Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Demandante: Camila Reyes del Toro Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria.
Prescripción de la acción disciplinaria. Decreto Ley 262 de 2000. Estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación. Estructura de la responsabilidad disciplinaria. NIEGA PRETENSIONES. SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Camila Reyes del Toro contra la Procuraduría General de la Nación.
ANTECEDENTES La señora Camila Reyes del Toro instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de los artículos segundo y tercero de la decisión disciplinaria de única instancia del 6 de diciembre de 2011, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión del 18 de julio de 2011, por medio de la cual el procurador general de la Nación impuso la sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de once (11) años a la demandante, en su condición de directora de comercio y financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Que se declare la nulidad de los artículos segundo y décimo segundo de la decisión disciplinaria de única instancia del 18 de julio de 2011. Que se condene a la Procuraduría General de la Nación a pagar los daños patrimoniales y extrapatrimoniales que se acrediten en el proceso, y que fueron generados con la sanción disciplinaria. Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que se ordene a la demandada a registrar en sus bases de datos y demás medios de comunicación o de información la declaratoria de nulidad de la sanción. Que se ordene a la demandada a pagar las sumas de dinero a las cuales sea condenada dentro los términos consagrados en el artículo 192 del Código Contencioso Administrativo.
HECHOS La demanda se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que se vinculó al Ministerio de Agricultura en agosto de 2005, desempeñando las funciones inherentes al cargo de directora de comercio y financiamiento del viceministerio de agricultura, desde el 27 de enero de 2006 y hasta su renuncia presentada el 31 diciembre de 2007.
Que durante el lapso en que se desempeñó como directora de comercio y financiamiento, fue titular solamente de las funciones inherentes a su cargo establecidas en el artículo 14 del Decreto 2478 de 1999 y nunca fue delegataria de las funciones relacionadas con la estructuración de la etapa precontractual de los procesos que debía adelantar el Ministerio de Agricultura.
Que el manual interno de contratación del Ministerio de Agricultura no delegó la potestad para celebrar contratos ni en la demandante, ni en la Dirección de Comercio y Financiamiento. Que el Ministerio de Agricultura adoptó la decisión de contratar con el Instituto Iberoamericano para la Agricultura Tropical, antes de que iniciara el proceso de celebración del convenio 03 de 2007 que fue el que dio origen al proceso disciplinario, sin contar con la participación o intervención de la demandante como directora de comercio y financiamiento.
Que el 4 de diciembre de 2009, la Procuraduría General de la Nación ordenó la apertura de la investigación disciplinaria. Que el 11 de octubre de 2010 se formularon cargos por intervenir en la etapa previa a la celebración del convenio de cooperación científica y tecnológica No. 003 del 2 de enero de 2007, en el sentido de tramitar y aprobar el documento denominado “términos de referencia”, que permitió la suscripción del convenio con omisión de estudios técnicos serios y completos.
Que el 18 de julio de 2011 se profirió fallo de única instancia, el cual se recurrió y el 6 de diciembre de 2011, el procurador general de la Nación adoptó la decisión final por fuera del término de los 5 años que tenía para hacerlo. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que el acto acusado quebrantó los artículos 4° y 29 de la Constitución Política; los artículos 1° a 21, 28-6, 29, 30, 43, 38, 74, 100, 128, 143, 169, 170 y 182 de la Ley 734 de 2002; los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011; los artículos 22 y 30 Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de la Ley 38 de 1989; la Directiva No. 16 de 2011 de la Procuraduría General de la Nación; los artículos 6°, 7°, 8°, 9°, 10°, 11, 13, 14 y 16 del Decreto 2478 de 1999; los artículos 2°, 8° y 17 del Decreto 591; los artículos 2° y 7° del Decreto 393; los artículos 2°, 15 y 16 de la Resolución 366 de 2001; la Resolución 364 de 2004; la Resolución 3 del 2000; el Conpes 3582 de 2009.
Que debe declararse la nulidad, porque la Procuraduría General de la Nación adoptó el fallo de única instancia y resolvió el recurso de reposición contra este por fuera del plazo improrrogable de los 5 años de los que trata el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, por lo que operó el fenómeno de prescripción de la acción disciplinaria. Que la señora Camila Reyes del Toro no debió ser investigada por el procurador general de la Nación, sino por un procurador regional, para efectos de garantizar la doble instancia en el trámite disciplinario.
Que a la actora, al ejercer el empleo de directora de comercio y financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no se le delegó facultad, función o atribución alguna que estuviere relacionada con la elaboración, diseño, adopción o aprobación de los estudios previos o términos de referencia de ningún proceso de contratación y, en particular, no tenía asignada la función relacionada con todos los trámites y documentos previos a la celebración del convenio 003 del 02 de enero de 2007.
Que las declaraciones testimoniales que se practicaron en la investigación disciplinaria, acreditaban la ausencia de fundamento del cargo endilgado a la señora Reyes del Toro. ACTUACIONES PROCESALES La demanda fue admitida el 2 de mayo de 20141, se notificó a la entidad demandada quien se opuso a las pretensiones indicando que como operador disciplinario actuó de conformidad con la Constitución y la ley, garantizándole el legítimo derecho a defenderse y contradecir las decisiones adoptadas al interior del proceso disciplinario.
Que el fallo de única instancia se profirió dentro del término de los 5 años de los que trata el artículo 30 de la Ley 734 de 2002. Propuso como excepción la de indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, tras señalar que la demandante presentó en sede prejudicial una solicitud de conciliación en la que no mencionó la ocurrencia del fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria.
Que la demandante nunca manifestó las razones para que hubiera operado la prescripción de la acción disciplinaria. Por el contrario, adicionó los argumentos tendientes a demostrar los presuntos vicios que tuvo el acto cuestionado, con lo cual se configuraría la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento del 1 Folios 1164-1165.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 requisito de procedibilidad. Por auto del 9 de diciembre de 20202, se declaró no probaba la excepción de ineptitud de la demanda, el 8 de junio de 20213 se determinó que se daría el trámite de sentencia anticipada, se incorporaron las pruebas documentales aportadas con la demanda y la contestación, y se fijó el litigio.
Por auto del 12 de noviembre de 2021 se corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para la presentación por escrito de sus alegatos de conclusión, indicando que en la misma oportunidad el agente del Ministerio Público podía presentar concepto4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante5 indicó que el procurador general de la Nación tuvo como plazo para investigar y fallar entre el 1° de diciembre de 2006 y el 1° de diciembre de 2011 por tratarse de un hecho único en el tiempo, sucedido el 1° de diciembre de 2006; en consecuencia, al haber tomado la decisión el 6 de diciembre de 2011, resulta claro que lo hizo desconociendo el mandato contenido en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002.
Que el auto de cargos, no cumplió con la determinación específica de las circunstancias de tiempo, modo y lugar del hecho investigado, lo que demuestra violación al derecho a la defensa, al debido proceso y a la plenitud de las formas propias del proceso disciplinario, teniendo en cuenta que en el expediente sí existe evidencia y prueba plena de la época o del tiempo en que la demandante realizó su intervención accidental.
Que la intervención de la demandante en la etapa previa a la celebración del convenio de cooperación científica y tecnológica No. 003 del 2 de enero 2007, se realizó antes del 2 de enero del 2007, esto es, antes del 31 de diciembre del 2006, pero los hechos materia de la investigación corresponden a los años 2007, 2008 y 2009. Que la demandante tuvo conocimiento del proyecto de términos de referencia el 1° de diciembre de 2006, instante este en el que revisó la parte técnica de su texto, más no la jurídica ni los demás elementos de los términos de referencia, porque no era de su competencia ni tenía la formación jurídica para hacerlo.
Que los términos de referencia los elaboró el contratista Julio César Daza Hernández. La parte demandada6 alegó de conclusión indicando que la actuación disciplinaria se llevó a cabo con base en las facultades legales, relacionadas con la investigación de las conductas irregulares en que puedan incurrir quienes desempeñan funciones públicas. 2 Índice 11 de SAMAI. 3 Índice 18 de SAMAI. 4 Índice 27 de SAMAI. 5 Índice 33 de SAMAI. 6 Índice 32 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que no pueden ser de recibo los argumentos esgrimidos por el apoderado de la actora y por ende los fallos en cuestión fueron emitidos conforme a derecho, sin violentar el debido proceso, concluyendo que la responsabilidad recaía en el disciplinado, siendo facultada la Procuraduría General de la Nación para investigar y juzgar actos de indisciplina.
Que el estudio de la legalidad de las decisiones disciplinarias debe hacerse teniendo en cuenta la integridad del fallo en sí, su contexto general, los argumentos de defensa plasmados en este y el análisis efectuado por el fallador frente a los mismos, situación que se dio dentro del presente caso, donde todas las actuaciones se ajustaron a derecho, respetando en su integridad el debido proceso.
El Ministerio Público no se pronunció en esta etapa procesal. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Deberá la Sala determinar si el acto administrativo demandado incurrió en algún vicio que lo haga susceptible de ser declarado nulo. Para ello, se estudiará: i) la prescripción de la acción disciplinaria; ii) la estructura, organización y régimen de competencias interno de la Procuraduría General de la Nación; iii) las funciones de la Dirección de Comercio y Financiamiento; y iv) la valoración probatoria y la posible atipicidad de la conducta.
Marco normativo aplicable al análisis de la actuación disciplinaria La actividad administrativa disciplinaria se caracteriza porque comprende una función especializada, la cual contiene un componente preventivo y correctivo que busca garantizar, por un lado, la efectividad de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad; y, por otro, el buen desempeño y gestión transparente de la función pública.
De ahí que la actuación administrativa disciplinaria esté regida por normas y procedimientos propios, en la que los principios que informan el derecho al debido proceso y a la defensa cobran significativa importancia. Sin embargo, no ha sido pacífica la posición de la jurisprudencia respecto del alcance del control jurisdiccional de esta clase de actos, tal como pasa a exponerse.
Una primera posición jurisprudencial se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como “intangibilidad relativa” de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias7. 7 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Luego, la jurisprudencia adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como “intangibilidad relativa explícita y deferencia especial”8.
Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del “control judicial integral” por cuanto “[…] la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales”9, y se indicó además que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.
Entonces, teniendo en cuenta que el examen de legalidad de la actividad administrativa disciplinaria no es un juicio de corrección sino de validez, el estudio 8 Véanse: CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 2060-2010. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda.
Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 2038-09. C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 9 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 1210-11. C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 integral de los actos disciplinarios cuestionados en esta controversia se hará dentro del marco planteado en la sentencia previamente comentada.
Resolución del caso concreto Primer problema jurídico: de la prescripción de la acción disciplinaria La Ley 200 de 1995 disponía en su artículo 34: “ARTICULO
34. TÉRMINOS DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN Y DE LA SANCION. La acción disciplinaria prescribe en el término de cinco (5) años. La prescripción de la acción empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y, desde la realización del último acto, en las de carácter permanente o continuado.
PARAGRAFO 1 o. <Parágrafo INEXEQUIBLE> PARAGRAFO 2o. La ejecución de la sanción disciplinaria prescribe en un término de dos (2) años, contados a partir de la ejecutoria del fallo. Estos términos prescriptivos se aplicarán a la acción disciplinaria originada en conductas realizadas por los miembros de la fuerza pública”. Bajo la vigencia de esta norma, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 23 de mayo de 2002, Exp. 17.112, precisó que como el legislador no había señalado cuál era el acto que imponía la sanción e interrumpía el término de prescripción, debía entenderse que la sanción se consideraba impuesta cuando se hubiere expedido y notificado la decisión disciplinaria y, si contra esta se interpusieron recursos, entonces cuando se expidiera la decisión disciplinaria que los resolviera.
En cualquiera de los dos supuestos, debía proferirse la decisión dentro de los 5 años desde la comisión de la falta o desde la realización del último acto, de acuerdo con lo previsto en la ley. Contra esa providencia, la Procuraduría General de la Nación presentó recurso extraordinario de súplica el cual fue conocido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y en sentencia del 29 de septiembre de 200910, revocó la decisión y acogió la siguiente tesis: “Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario.
Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. 10 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de septiembre de 2009. Radicado: 11001031500020030044201. C.P. Susana Buitrago Valencia. Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.
Así, la existencia de esta segunda etapa denominada "vía gubernativa" queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto.”11 (Negrillas de la Sala para resaltar). La anterior decisión fue objeto de acción de tutela en la que, por sentencia del 17 de abril de 2013, se controvirtió la tesis propuesta por la Sala Plena de la Corporación, toda vez que: “[…] no es válida la postura de la decisión judicial sometida a tutela pues al declarar que la sanción queda impuesta con la notificación del acto administrativo principal, olvida que es a partir de ese momento cuando se inicial el plazo de ejecutoria, dentro del cual cabe la interposición de los recursos de ley.
En este orden, indicó la Sala de Conjueces, tener como impuesto este acto primigenio al disciplinado, aún antes de su ejecutoria, constituye vía de hecho que conculca su derecho al debido proceso, al desconocer su precariedad, ineficacia e inoponibilidad debida a su condición de recurrible”12. Con base en la anterior argumentación, se revocó la posición jurisprudencial del 2009 y se retornó a lo establecido previamente, es decir, que la acción disciplinaria no estaría prescrita si se resolvieron los recursos interpuestos y se notificó la providencia de segunda instancia, dentro del término establecido legalmente.
Luego, en sentencia del 6 de marzo de 2014, al resolver las impugnaciones interpuestas, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la decisión del 17 de abril de 2013 al determinar que los fallos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado constituyen decisiones últimas, intangibles, inimpugnables e inmodificables a través del mecanismo de la tutela, concluyendo que dichas características de las providencias que profiera la Sala Plena, impiden, por parte del juez de tutela, cualquier pronunciamiento de fondo13.
Por consiguiente, al haberse revocado la sentencia del 2013, la tesis vigente se corresponde con la adoptada en el 2009 por la Sala Plena de esta Corporación; es decir, que el término de prescripción se interrumpe con la notificación de la decisión de primera instancia. Por su parte, la Ley 734 de 2002 reprodujo en su artículo 30, parcialmente, la normativa contenida en el artículo 34 de la Ley 200 de 1995 y, bajo la vigencia de dicha norma, esta Corporación “[…] ha aplicado y reiterado la posición de la Sala Plena contenida en la sentencia de unificación precitada de acuerdo con la cual dentro del término de los 5 años a que se refiere el artículo transcrito, la autoridad disciplinaria competente solo debe proferir y notificar el acto 11 Ibid. 12 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Segunda. Subsección A. Sala de Conjueces. Sentencia del 17 de abril de 2013. Rad. 11001-03-15-000-2010-00076-00(AC). C.P. Álvaro Escobar Henríquez. 13 CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta. Sentencia del 6 de marzo de 2014. Rad. 11001-03-15- 000-2010-00076-03(AC). C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 principal, esto es, la decisión de primera o única instancia que interrumpe el término de prescripción”14 (negrillas originales).
En este punto, se aclara que el artículo 132 de la Ley 1474 de 201115 modificó el artículo 30 de la Ley 734 de 2002; pero, atendiendo a la fecha de ocurrencia de los hechos que se estudian, la norma aplicable al caso es la contenida, originariamente, en el artículo 30 ya comentado, toda vez que los hechos que dieron origen a la investigación disciplinaria, conforme a lo que obra en el expediente, ocurrieron finalizando el año 2006; haciendo la salvedad que todas estas tesis fueron aclaradas y revaluadas por la Ley 1952 de 2019 modificada por la Ley 2094 de 202116; que no es aplicable al caso concreto.
Ahora bien, en atención a que la prescripción de la acción disciplinaria depende de si la falta fue instantánea o continuada, se pone de presente que la Corte Constitucional, en relación con la clasificación de las faltas disciplinarias, ha precisado lo siguiente: “[…] 6.3.1. Retomando la clasificación de las faltas, se reseña la postura establecida por la Procuraduría General de la Nación, institución que en el ejercicio de su control disciplinario prevalente, ha ordenado los tipos sancionatorios conforme “a las circunstancias modales y temporales en que se presentan, como de: […] iii) Instantáneas cuando la realización del comportamiento descrito como ilícito se agota en un solo momento, es decir cuando se exterioriza la acción o la omisión y, iv) Permanente o continuada, cuando el comportamiento se prolonga en el tiempo, de manera que la consumación de la falta se prolonga o perdura entre tanto dure la conducta Igualmente, el ente de control ha manifestado que “la conducta se puede agotar con una única actividad que despliegue el autor en un solo momento o, por el contrario, se suceda durante un periodo de tiempo y solo 14 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 17 de octubre de 2019. Exp. 4891.16. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 15 ARTÍCULO
30. TÉRMINOS DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. <Artículo modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar.
La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas. 16 ARTÍCULO 7. Modifícase el Artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así:
ARTÍCULO 33. Prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado, desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.
La prescripción se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá sí transcurridos dos (2) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se notifica la decisión de segunda instancia. Para las faltas señaladas en el artículo 52 de este Código, el término de prescripción será de doce (12) años.
La prescripción, en estos casos, se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos tres (3) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se ha notificado la decisión de segunda instancia.
PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique. Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 al cabo del mismo puede decirse que el hecho se ejecutó”17 (cursivas originales).
Esto significa que, en las faltas disciplinarias instantáneas, la infracción del deber funcional se agota en un solo momento; mientras que en las faltas disciplinarias continuadas hay una unidad de conducta que genera una afectación al deber que se prolonga en el tiempo hasta que cesa la circunstancia de ilegalidad generadora de dicha infracción18.
De ese modo, el acervo probatorio permite establecer la siguiente línea temporal: -El 1° de diciembre de 2006, el señor Julio César Daza Hernández envió un correo electrónico a la señora Camila Reyes del Toro en el que, entre otros, se adjuntó un documento denominado “TERMINOSDEREFERENCIAcontratacionIICA1.doc”19, el cual fue aprobado o suscrito ese mismo día, por la actora. -Mediante memorando 9513 de la misma fecha, la señora Reyes del Toro le envió a la jefa de la oficina asesora jurídica del ministerio las carpetas correspondientes a los convenios para la vigencia 2007, entre ellos, con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura ─IICA─20, incluyendo el documento denominado “términos de referencia”, con su visto bueno. -El 2 de enero de 2007, se suscribió el convenio especial No. 003 de 2007, de cooperación técnica y científica, entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura ─IICA─21, para lo cual se tuvieron como base los términos de referencia que aprobó o suscribió la señora Reyes del Toro como directora de comercio y financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. -El 4 de diciembre de 2009, la Procuraduría General de la Nación expidió el auto de apertura de investigación, en el que vinculó a la demandante22. -El 11 de octubre de 2010, el despacho del procurador general de la Nación profirió pliego de cargos contra la demandante”23. -El 18 de julio de 2011 se profirió la decisión disciplinaria de única instancia, la cual se notificó así: el 19 de julio de 2011, al correo electrónico de la demandante24; y de manera personal a la apoderada de la demandante25; y por edicto fijado el 1° de agosto de 2011 y desfijado el 3 de agosto26. 17 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia T-282A de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 18 CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 04 de junio de 2020. Exp. 3965-2018. C.P. William Hernández Gómez. 19 Véase el folio 5584, del Cuaderno Principal No. 20, del expediente disciplinario. 20 Véase el folio 1128 del expediente. 21 Véanse los folios 6-12, del Cuaderno Anexo No. 1, del expediente disciplinario. 22 Véanse los folios 448-504, del Cuaderno Principal No. 2, del expediente disciplinario. 23 Véase el folio 3237, del Cuaderno Principal No. 13, del expediente disciplinario. 24 Véase el folio 15360, del Cuaderno Principal No. 49, del expediente disciplinario. 25 Véase el folio 15371, del Cuaderno Principal No. 49, del expediente disciplinario. 26 Véanse los folios 15517-15521, del Cuaderno Principal No. 49, del expediente disciplinario.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 -El 6 de diciembre de 2011 se profirió auto por medio del cual se resuelve el recurso de reposición contra el fallo de única instancia, el cual se notificó así: el 9 de diciembre de 2011, de manera personal, a la apoderada de la demandante27; y por edicto fijado el 22 de diciembre de 2011 y desfijado el 27 de diciembre28.
Con base en la anterior información, no prospera este cargo, porque de los hechos y las normas aplicables al caso se desprende que se trató de una falta instantánea que se configuró el 1° de diciembre de 2006 ─fecha que también es propuesta por la accionante en el escrito de la demanda─, razón por la que la prescripción de la acción disciplinaria se materializaría el 1° de diciembre de 2011, fecha para la cual ya se había notificado la decisión disciplinaria de única instancia ─19 de julio de 2011─.
Sin embargo, dado que antes de esa fecha ─19 de julio de 2011─ se notificó a la interesada la decisión de única instancia dictada el día anterior, es dable concluir que en este asunto no operó el fenómeno extintivo denunciado en la demanda. Si bien a la actora le es aplicable la Ley 734 de 2002 sin la modificación que introdujo la Ley 1474 de 2011, en gracia de discusión, si se aceptare la aplicación de esta última ley a partir del principio de favorabilidad, tampoco habría lugar a declarar la prescripción, por cuanto el auto de apertura se expidió el 4 de diciembre de 2009, por lo que, en principio, la Procuraduría General de la Nación habría tenido hasta el 4 de diciembre de 2014 para proferir una decisión de fondo dentro de la investigación, so pena de prescribir la acción disciplinaria; y, como se indicó, para esa fecha ya se había proferido y notificado la decisión de única instancia. Segundo problema jurídico: estructura, organización y régimen de competencias interno de la Procuraduría General de la Nación El Decreto Ley 262 de 2000 disponía, originalmente, que la Procuraduría General de la Nación tenía la siguiente estructura orgánica: - En el nivel central: el despacho del procurador general, el despacho del viceprocurador general, las salas disciplinarias, el Instituto de Estudios del Ministerio Público, la secretaría general y la veeduría. - En el nivel territorial: las procuradurías regionales; las procuradurías distritales; y las procuradurías provinciales.
Por su parte, el Decreto 2478 de 1999 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y se dictan otras disposiciones” ─vigente para la época en que ocurrieron los hechos─, modificado por el Decreto 4909 de 2007, disponía que el ministerio poseía la siguiente organización: “ARTÍCULO 1. Para el cumplimiento de sus funciones, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tiene la siguiente estructura: 1.
Despacho del Ministro. 1.1. Oficina Jurídica. 2. Despacho del Viceministro. 27 Véase el folio 16045, del Cuaderno Principal No. 51, del expediente disciplinario. 28 Véanse los folios 16057-16059, del Cuaderno Principal No. 51, del expediente disciplinario. Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2.1.
Dirección de Política Sectorial. 2.2. Dirección de Planeación y Seguimiento Presupuestal. 2.3. Dirección de Desarrollo Rural. 2.4. Dirección de Cadenas Productivas. 2.5. Dirección de Desarrollo Tecnológico y Protección Sanitaria. 2.6. Dirección de Comercio y Financiamiento. 2.7. Dirección de Pesca y Acuicultura. 2.8. Oficina de Control Interno. 3.
Secretaría General. 3.1. Subdirección Administrativa. 3.2. Subdirección Financiera. 4. Órganos internos de Asesoría y Coordinación. 4.1. Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno. 4.2. Comisión de Personal” [negrillas de la Sala]. Como se observa, la Dirección de Comercio y Financiamiento, orgánicamente, era una dependencia vinculada al despacho del viceministro, por lo que, en principio, la investigación disciplinaria que se surtió en contra de la demandante sí le correspondía a un procurador regional29; sin embargo, no debe perderse de vista que la Ley 734 de 2002 reguló en su Libro IV, Título II, lo referente a los factores que determinan la competencia para adelantar el procedimiento disciplinario, determinando en el artículo 74 que la misma se establecería “[…] teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad”.
En lo que concierne a este último factor ─el de conexidad─, la ley dispuso: “ARTÍCULO
81. COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CONEXIDAD. Cuando un servidor público cometa varias faltas disciplinarias conexas, se investigarán y decidirán en un solo proceso. Cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía” [negrillas de la Sala].
En consecuencia, el expediente disciplinario IUD-2009-878-183667 permite establecer que se cumplió con los requisitos exigidos en el artículo 81 de la Ley 734 de 2002, a saber: i) sí hubo unidad de faltas disciplinarias; ii) la investigación disciplinaria se surtió en contra de 11 servidores públicos que se desempeñaban en distintos cargos al interior de la misma entidad; y iii) entre esos servidores, se encontraba el señor Andrés Felipe Arias Leiva, quien se desempeñó en el cargo de ministro de agricultura y desarrollo rural. 29 Al respecto, el literal a, del numeral 1°, del artículo 75 del Decreto Ley 262 de 2000 disponía lo siguiente:
ARTÍCULO 75. FUNCIONES. Las procuradurías regionales tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones, cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto: 1. Conocer en primera instancia, salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría, los procesos disciplinarios que se adelanten contra: a) Los servidores públicos que tengan rango inferior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa, judicial, de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Organización Electoral, del Banco de la República, de la Comisión nacional de Televisión, las comisiones de regulación de servicios públicos y de otros organismos autónomos del orden nacional.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Por ende, este cargo no prospera, en consideración a que este último era el servidor público de mayor jerarquía, y la competencia sí le correspondía, en única instancia, al procurador general de la Nación, de conformidad con el numeral 22, del artículo 7° del Decreto Ley 262 de 2000.
Tercer problema jurídico: funciones de la Dirección de Comercio y Financiamiento, en relación con el convenio especial No. 003 de 2007, de cooperación técnica y científica, entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el IICA De conformidad con el artículo 14 del Decreto 2478 de 1998, la Dirección de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tenía las siguientes funciones: “ARTICULO 14.
La Dirección de comercio y financiamiento dirige la aplicación de la política sectorial en las áreas comerciales y financieras. Para el cumplimiento de este objetivo cumplirá las siguientes funciones: 1. Asesorar al ministro y al viceministro en relación con la política de comercio exterior convenios internacionales, de integración regional y subregional. 2.
Evaluar la política de desarrollo agropecuario en función de la tendencia de los mercados internacionales. 3. Propiciar y apoyar el desarrollo de las capacidades nacionales, públicas y privadas, en lo referente al sector agropecuario y pesquero para articular, en beneficio de la sociedad colombiana, los compromisos internacionales relacionados con el comercio exterior. 4.
Coordinar con los organismos pertinentes la implementación y desarrollo de las políticas e instrumentos de comercialización interna. 5. Coordinar con los organismos pertinentes la implementación y desarrollo de las políticas e instrumentos de crédito, financiamiento, capitalización e inversión del sector agropecuario. 6.Presentar a consideración del viceministro, en el mes de diciembre de cada año, una evaluación relacionada con el cumplimiento de los objetivos propuestos y un programa anual de actividades a desarrollar por el área de su competencia en el año inmediatamente siguiente. 7.
Las demás que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia”. (Negrillas de la Sala) Lo anterior también se encuentra en el manual específico de funciones y de competencias laborales de dicho cargo30, por lo que se presume que la actora conocía dichas responsabilidades desde el momento en que se posesionó como directora de comercio y financiamiento.
Ahora bien, en el pliego de cargos se formuló el siguiente reproche: “[…] Intervenir en la etapa previa a la celebración del convenio de cooperación científica y tecnológica No. 003 del 2 de enero de 2007, entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), en el sentido de tramitar y aprobar el documento denominado términos de referencia que permitió la suscripción del citado convenio, con omisión de estudios técnicos serios y completos y sin exigir de las áreas responsables la elaboración de los estudios financieros (económicos) y jurídicos requeridos para la cabal ejecución del Convenio” (cursivas y negrillas originales). 30 Véase el folio 53, del Cuaderno Anexo No. 60, del expediente disciplinario.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Tal y como se observa, los verbos rectores del cargo imputado a la señora Reyes del Toro fueron: intervenir, tramitar y aprobar. De la literalidad de dichos verbos, es posible inferir, más allá de toda duda razonable, que aun cuando la demandante no tenía la capacidad para contratar en nombre del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (y que no se está disciplinando por la contratación como tal); sí tomó parte en el trámite precontractual del convenio especial No. 003 de 2007 -intervino-; sí gestionó o se ocupó de la tramitación de los términos de referencia ─tramitó─; y sí asintió o convalidó la información contenida en ese documento, que sirvió como base para la contratación que se adelantó con el IICA ─aprobó─.
Si bien es claro que no se consagró, textualmente, la facultad, función o atribución para elaborar, diseñar, adoptar o aprobar los estudios previos o términos de referencia de algún proceso de contratación dentro de las funciones de la Dirección de Comercio y Financiamiento del ministerio, no es menos cierto que sí tenía a su cargo la función de asesorar al ministro y al viceministro, cuando de convenios internacionales se tratara; y que las funciones no eran taxativas, en la medida que podían asignársele otras, tal y como ella misma lo reconoció en su versión libre, cuando manifestó que en las reuniones semanales que se adelantaban al interior del ministerio, se coordinaba la distribución de tareas entre quienes conformaban el comité de gabinete y el comité de directores y asesores internos31.
De ello da cuenta también la versión libre que rindió la accionante el 17 de febrero de 2010, en la que reconoció que su actuación se dio en el período precontractual de la suscripción del convenio especial No. 003 de 2007; que si bien ella no elaboró los estudios previos de manera individual, porque pudo recibir ayuda de sus funcionarios, con su firma indicaba que estaba de acuerdo con su contenido; y que ella sí firmó la justificación técnica y los términos de referencia del convenio32.
De ahí que se estime que sí hubo concordancia entre el pliego de cargos y el acto administrativo sancionatorio, pues la conducta reprochada a la señora Reyes del Toro tuvo que ver con su participación en la etapa precontractual del convenio especial No. 003 de 2007, lo cual no debe relacionarse, imperativamente, con el hecho de que tuviera o no la facultad para elaborar, diseñar, adoptar o aprobar los estudios previos o términos de referencia de un proceso de contratación porque, a juicio de la Sala, se trató de una falta disciplinaria de mera conducta, que para su configuración solamente requería el comportamiento de tomar parte en el trámite precontractual, tal y como lo hizo la demandante al dar el visto bueno en una actuación con la cual se tomarían las decisiones posteriores.
Ahora bien, aun cuando se parta de la idea de que no tenía competencia para adelantar trámites precontractuales, el haberlo hecho supondría una extralimitación en el ejercicio de funciones, lo que también constituiría una falta disciplinaria ya que a todo servidor público le está prohibido exceder las funciones contenidas en la Constitución y las leyes, así como en los estatutos o reglamentos de la entidad, que 31 Véanse los folios 933-939, del Cuaderno Principal No. 4, del expediente disciplinario. 32 Véanse los folios 933-939, del Cuaderno Principal No. 4, del expediente disciplinario.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 si bien no está siendo juzgada por esto, es un indicio más para entender que lo hizo en cumplimiento de las funciones que le correspondían. Por lo tanto, tampoco prosperará este cargo. Cuarto problema jurídico: de la valoración probatoria y la posible atipicidad de la conducta El proceso de adecuación típica en materia disciplinaria supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción que existe entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto investigado, surgiendo, a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido.
A juicio de la demandante, los testigos que presentó en el curso del proceso disciplinario permitían desvirtuar el cargo único que le fue formulado. Para demostrar la atipicidad de la falta, la actora solicitó el decreto y práctica de los siguientes testimonios: Eugenia Méndez Reyes33, Juan Camilo Salazar Rueda34, Julio César Daza Hernández35, Julián Alfredo Gómez Díaz36, Alba Sánchez37, Carolina Camacho38, Carlos Gustavo Arrieta39, Fernando Arbeláez Soto40, Samuel Zambrano Canizales41, Daniel Nerea Gómez42, Diana Margarita Quintero Cuello43, Jairo Alberto Cano Pabón44, Ricardo Torres45.
Opuesto a lo sostenido por la señora Reyes del Toro, esta Sala de subsección considera que la Procuraduría General de la Nación, en ningún momento, dio por probada la falta disciplinaria sin contar con soporte probatorio dentro del proceso; por el contrario, aun cuando en sede disciplinaria ya obraba prueba respecto a que la demandante sí intervino en el trámite precontractual del convenio especial No. 003 de 2007, y sí tramitó y aprobó los términos de referencia de este, se aceptó la solicitud probatoria de la investigada que, si bien tenía por objeto demostrar la posible atipicidad de la conducta, en últimas, supuso la reafirmación de la misma.
Es así como, por ejemplo, se tiene que el testimonio de la señora Carolina Camacho Vergara permitió establecer que la señora Camila Reyes del Toro estuvo en toda la etapa preliminar del convenio y que su participación figura en los documentos relativos a esa etapa, en especial, “[…] una recomendación técnica que da lugar a una minuta para mirar lo que es la constitución del convenio […]”46.
Que la Dirección 33 Véanse los folios 9142-9149, del Cuaderno Principal No. 29, del expediente disciplinario. 34 Véanse los folios 10370-10407, del Cuaderno Principal No. 33, del expediente disciplinario. 35 Véanse los folios 9065-9071, del Cuaderno Principal No. 28, del expediente disciplinario. 36 Véanse los folios 10119-10129, del Cuaderno Principal No. 32, del expediente disciplinario. 37 Véase el folio 10358, del Cuaderno Principal No. 32, del expediente disciplinario. 38 Véanse los folios 8544-8550, del Cuaderno Principal No. 27, del expediente disciplinario. 39 Véanse los folios 8601-8605, del Cuaderno Principal No. 27, del expediente disciplinario. 40 Véanse los folios 9059-9064, del Cuaderno Principal No. 28, del expediente disciplinario. 41 Véanse los folios 8563-8574, del Cuaderno Principal No. 27, del expediente disciplinario. 42 Véanse los folios 8645-8661, del Cuaderno Principal No. 28, del expediente disciplinario. 43 Véanse los folios 8853-8866, del Cuaderno Principal No. 28, del expediente disciplinario. 44 Véanse los folios 9563-9586, del Cuaderno Principal No. 30, del expediente disciplinario. 45 Véanse los folios 8609-8619, del Cuaderno Principal No. 27, del expediente disciplinario. 46 Véase el folio 8546, del Cuaderno Principal No. 27, del expediente disciplinario.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 de Comercio y Financiamiento fue la que hizo la recomendación técnica para la elaboración de la minuta del convenio entre el ministerio y el IICA. Del testimonio del señor Daniel Nerea Gómez se desprende que la demandante intervino en varias gestiones que debían realizarse con ocasión del convenio como, por ejemplo: la formulación del proyecto a lo largo del año 2006; la actualización en la inscripción de los proyectos de inversión para la vigencia 2007; el envío de la ficha EBI del programa “Apoyo Agro Ingreso Seguro Nacional” a la Dirección de Planeación y Seguimiento Presupuestal; las actualizaciones al proyecto, por su expresa solicitud, las cuales se registraron en diciembre de 2006.
La declaración del señor Fernando Arbeláez Soto dio cuenta de que la señora Camila Reyes del Toro fue una de las personas que participó en el equipo de la presentación del programa y que, por lo visto en los expedientes del convenio, esta suscribió una serie de documentos, de los que él conocía la justificación técnica de idoneidad del IICA.
Del testimonio del señor Julio César Daza Hernández se desprende que él fue quien elaboró los términos de referencia del convenio, pero que los envió al área técnica encargada que, en ese caso, era la Dirección de Comercio y Financiamiento. Que cada área se encargaba de remitir los documentos precontractuales a la oficina jurídica. Que Camila Reyes del Toro era una de las directoras del proyecto “Agro Ingreso Seguro”, motivo por el cual debía remitirle a ella la información relacionada con dicho programa.
Que la dirección a la que pertenecía la demandante fue designada como la competente para aprobar los estudios previos, términos de referencia y minuta del convenio especial No. 003 de 2007. La declaración de la señora Eugenia Méndez Reyes dio cuenta que la Dirección de Comercio y Financiamiento era la interventora del convenio 078 de 2006, en virtud del cual se conformó la unidad coordinadora del programa “Agro Ingreso Seguro”.
Que ella, como jefe de la oficina jurídica del ministerio, recibía los documentos que previamente suscribía la dirección, desconociendo los trámites que se realizaban al interior de dicha unidad. Que a partir de los estudios previos que elaboró la Dirección de Comercio y Financiamiento, la función de la oficina jurídica fue la de determinar la procedencia de la contratación directa para ese caso.
Que sin los términos de referencia que remitió la dirección a la que pertenecía la demandante “[…] no se hubiese podido realizar el contrato, ya que como se ha demostrado y ha quedado en evidencia solo una vez los documentos precontractuales eran entregados a la oficina jurídica, se procedía a su elaboración”47. Que la directora de comercio y financiamiento suscribió, como documentos precontractuales del convenio especial No. 003 de 2007, los términos de referencia, la certificación de idoneidad y la justificación técnica.
Que la dirección a la que pertenecía la señora Camila Reyes del Toro, adicionalmente, estableció el componente de ciencia y tecnología del convenio, por ser el área técnica encargada. 47 Véase el folio 9145, del Cuaderno Principal No. 29, del expediente disciplinario. Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Del anterior recuento probatorio, y a juicio de esta Sala de subsección, la entidad demandada no se separó de los hechos debidamente probados, toda vez que el acervo probatorio fue acorde a cómo se dieron los hechos y, por ende, sobre la certeza de la falta.
En otras palabras: aun cuando la falta disciplinaria estaba demostrada en el plenario con la mera suscripción que hizo la demandante del documento denominado términos de referencia ─que fueron la antesala del convenio especial No. 003 de 2007─, los testimonios que se practicaron permitieron fortalecer la estructura de la responsabilidad disciplinaria, reforzando la noción de tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad del comportamiento que desplegó la señora Camila Reyes del Toro.
Por consiguiente, no se constata que haya ausencia de fundamento del cargo endilgado a la actora, pues el acervo recolectado permitió establecer conexiones entre las pruebas disponibles y la conjetura a probar, mereciendo que se le otorgue por un lado, credibilidad, por cuanto la calidad de la información suministrada por los medios de prueba reportó, verídicamente cómo ocurrieron los hechos que fueron objeto de investigación, y, por otro lado, valor, peso o fuerza probatoria dado que la información que se extrajo de los medios probatorios aumentó, considerablemente, la probabilidad de que la conjetura cuestionada efectivamente ocurrió o que el conjunto de la prueba producida se explica mejor aceptando la conjetura discutida, antes que desechándola.
En conclusión, se negarán las pretensiones de la demandante al no encontrarse desvirtuada la legalidad de los actos administrativos demandados, ya que es claro que no operó la prescripción de la acción disciplinaria, no hubo indebida valoración probatoria y no se configuró la falta de competencia. Finalmente, se le reconocerá personería al abogado Gabriel Julián Porras Castillo, identificado con la cédula de ciudadanía 91.495.411 y la tarjeta profesional No. 124.513 del Consejo Superior de la Judicatura, para que represente los intereses de la Procuraduría General de la Nación en este asunto.
De la condena en costas Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberán analizar las conductas realizadas por la parte vencida en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa que en el plenario no se presenta una carencia de fundamentación que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, en sus escritos, la parte vencida manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y, en consecuencia, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. NEGAR las pretensiones, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Reconocer personería al abogado Gabriel Julián Porras Castillo, identificado con la cédula de ciudadanía 91.495.411 y la tarjeta profesional No. 124.513 del Consejo Superior de la Judicatura, para que represente los intereses de la Procuraduría General de la Nación en este asunto. Cuarto. Una vez ejecutoriada esta sentencia, archívese el expediente.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso