Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandado: Carmen Cecilia Garavito Malagón Tema: Régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para los funcionarios de la Contraloría General de la República.
Reconocimiento del IBL con los requisitos del Decreto 929 de 1976. SALVAMENTO DE VOTO De conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del CPACA1, y con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado, presento mi salvamento de voto respecto de la sentencia del 14 de octubre 2025, que se dictó en el proceso de la referencia. Las razones son las siguientes: 1.
La configuración de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 1. En el párrafo 88 se sostiene que «la autoridad judicial incurrió en un error de aplicación de las normas que orientan el régimen de transición pensional y desconoció el precedente jurisprudencial relacionado con la forma y cuantía para liquidar la pensión de jubilación a los funcionarios de la Contraloría General de la República».
En relación con esta última afirmación, considero que, en estricto sentido, la sentencia recurrida no reconoció el derecho a la reliquidación pensional con un IBL distinto del señalado en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020. 2. En efecto, el período de liquidación y los factores que debían incluirse no fueron modificados por la sentencia del 3 de septiembre de 2023 de la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, porque de conformidad con el artículo 328 del CGP el juez de segunda instancia debía pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación y en atención al principio 1 «ARTÍCULO 129.
FIRMA DE PROVIDENCIAS, CONCEPTOS, DICTÁMENES, SALVAMENTOS DE VOTO Y ACLARACIONES DE VOTO. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido.
Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.
La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho.» Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: UGPP Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de la non reformatio in pejus previsto en el artículo 31 de la C.P. En este caso, el hecho de que se hubiera declarado desierto el recurso de apelación de la UGPP lo excluyó del ámbito de competencia de la sentencia de segundo grado. 3.
Como se podía observar, los imperativos normativos que atendió la sentencia objeto de revisión hacían parte de las reglas del juicio que se debía resolver, que se enmarcaba en las garantías propias del debido proceso que debía aplicar la Subsección A de la Sección Segunda y así procedió. 4. De hecho, se constata que en la sentencia cuestionada se reconoció tal situación, pero para resolver el recurso de apelación de la allí demandante, relacionado con la proporción en la que se ordenó incluir el quinquenio en el IBL, consideró necesario revisar los supuestos fácticos a la luz de la postura unificada y determinar si era viable acceder a la liquidación de la prestación en los términos solicitados en el recurso de la actora.
Con base en ese análisis, la providencia confirmó la decisión, luego de determinar que no podía ordenar el cómputo del quinquenio en una proporción mayor a la dispuesta en primera instancia. 5. Sin embargo, en el párrafo 105 se consideró que sí se desconoció la providencia en estudio y que con ello incurrió en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 6.
En el párrafo 111, la Sala indicó que «no desconoce que existía una tensión entre los postulados de la no reformatio in pejus y favorabilidad laboral, por un lado, con los de seguridad jurídica, solidaridad y sostenibilidad financiera, por otro, los primeros debían ceder ante los segundos, en virtud de que estos últimos se acompasan con el precedente fijado por la jurisprudencia, al tiempo que garantizan los pilares constitucionales y legales sobre los que se estructura el Sistema de Seguridad Social en Pensiones». 7.
En los párrafos 112 a 115 destaca la relevancia del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y cita la jurisprudencia constitucional que sostiene «las reglas de responsabilidad fiscal y el criterio de sostenibilidad tienen un carácter instrumental respecto de los fines y principios del Estado Social de Derecho, en particular, son una herramienta útil para la realización progresiva de los contenidos prestacionales de las garantías constitucionales»2 [párrafo 112]. 8.
No obstante, en mi criterio, se pasó por alto la trascendencia del principio de la non reformatio in pejus que se enmarca en las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso. La interpretación según la cual este debe ceder ante la sostenibilidad financiera del sistema pensional, que es un aspecto de interés general, también conlleva el sacrificio de principios fundantes del Estado Social de Derecho. 9.
De ahí que considero que para resolver esta tensión, la misma Constitución Política señala a cuál se le debe dar prevalencia, tal como se desprende del parágrafo del artículo 334 que señala que «bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva». 10.
Con lo anterior, estimo que se debía privilegiar la garantía del derecho fundamental del debido proceso, tal y como lo hizo la sentencia del 3 de septiembre de 2023, pues esta es la interpretación que atiende el principio pro 2 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: UGPP Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 homine, como criterio de interpretación normativa.
Este principio propone que se dé prevalencia a aquella disposición que define un derecho fundamental frente a aquella que prevé una norma restrictiva3. 2. La decisión de reemplazo 11. Por otra parte, en el párrafo 2 se precisó, a pie de página, el contenido de los actos acusados. Se trata de las «resoluciones i) 34790 del 25 de julio de 2008, que reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a su favor; ii) UGM 022268 del 27 de diciembre de 2011, que reliquidó tal emolumento4; y iii) UGM 053512 del 03 de agosto de 2012, mediante la cual se modificó esta última5».
De acuerdo con lo anterior, la situación inicial de la demandante en el proceso ordinario ya se había definido con un IBL calculado con el promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicio [del 1 de diciembre de 2009 al 30 de mayo de 2010]. 12. En atención a lo señalado, se observa que la orden impuesta en el ordinal «TERCERO» de ordenar la reliquidación de la pensión de la demandada «sobre el 75 % de los salarios devengados durante los últimos 10 años de servicios, con los factores de asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima técnica», desmejora la situación que fue reconocida por la entidad en sede administrativa en los actos demandados, decisión que tampoco comparto.
En los anteriores términos, dejo expuestas las razones por las cuales salvo mi voto, pues no comparto la decisión adoptada en la sentencia del 14 de octubre de 2025 ni la argumentación que la sustenta. Respetuosamente, JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado CONSTANCIA: El presente documento fue firmado electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 3 Sobre la aplicación del principio pro homine se puede ver la sentencia T-284 de 2006 de la Corte Constitucional. Entre otros aspectos, se resaltan lo siguientes aparte: «[…] El principio pro homine es un criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión extraordinaria.
Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre. Esta Corporación en varias oportunidades se ha pronunciado sobre la aplicabilidad de este principio en materia de interpretación de los derechos fundamentales y los derechos humanos. […] En este orden de ideas, los jueces deben propender por la hermenéutica que resulte menos restrictiva de los derechos, pues se trata de garantizar que, en cada caso, la interpretación de las disposiciones jurídicas en materia sancionatoria o anulatoria se lleve a cabo sin acudir a criterios extensivos o analógicos, y tome en cuenta el principio de legalidad, y en últimas, de acuerdo con los criterios "pro-homine", derivados de la filosofía humanista que inspira el constitucionalismo colombiano.[…]» 4 «De conformidad con el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, aplicando el 75% del IBL conformado por el promedio de los salarios devengados en el último semestre; entre el 1 de diciembre de 2009 y el 30 de mayo de 2010». 5 «Modificó el artículo 5.º del acto administrativo de reliquidación y dispuso el descuento de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho la demandante, del valor de $6.556.585, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, y el artículo 6.º a efectos de gestionar el cobro de $19.669.757 adeudado por concepto de aporte patronal de parte de la Contraloría General de la República».