-2025-03952-00 Demandante: Carlos Alejandro Berdugo Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03952-00 Demandante: CARLOS ALEJANDRO BERDUGO FERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA POR MORA JUDICIAL – No se configura la mora porque el proceso se ha tramitado dentro de términos razonables, si se considera la problemática generalizada de congestión de la Rama Judicial.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Carlos Alejandro Berdugo Fernández contra el Tribunal Administrativo del Atlántico. I. A N T E C E D E N T E S A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda 1. El 24 de junio de 2025 1, el señor Carlos Alejandro Berdugo Fernández interpuso acción de tutela contra la autoridad judicial mencionada por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en razón a la supuesta mora judicial en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001233300020180023700, que se tramita en primera instancia. Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben con posibles errores incluidos): - Se declare que la Rama Judicial – Tribunal Administrativo del Atlántico – Secretaría General del Tribunal Administrativo del Atlántico – Presidencia del Tribunal Administrativo del Atlántico – Conjuez Roberto Patiño Rivera ha vulnerado mis derechos fundamentales de Acceso a la administración de justicia – Debido proceso. - Se tutele mis derechos fundamentales de Acceso a la administración de justicia – Debido proceso. - Como consecuencia, se ordene al Tribunal Administrativo del Atlántico, continuar con el trámite del proceso identificado con radicación No. 08001233300020180023700, y profiera la sentencia de primera instancia que corresponde. 1 Se advierte que el 14 de julio de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03952-00 Demandante: Carlos Alejandro Berdugo Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. De la demanda de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 3. El 18 de enero de 2018, el señor Carlos Alejandro Berdugo Fernández en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la Fiscalía General de la Nación negó el reconocimiento de la prima especial del 30% como parte del salario básico, para liquidar las prestaciones sociales, que percibe en calidad de fiscal delegado ante los Juzgados Municipales y Promiscuos. 4.
Señala el accionante que, durante el trámite del proceso se presentaron diversos impedimentos y renuncias de conjueces, los cuales, sumados a la inactividad judicial, obstaculizaron su continuidad. 5. Realizado el sorteo correspondiente, el proceso se asignó al conjuez Ronald Vázquez García, quien corrió el traslado para alegar de conclusión, mediante auto del 4 de marzo de 2024. 6.
Adujo que con posterioridad el conjuez renunció a su designación, motivo por el cual, el 3 de septiembre de 2024, se designó un nuevo conjuez: Roberto Patiño Rivera. 7. El accionante reprocha que desde el auto que corrió traslado para alegar de conclusión hasta la fecha han transcurrido más de 15 meses, sin que se haya proferido la decisión respectiva.
B. Trámite impartido e intervenciones 8. Mediante auto de 1º de julio de 2025 se admitió la solicitud de amparo, se ordenó notificar la decisión al conjuez del Tribunal Administrativo del Atlántico, Roberto Alonso Patiño Rivera, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. También se tuvieron como prueba los documentos aportados con la demanda. 9.
El conjuez Alonso Patiño Rivera realizó un recuento de las actuaciones surtidas en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001233300020180023700, y destacó que su designación tuvo lugar el 3 de septiembre de 2024, por lo que solo hasta el 19 de septiembre siguiente el expediente ingresó a su despacho para fallo.
De ahí que no exista la aludida mora judicial. 10. Señaló que, entre las dificultades para avanzar en el trámite de los procesos asignados, se encuentra la falta de colaboradores o empleados de apoyo para la sustanciación. 11. Agregó que en total tiene asignados 40 procesos y varios de ellos en turno para fallo, sin especificar cuántos expedientes están en esta etapa final ni en qué turno se encuentra el del actor.
Sin embargo, fue reiterativo en señalar que procedería «(…) de inmediato a iniciar el análisis de fondo del asunto a fin de emitir el fallo que en derecho corresponda». Radicado: 11001-03-15-000-2025-03952-00 Demandante: Carlos Alejandro Berdugo Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 12.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica no intervino en esta oportunidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Competencia 13. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
D. Problema Jurídico 14. La Sala determinará si el Tribunal Administrativo del Atlántico incurrió en mora injustificada en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001233300020180023700 y, con ello, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, invocados por el señor Carlos Alejandro Berdugo Fernández.
E. Análisis de la Sala De la vulneración de los derechos fundamentales por la mora judicial 15. Frente al tema, la Sala reitera las consideraciones expuestas por la Sección Cuarta de esta Corporación, la cual ha sido categórica en advertir que, dadas las circunstancias estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la emisión de una providencia genera la llamada mora judicial, ni vulnera derechos fundamentales.
Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para dictar alguna decisión. Hay, por ejemplo, condiciones estructurales como la excesiva carga laboral o la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales que impiden la adopción de decisiones oportunas por parte de los funcionarios judiciales2. 16.
Textualmente, así lo ha expresado la Sección Cuarta3: La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial. Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial. 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado: 11001-03- 15-000-2016-01884-00.
M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 4 de septiembre de 2014, radicado: 11001-03- 15-000-2014-01444-00. M.P. Jorge Octavio Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03952-00 Demandante: Carlos Alejandro Berdugo Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por lo tanto, en el evento en que haya una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada. y en consecuencia, no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia4.
En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora. 17. Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que, para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada, se debe verificar (i) la complejidad del asunto;
(ii) la actividad procesal del interesado; (iii) la conducta de la autoridad judicial competente; (iv) el análisis global de procedimiento y (iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 19985. 18. En el mismo sentido, la Corte Constitucional en sentencia SU-333 de 20206 reiteró su jurisprudencia sobre las formas de vulneración del derecho al debido proceso a causa de dilaciones injustificadas y los eventos en los que se incurre en mora judicial. 19.
Así, explicó que el derecho al debido proceso comporta, a su vez, un amplio abanico de garantías constitucionales y convencionales7, que deben ser observadas en cualquier actuación administrativa y judicial. Uno de tales elementos es la diligencia y celeridad para tramitar el proceso, lo que se traduce en que la decisión se adopte dentro de los plazos legales previstos. 20.
A partir del desarrollo conceptual de la garantía a obtener una decisión de fondo sin dilaciones injustificadas y dentro de plazos razonables, la Corte sostuvo que la obligación de asegurar su cumplimiento recae sobre el servidor judicial a cargo del proceso, en observancia, además, de los principios de eficacia, celeridad y economía procesal que orientan todas las actuaciones judiciales. 21.
En ese sentido, adujo el alto tribunal constitucional, la mora judicial se configura cuando dentro de los términos legales previstos en los códigos de procedimiento no se profieren las decisiones correspondientes; no obstante, la vulneración del derecho fundamental al debido proceso solo se produce en el evento en que la tardanza resulte injustificada, es decir, cuando sea directamente atribuible a la autoridad judicial que tramita el proceso. 4 Original de la cita: «Corte Constitucional.
Sentencia T-230 de 2013». 5 «Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal». 6 Dictada el 20 de agosto de 2020. M.P. Alberto Rojas Ríos. 7 La Corte relacionó los artículos 7° y 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que disponen, respectivamente, que toda persona tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable y a ser oída, con las debidas garantías, y a obtener respuesta sobre su situación, dentro de un plazo razonable.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03952-00 Demandante: Carlos Alejandro Berdugo Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 22. Se configura, entonces, una mora judicial injustificada, si (i) existe demora para adelantar determinada actuación en el marco de un proceso judicial y (ii) dicha tardanza no se funda en un motivo razonable, como, por ejemplo, la congestión judicial o el volumen de trabajo.
En ese orden de ideas, cuando concurren las circunstancias antes descritas es plausible concluir que la mora judicial deviene injustificada, pues se genera como consecuencia de un incumplimiento arbitrario y caprichoso de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación procesal o de la falta de diligencia del operador judicial. 23.
Por lo anterior, la ya mencionada Corporación, enfatizó en que corresponde al juez de tutela evaluar las circunstancias fácticas del caso concreto, para determinar si la dilación del proceso fue injustificada, o si, por el contrario, obedeció a problemas estructurales de la administración de justicia o a particularidades que justifiquen la tardanza.
Para ello, el juez debe examinar: (i) si se desconocieron los términos legales previstos para la adopción de la decisión; (ii) si el incumplimiento de los términos se debe a la complejidad del caso o a la actividad probatoria necesaria para tomar una decisión fundada, y (iii) si no concurren elementos estructurales o de contexto objetivos e invencibles con situaciones de fuerza mayor o congestión judicial. 24.
En suma, si bien la prontitud, diligencia y celeridad para tramitar un proceso constituyen elementos esenciales para la garantía efectiva del derecho al debido proceso, no toda tardanza genera una infracción a la Constitución. Solo se vulnera tal prerrogativa en el evento en que se acredite que tal dilación es injustificada y, por lo tanto, atribuible al funcionario judicial.
F. Caso concreto y solución del problema jurídico 25. En el presente caso, el demandante alega que el Tribunal Administrativo del Atlántico vulneró sus derechos fundamentales, porque no ha proferido sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2018-00237-00. A pesar de que desde el 4 de marzo de 2024 se corrió el traslado para alegar de conclusión. 26.
En orden a resolver la cuestión jurídica planteada, conviene señalar que en los casos en que se ejerce la acción de tutela para reclamar la protección de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados por la mora judicial, más allá de establecer si para adoptar una decisión se ha observado cierto plazo previsto en la ley, lo realmente importante es determinar si la tardanza alegada se encuentra o no objetivamente justificada. 27.
En efecto, para identificar si la autoridad judicial incurre en mora judicial injustificada se debe realizar una valoración objetiva de los aspectos que rodean la tardanza, tales como: la existencia de motivos razonables que justifiquen la demora, la complejidad del asunto a resolver, la actitud de los interesados y la conducta de los funcionarios judiciales dentro del proceso.
De esta forma, el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para fallar no configura per se la mora judicial, ya que deben analizarse otras circunstancias particulares. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03952-00 Demandante: Carlos Alejandro Berdugo Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 28.
En el caso bajo estudio, a partir de la información que obra en el expediente, la Sala advierte que el despacho del conjuez Roberto Patiño Rivera, designado ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, no incurrió en la mora judicial alegada por el accionante, toda vez que en el expediente con radicado 08001233300020180023700, en primera instancia, se han realizado las siguientes actuaciones según el reporte encontrado en la plataforma SAMAI: 29.
Vista la actuación 000004 que registra la incorporación del expediente digitalizado, se advierte que, mediante auto del 26 de noviembre de 2019, proferido por el conjuez Alberto José Peña Pérez, adscrito al Tribunal Administrativo del Atlántico, se admitió la demanda, y una vez adelantado el trámite regular del proceso ordinario, el 4 de marzo de 2024, con ponencia del conjuez Ronald Javier Vásquez García, se decidió prescindir de la celebración de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA, tener como pruebas las obrantes en el expediente y correr traslado para alegar de conclusión. 30.
Es cierto que desde la presentación de la demanda, esto es, desde el 18 de enero de 2018 a la fecha, ocurrieron varias situaciones que marcaron el retraso del trámite normal del proceso, entre ellas, la sucesivas manifestaciones de impedimento por parte de los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y las constantes designaciones de conjueces, lo que se hace a través de sorteo, como lo indica la legislación aplicable en la materia. 31.
No obstante, en dichas circunstancias no se avizora negligencia, arbitrariedad o capricho alguno por parte del Tribunal accionado, teniendo en cuenta que, debido a la naturaleza de la controversia, estos asuntos deben ser tramitados por conjueces designados por sorteo, frente a lo cual se presentan diversas dificultades, como la falta de integrantes de la lista, los impedimentos, la no aceptación de la designación, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03952-00 Demandante: Carlos Alejandro Berdugo Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 o la renuncia a la misma, entre otras, que resultan ajenas a la voluntad de la autoridad judicial. 32.
En todo caso, dichas situaciones no son objeto de reproche en el sub lite, teniendo en cuenta que el accionante se queja de la demora en su proceso desde la fecha en que se corrió traslado para alegar de conclusión, esto es, desde el 4 de marzo de 2024. 33. Ahora bien, entre las actuaciones posteriores a esa fecha, se advierte que el 12 de abril de 2024 se profirió auto reconocimiento de personería adjetiva y, posteriormente, ante una solicitud de regulación de honorarios, presentada por el apoderado de la parte actora, el 23 de julio de 2024, se emitió providencia para dar trámite a dicha petición. 34.
Luego sobrevino la renuncia del conjuez Ronald Javier Vásquez, por lo que, el 3 de septiembre de 2024, se asignó el conocimiento del proceso al conjuez Roberto Patiño Rivera, quien integraba la sala de decisión y seguía en turno. Por tal motivo, fue necesario realizar otro sorteo para la elección del nuevo integrante de la Sala. 35.
Finalmente, el expediente ingresó para fallo al despacho del nuevo ponente, el 19 de septiembre de 2024. 36. Nótese que, luego de que el proceso fue asignado al conjuez accionado, el 3 de septiembre de 2024, ingresó al despacho con prontitud. 37. Desde esa fecha hasta el momento en que se interpuso la solicitud de amparo habían corrido casi nueve meses, de los cuales se debe descontar la vacancia judicial que tuvo lugar del 20 de diciembre de 2024 al 10 de enero de 2025 y del 12 al 20 de abril de 2025. 38.
Aunado a ello, en el escrito de contestación el conjuez expuso que tiene a su cargo 40 procesos, que es una carga alta, considerando que no cuenta con personal de apoyo para la sustanciación, tal y como lo mencionó. 39. Las circunstancias descritas, impiden hablar de mora judicial injustificada, la cual necesariamente obedece a una negligencia probada de la autoridad judicial, que retarda la toma de decisiones al interior de cada proceso, circunstancia que, se insiste, no se presenta en este caso. 40.
La Sala no desconoce que los trámites y las decisiones que se adoptan en los procesos judiciales deben observar los plazos legalmente previstos; sin embargo, tampoco puede pasar por alto las condiciones estructurales de congestión que se presentan en la Rama Judicial y, específicamente, en el interior de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, las cuales, de cierto modo, impiden que se le dé el alcance de mora judicial injustificada a casos como el que aquí se analiza, dado el número de procesos que tiene a cargo el conjuez ponente, y en general, a las dificultades que se enfrentan en este tipo de controversias en las que se hace necesario acudir a estas listas.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03952-00 Demandante: Carlos Alejandro Berdugo Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 41. Así las cosas, la Sala considera que, a pesar de que aún no se ha dictado sentencia en el proceso con radicado 08001233300020180023700, no se configura la mora judicial alegada por el demandante, pues no se observa una conducta descuidada, desobligante o caprichosa por parte del conjuez Roberto Patiño Rivera, que dé cuenta de una dilación injustificada o una negligencia por parte de la autoridad judicial accionada. 42.
Lo anterior no obsta para instar al conjuez Roberto Patiño Rivera a que adopte las medidas necesarias para emitir prontamente la sentencia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado en mención, teniendo en cuenta que la demanda se radicó desde el 18 de enero de 2018 y, por ende, lleva más de 7 años surtiendo el trámite de la primera instancia. Además, de acuerdo con lo manifestado por el propio conjuez en su informe, nada impide que se imprima trámite inmediato al proceso, en aras de que se realice el estudio correspondiente y se presente a la Sala de Decisión de conjueces para lo pertinente. 43.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Negar el amparo solicitado por la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO. Instar al conjuez Roberto Patiño Rivera a que adopte las medidas necesarias para emitir prontamente la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001233300020180023700, promovido por el señor Carlos Alejandro Berdugo Fernández.
TERCERO. Notifíquese esta decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Ausente con permiso VF