REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-03591-01 Demandante: YEFFERSON MURILLO MOSQUERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE CONDENÓ EN COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA. INDEMNIZACIÓN MORATORIA POR EL PAGO TARDÍO DE LAS CESANTÍAS A LOS DOCENTES.
SE MODIFICA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE EL AMPARO POR EL INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Y, EN SU LUGAR, SE DECLARA IMPROCEDENTE, PERO POR EL INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD. Síntesis del caso: el demandante consideró que la providencia que confirmó la condena en costas en la primera instancia desconoció una sentencia del Consejo de Estado que unificó el tema relacionado con la indemnización moratoria por pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG, en la que, si bien se negaron las pretensiones de la demanda, la parte vencida no fue condenada al pago de esos gastos.
La Sala modificará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente el amparo por el incumplimiento del requisito de relevancia para, en su lugar, declarar su improcedencia, pero por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 22 de agosto de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: Deniégase las solicitudes de desvinculación elevada por Fiduprevisora S.A SEGUNDO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Yefferson Murillo Mosquera contra el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad, por no superar el requisito de la relevancia constitucional.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas y mayúsculas del original). 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03591-01 Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Acción de tutela – Impugnación fallo I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 11 de julio de 2024, el señor Yefferson Murillo Mosquera promovió proceso de acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que se protegieran sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia y, por tanto, se accediera a la siguiente súplica: “Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto, SE REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA, MAGISTRADO PONENTE JULIANA NANCLARES MARQUEZ radicación no.: 05001333302520220059901 el numeral segundo donde no condena en costas en esta instancia (sic).”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI - mayúsculas y negrillas del original). 2. Hechos Como fundamento fáctico de la acción ejercida la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Fomag y del departamento de Antioquia, con el fin de que se le reconociera y pagara la sanción por mora y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías. 2) Mediante sentencia del 8 de noviembre de 2022, el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Medellín1 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, con fundamento en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 3) El demandante en su alzada afirmó que los regímenes especiales no pueden traer condiciones menos favorables que el régimen general; además, señaló que no existe una razón que justifique que los derechos de los docentes no son los mismos que ostenta un servidor público. 1 Proceso con radicación no. 05001-33-33-027-2022-00066-00/01. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03591-01 Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Acción de tutela – Impugnación fallo 4) En providencia del 11 de junio de 20242, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión de primera instancia y dispuso que no condenaba en costas en esa instancia. 3.
El fundamento de la vulneración El demandante señaló que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos constitucionales fundamentales con ocasión de la providencia proferida el 11 de junio de 2024 que confirmó la condena en costas en la primera instancia, pues desconoció una sentencia del Consejo de Estado3, a través de la que se unificó el tema relacionado con la indemnización moratoria por pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG porque allí, si bien se negaron las pretensiones de la demanda, la parte vencida no fue condenada al pago de esos gastos.
Dispuso que no se evidenció que la parte vencida en el proceso hubiese actuado con temeridad o mala fe, por lo tanto, no era procedente que se condenara en costas en la primera instancia, más aún cuando no existía en el proceso ningún medio de prueba que demostrara su causación. 4. Actuación de primer grado Mediante providencia de 16 de julio de 2024, la Sección Quinta de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Antioquia, al titular del Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, al departamento de Antioquia y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5.
Sentencia de primera instancia La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia de 22 de agosto de 2024, declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia 2 Decisión que se notificó por correo electrónico el 12 de junio del presenta año. 3 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia de unificación del 11 de octubre de 2023, radicación interna 5746-2022. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03591-01 Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Acción de tutela – Impugnación fallo constitucional, debido a que la controversia versaba sobre cuestiones de interpretación de tipo legal y económico que no impactaba la garantía de derechos fundamentales. 6.
Impugnación La parte actora presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, concedida en auto de 18 de septiembre de 2024. El demandante reiteró que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no impuso una obligación perentoria de imponer condena en costas y agencias en derecho, pues la obligación que de allí se desprende es la de emitir un pronunciamiento al respecto, de manera que, resultaba válido prescindir de su imposición, más aún cuando se trata de un docente adscrito al magisterio, parte débil dentro de la relación laboral entre el Estado y el servidor público.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03591-01 Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Acción de tutela – Impugnación fallo De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 11 de junio de 2024, que confirmó la condena en costas en la primera instancia, pues desconoció una sentencia del Consejo de Estado que unificó el tema relacionado con la indemnización moratoria por pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG, y en la que, si bien se negaron las pretensiones de la demanda, la parte vencida no fue condenada al pago de esos gastos.
En la sentencia de primera instancia la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. En el escrito de impugnación la parte demandante reiteró que no había lugar a imponerle condena en costas, pues se trataba de un docente adscrito al magisterio, parte débil dentro de la relación laboral entre el Estado y el servidor público.
En ese orden de ideas, la Sala modificará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional para, en su lugar, declarar su improcedencia pero por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones que aquí se expondrán: 2.1 Caracterización del requisito de subsidiariedad La acción de tutela es un mecanismo excepcional y extraordinario para acudir ante el juez constitucional cuando el ordenamiento jurídico no prevea una herramienta jurisdiccional idónea y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, como se infiere del texto del inciso 3 del artículo 86 de la Carta Política. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03591-01 Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Acción de tutela – Impugnación fallo En desarrollo del precepto constitucional aludido, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 exige como presupuesto procesal de la acción de tutela que el demandante no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La finalidad de este presupuesto de procedibilidad de la acción es que las personas hagan uso de todos los mecanismos que el sistema judicial consagra para conjurar la situación que amenaza o vulnera sus derechos fundamentales, de modo que se restrinja el uso indiscriminado e indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial alterna de protección para desplazar o reemplazar a las herramientas judiciales que el legislador estableció para la protección de los derechos.
En esa medida, cuando se presenta la acción de tutela con el fin de obtener una decisión más rápida, para burlar los procedimientos judiciales previamente estatuidos o para proponer argumentos y planteamientos que no se propusieron ante el juez ordinario habiendo tenido la oportunidad de hacerlo, se desconoce el carácter subsidiario y residual de este mecanismo constitucional.
Ahora bien, como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de la subsidiariedad debe ser estudiado en cada caso concreto y, por ende, aun en los eventos en que existan otros medios de defensa judicial, existen dos excepciones que justifican su procedibilidad, así: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
En suma, la acción de tutela condiciona el ejercicio de la acción de tutela a la inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo que este no suponga un mecanismo idóneo y efectivo para evitar la vulneración o amenaza del derecho fundamental o que se pretenda un amparo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03591-01 Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Acción de tutela – Impugnación fallo 2.2 Verificación del cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 1) En el asunto sub examine, el demandante indicó que no se evidenció que la parte vencida en el proceso hubiese actuado con temeridad o mala fe, por lo tanto, no era procedente que el tribunal condenara en costas en la primera instancia, más aún cuando no existía en el proceso ningún medio de prueba que demostrara su causación. 2) No obstante, revisada la solicitud de tutela objeto de examen la Sala advierte que la misma es improcedente en los términos previstos por el ordinal 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en razón a que, a pesar de que se invoca la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso y acceso a la administración de justicia, el demandante no agotó todos los medios de defensa judicial que tenía a su alcance y tampoco demostró la existencia de un perjuicio irremediable que imponga la imperiosa necesidad de que el juez constitucional intervenga y adopte medidas urgentes, improrrogables y suficientes en aras de evitar su inminente materialización o mitigarlo. 3) En efecto, en el recurso de apelación que presentó en contra de la sentencia de primera instancia, el demandante no cuestionó lo relacionado con la condena en costas, en tanto que solo se limitó a esbozar argumentos sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 4) Por consiguiente, a partir de los documentos allegados al expediente, resulta claro que como la parte actora no cuestionó a través del recurso de apelación la condena en costas proferida en primera instancia debe declararse improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 5) Por otra parte, para la Sala tampoco se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que torne procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues, a partir del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que el demandante se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables, improrrogables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. 6) Se recuerda que la acción de tutela se torna improcedente para suplir mecanismos idóneos de defensa y/o para revivir términos, pues una interpretación contraria nos 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03591-01 Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Acción de tutela – Impugnación fallo llevaría a que ésta fuera empleada como un instrumento para desplazar las competencias ordinarias, lo que de suyo desnaturalizaría esta acción que es eminentemente protectora de derechos fundamentales. 7) En este caso, se reitera, el actor ni siquiera solicitó al tribunal en ningún momento que se revocara la condena en costas impuesta en primera instancia, pese a que tuvo la oportunidad de hacerlo, motivo por el cual es evidente que su alegato en esta instancia constitucional resulta impertinente para reclamar sobre aspectos que no propuso durante el trámite ordinario. 8) En ese orden de ideas, esta Sala modificará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional para, en su lugar, declarar su improcedencia, pero por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: Modifícase la sentencia de 22 de agosto de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual quedará así: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03591-01 Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Acción de tutela – Impugnación fallo 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.