25000234100020250092501 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 Accionante: SOCIEDAD COLOMBIANA DE ANESTESIOLOGÍA Y REANIMACIÓN (S.C.A.R.E.) Accionados: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS Tema: Confirma negativa.

Control y seguimiento del giro directo de recursos que se reconocen a los prestadores de salud. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 16 de julio de 2025, dictada por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 4 de agosto de 2025. Por lo anterior, procede la Sala a proferir sentencia en los términos previstos en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) presentó demanda en contra del Ministerio de Salud Social y Protección Social, la Administradora Colombiana de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en lo sucesivo 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.

Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [ ].

Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ADRES) y la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante Supersalud), con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024 y los numerales 4 y 8 del artículo 25 del Decreto 1080 de 2021. 2.

En consecuencia, solicitó que se le ordene a las accionadas: 1. Ordenar a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES), en cumplimiento del artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024, adoptar e implementar el instrumento de seguimiento detallado en dicha norma dentro de un término perentorio, asegurando la eficacia en la supervisión de la destinación de los recursos girados a las EPS, EOC, IPS y proveedores de tecnologías en salud. 2.

Ordenar a la parte demandada presentar informes periódicos en los que se evidencie el cumplimiento de la obligación de seguimiento y control del giro directo, incluyendo información sobre los montos girados, la destinación de los recursos y las medidas adoptadas frente a incumplimientos detectados. 3. Ordenar a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto 1080 de 2021, ejercer de manera efectiva sus funciones de inspección, vigilancia y control frente a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, en especial en lo relacionado con la información financiera que refleje su situación y resultados de operación, así como con el cumplimiento de sus obligaciones respecto a la destinación de los recursos girados de manera directa, incluyendo la adopción de los correctivos que sean necesarios frente a las situaciones irregulares identificadas. 4.

Ordenar a la parte demandada que dentro del seguimiento de la destinación de los recursos transferidos en virtud del giro directo se incluyan los pagos al Talento Humano en Salud por concepto de salarios y honorarios por la prestación de sus servicios profesionales. 5. Ordenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL la inclusión de información sobre la destinación de los recursos transferidos mediante giro directo, a través de indicadores, informes y auditorías definidos por esta entidad, en los términos señalados en los fundamentos de hecho, y fijar un término perentorio para la definición de su contenido, frecuencia y responsables. […] 1.2.

Posición de la parte demandante 3. La Sociedad accionante expuso que en reglamentación del artículo 150 del Plan Nacional de Desarrollo5, se expidió el Decreto 489 de 20246. 5 «ARTÍCULO 150. GIRO DIRECTO. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, en nombre de las Entidades Promotoras de Salud -EPS y demás Entidades Obligadas a Compensar, realizará el giro directo de los recursos de las Unidades de Pago por Capitación -UPC de los regímenes contributivo y subsidiado, destinados a la prestación de servicios de salud, a las instituciones y entidades que presten dichos servicios y que provean tecnologías incluidas en el plan de beneficios, así como a los proveedores.

Así mismo, girará directamente los recursos de presupuestos máximos por los servicios y tecnologías no financiadas con cargo a la UPC. Los porcentajes y condiciones de giro directo, aplicable a las EPS que operen en los regímenes contributivo y subsidiado, serán definidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, para lo cual se tendrá en cuenta, entre otras, la normativa en el cumplimiento del flujo de recursos» [Énfasis de la Sala]. 6«Por el cual se definen los porcentajes y condiciones para el giro directo de los recursos correspondientes a la Unidad de Pago por Capitación - UPC del régimen contributivo y de presupuestos máximos por concepto de servicios y tecnologías no financiadas con cargo a la UPC de los regímenes contributivo y subsidiado».

Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Precisó que el parágrafo del artículo 2.6.4.3.1.3.7. de tal normativa previó que el Ministerio de Salud y la ADRES debían establecer un instrumento para el seguimiento técnico, operativo y financiero del giro de los recursos, su oportunidad, programación, destinación y ejecución por parte de las EPS, EOC, IPS y proveedores de tecnologías en salud. 5.

Agregó que, pese a que tal disposición entró en vigencia el 16 de abril del 2024, a la fecha de presentación de la acción, las entidades han cumplido parcialmente la norma. Esto, toda vez que solo han determinado los instrumentos para el seguimiento técnico, operativo y financiero del giro de recursos, a través de herramientas como «Lupa al Giro» y «Analítica del Gasto», pero no se ha evidenciado el seguimiento a la destinación de tales dineros por parte de las EPS, EOC, IPS y proveedores de tecnologías en salud. 6.

Por lo anterior, informó que el 22 de abril de 2024 le dirigió una solicitud ante el Ministerio de Salud con radicado 202442401097352 y a la ADRES con número 20246305634352, en la que solicitó que se incluyera el seguimiento y control del giro directo de los recursos destinados al pago de las deudas con talento humano en salud, debido a los retrasos e incumplimientos de pagos a estos. 7.

Mencionó que el 24 de abril de 2024, el Ministerio trasladó la petición a la ADRES tras considerarla competente para resolver de fondo. Y, ante el silencio de está ultima, el 25 de julio de 2024 radicó una nueva solicitud en la que pidió que se le diera respuesta al radicado 20246305634352 y se le informara el mecanismo de seguimiento que se está implementando en aras de acatar lo dispuesto en el artículo 2.6.4.3.1.3.7. del Decreto 489 de 2024, entre otros aspectos. 8.

El 5 de agosto de 2024, la ADRES le comunicó que dio traslado de la solicitud a la Supersalud, toda vez que la consideró la competente para ejercer acciones de control y seguimiento. 9. Por lo anterior, la Sociedad accionante refirió que el 2 de diciembre de 2024 presentó petición ante tal Superintendencia bajo el radicado 20244100202869951.

En ella, requirió que se le informara acerca de: 1) el instrumento de seguimiento que se está implementando en aras de acatar lo dispuesto en el artículo 2.6.4.3.1.3.7. del Decreto 489 de 2024 y 2) si estaba realizado el seguimiento a los efectuados a las IPS por medio del mecanismo del giro directo y a la destinación de los recursos por parte de los prestadores. 10.

El 19 de diciembre de 2024, la Supersalud dio respuesta a la petición en comento. Allí, precisó que: […] la Delegada para Prestadores de Servicios de Salud […] exige a sus vigilados el reporte del archivo tipo FT004 “Detalle de Pasivos por Tercero”, dicho Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instrumento debe contener las cuentas por pagar de la entidad desagregadas por la línea de negocio, acreedor, concepto de acreencia, edad de la cuenta por pagar e información complementaria. […] en el ejercicio de auditoría que se realiza una vez se identifica y prioriza la Institución Prestadora de Salud por parte de la Superintendencia, se solicita el correspondiente informe del área de Cartera donde precise el cumplimiento del giro directo e inconvenientes en los pagos con cada una de las Entidades Responsables de Pago.

Una vez se determina cual fue el monto recibido, se verifica con el área de Tesorería, la destinación de estos recursos y si estos han sido ejecutados para el pago de salarios en Talento Humano. Cabe aclarar que, en el respectivo informe de visita de auditoría, adelantado a cada IPS, queda el registro de lo observado en campo y los hallazgos evidenciados. 11.

En sentir de la parte accionante, lo anterior resulta insuficiente para cumplir con las obligaciones legales establecidas en el artículo 25 del Decreto 1080 de 2021 y el artículo.6.4.3.1.3.7. del Decreto 489 de 2024, toda vez que la exigencia de reportes contables fragmentados y la realización de auditorías puntuales no permitían garantizar un seguimiento integral, continuo y sistemático de la destinación de los recursos provenientes del giro directo. 12.

En vista de lo anterior, precisó que el día 9 de abril de 2025 radicó solicitud de cumplimiento del artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024 ante: - El Ministerio de Salud, bajo radicado 202542401160972 - La ADRES, con número 20256301820892 13. En la misma fecha, le solicitó a la Supersalud, con radicado 20252100007797452, el cumplimiento de los numerales 4 y 8 del artículo 25 del Decreto 1080 de 2021. 14.

Finalmente, la Sociedad accionante refirió que el giro directo del que trata el Decreto 489 de 2024, fue dispuesto con el objetivo de garantizar el flujo de los recursos del sistema de salud y el seguimiento permanente y oportuno del mismo, para evitar su retención o desvío por parte de entidades administradoras como las EPS y EOC. En ese sentido, esta figura busca que los recursos lleguen directamente a los prestadores de forma ágil y sin intermediarios. 15.

Precisó que las accionadas podrían implementar un sistema de seguimiento que se base en indicadores que permitan evaluar tiempos promedio de pago para generar reportes periódicos y públicos que verifiquen si los recursos realmente están cumplimiento su finalidad que es el pago oportuno y alerten sobre posibles desviaciones o bloqueos en el flujo de recursos hacia el talento humano o, incluso, activen mecanismos correctivos a través de auditorias o medidas sancionatorias. 16.

También aseguró que la inacción de las entidades responsables frente a la creación e implementación de un instrumento que garantice la trazabilidad de los recursos del giro directo vulnera los principios de legalidad, eficiencia, Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transparencia y responsabilidad que rigen la administración de los recursos públicos. 17.

En esa medida, afirmó que era imperativo que, en el marco de sus competencias legales, estas entidades no solo exijan reportes contables, sino que estructuren y operen un sistema efectivo de vigilancia sobre la destinación específica de los recursos recibidos por prestadores y proveedores, en el cual se identifiquen claramente los pagos pendientes y efectuados al personal de salud.

Esto, en su sentir, permitirá ejercer un verdadero control sobre el cumplimiento de las obligaciones económicas con dicho talento humano y garantizaría el goce efectivo de sus derechos laborales y profesionales. 1.3. Posición de la parte demandada 18. Ministerio de Salud. Señaló que de conformidad con lo definido en la Ley 2294 de 2023 y el Decreto 489 de 2024, la ADRES ha desarrollado las herramientas como “Lupa al Giro” y “Analítica del Gasto”, mediante las cuales es posible evidenciar la gestión de giro directo de recursos a las EPS, IPS y proveedores de servicios de salud, así como el resultado de la ejecución de los procesos de reconocimiento de la Unidad de Pago por Capitación (en adelante UPC). 19.

Agregó que, a través de dichos instrumentos se podía evidenciar la UPC reconocida por vigencia, el giro programado y aplicado a cada EPS según su condición u obligatoriedad, y el cumplimiento al valor porcentual del giro establecido por la norma, además del comportamiento mensual del mismo a las IPS y proveedores de servicios y tecnologías en salud, como el escalafón de los principales receptores de este. 20.

Precisó que, de conformidad con el principio de colaboración y trabajo armónico, desde aquella cartera han venido adelantando acciones que dan cumplimiento al mandato de seguimiento a los recursos del sistema; en particular, de los giros realizados por la ADRES a las EPS, EOC, IPS y proveedores de tecnologías en salud. 21. A modo de ejemplo, indicó que, del resultado del análisis de la información mencionada dispuesta por la ADRES en la “Lupa al giro” y “Analítica que Gasto”, mediante radicado 2025320201352331, le informaron a dicha entidad sobre la revisión del Boletín Técnico de diciembre de 2024, en el cual se identificó que: «de las EPS bajo medida de vigilancia especial o intervención, algunas no cumplieron con el porcentaje mínimo del 80 % de giro directo y se solicitó una explicación técnica frente a los resultados por debajo del umbral normativo». 22.

En lo que respecta a las pretensiones número 3 y 4 elevadas en la demanda, expuso que no eran de su competencia y que correspondían a un aspecto particular que no se encuentra previsto en el ámbito de aplicación de los Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículos 10 de la Ley 1608 de 2013 y 150 de la Ley 2294 de 2023, ni en el Decreto 489 de 2024, respectivamente. 23.

Refirió que no era posible atender la pretensión relacionada con el diseño de herramientas para el seguimiento de la destinación de los recursos en virtud del giro directo a nivel contable y financiero, toda vez que: 1) las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud o Proveedores de Tecnologías en Salud no registran para el recibo de los recursos por concepto de giro directo cuentas bancarias exclusivas para esta operación y 2) los pagos que realiza una empresa, como salarios o servicios profesionales, se financian con el total de los recursos disponibles en caja o bancos al momento del desembolso; es decir, de diversas fuentes y no exclusivamente del giro directo. 24.

Finalmente, refirió que a través de los instrumentos dispuestos por la ADRES era posible identificar la destinación del giro de los recursos a los diferentes actores y la UPC reconocida por vigencia, el giro programado y aplicado a cada EPS según su condición u obligatoriedad del giro. En todo caso, destacó que no le corresponde realizar auditorías, pues ello es de competencia de la Supersalud. 25.

ADRES. Solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de cumplimiento en tanto ha dado cumplimiento a los mandatos contenidos en el parágrafo contenido en el parágrafo del artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024, mediante el desarrollo y publicación de un instrumento público que satisface cada uno de los preceptos exigidos por la norma. 26.

Alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva frente a los mandatos del artículo 25 del Decreto 1080 de 2021, toda vez que las funciones de inspección, vigilancia y control escapan de sus competencias, las cuales están determinadas en el artículo 2 del Decreto 1429 de 2016. 27. En lo que respecta al cumplimiento del artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024, la autoridad administrativa precisó que, en virtud de los principios de transparencia y publicidad, dispuso una serie de herramientas para que las EPS, IPS, proveedores de servicios de salud e incluso la ciudadanía en general, pudieran conocer la programación del giro directo por parte de las EPS y el giro efectuado por tal entidad. 28.

Destacó que una es “Lupa al giro” en el enlace https://www.adres.gov.co/lupa-al-giro y otra, el “tablero de giro directo” en https://www.adres.gov.co/analitica (titulo “Giro directo”) y las mismas responden a los mandatos contenidos en la norma, pues permiten realizar un seguimiento técnico, operativo y financiero del giro directo, empleando información detallada, actualizada y trazable.

Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. Agregó que también reflejan la oportunidad, programación, destinación y ejecución de los recursos girados, desagregados por régimen, EPS, IPS, periodo y proceso, conforme a los lineamientos normativos vigentes, integrando herramientas como PISIS, REPS y el ERP institucional.

Además, señaló que el tablero se trata de una plataforma de acceso público y garantiza la publicidad y el acceso a la información a toda la ciudadanía, cumplimiento el estándar de transparencia exigido en la norma. 30. Supersalud. Afirmó que no desarrolla funciones para el seguimiento técnico operativo y financiero del giro de recursos del sistema general de seguridad social en salud, pues aquellas, por atribución expresa del Decreto 489 de 2024 corresponden al Ministerio de Salud y al ADRES.

Bajo tal óptica, afirmó que no hay un mandato imperativo, inobjetable y expreso radicado en su cabeza y por lo tanto no hay legitimación en la causa por pasiva. 31. En lo que respecta al numeral 8 del artículo 25 del Decreto 1080 de 2021 señaló que, como informó previamente en las respuestas a las solicitudes radicadas por la parte actora, cuenta con los siguientes lineamientos: Circulares Externas 012, 015 y 016 de 2016, 008 de 2018 y 002,014 de 2020 y Circular Externa 2023150000000006-5 de 2023, instrumentos que avizora un correcto cumplimiento por esta entidad, frente al análisis y seguimiento fiscal y financiero, priorizando las acciones de inspección y vigilancia correspondientes, de conformidad con el Decreto 1080 del 2021.

Por ende, afirmó que no ha habido un incumplimiento de su parte y se debían despachar desfavorablemente las pretensiones elevadas en la demanda. 32. Además, precisó que el actor no probó el requisito de la renuencia, dado que a la fecha de interposición de la demanda conocía la respuesta emitida por dicha entidad y tenía pleno conocimiento de que el deber que alega como desatendido corresponde a otras autoridades. 1.4.

Fallo de primera instancia 33. En sentencia del 16 de julio de 2025, la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión expuso que al contrastar los mandatos contenidos en el artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024 con la herramienta denominada Analítica del gasto – Giro Directo disponible en el enlace web https://www.adres.gov.co/analitica, se podía inferir que esta sí daba cuenta de un verdadero control y seguimiento técnico, operativo y financiero del giro directo de los recursos que se reconocen a las EPS por concepto de UPC. 34.

Precisó que, la inconformidad de la parte actora con tales herramientas consiste en que de las mismas no se lograba rastrear la destinación que le dan las EPS, EOC, IPS y los proveedores de tecnologías en salud a los recursos que les giran frente al pago de las deudas con el talento humano en salud. No Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obstante, advirtió que este mecanismo no es la herramienta judicial idónea para dilucidar la interpretación univoca de una disposición legal. 35.

Al respecto, adujo que el mandato de control y seguimiento establecido en el artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024 debía interpretarse de manera sistemática con el rol que cumplen las entidades accionadas ADRES y, Ministerio de Salud y Protección Social al interior del sistema general de seguridad social en salud y en el ejercicio de sus funciones previsto en el articulo 66 de la Ley 1753 de 2015 y 2 del Decreto 4107 de 2011, respectivamente. 36.

Concluyó que tanto la ADRES como el Ministerio de Salud y Protección Social han cumplido de manera progresiva el mandato en mención, por cuanto de manera coordinada han demostrado la implementación de un instrumento para determinar las condiciones técnicas y operativas de seguimiento al giro directo de recursos. 37. Además, destacó que las funciones de tales autoridades en ningún momento debían entenderse como de remplazo de las EPS, EOC, IPS, ni proveedores de tecnologías en salud respecto del pago de sus obligaciones derivadas de relaciones contractuales y laborales.

Y, en todo caso, el análisis exhaustivo sobre la eficacia de los pagos de deudas escapa del resorte del juez constitucional, toda vez que comporta el reconocimiento de derechos subjetivos, aspecto que no debía ser ventilado a través de este mecanismo. 38. Por último, destacó que la Sociedad accionante no logró probar el incumplimiento de la Supersalud al mandato genérico contenido en los numerales 4 y 8 del artículo 25 del Decreto 1080 de 2021. 1.5.

Impugnación 39. La parte accionante solicitó que se revocara la sentencia de primer grado y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, afirmó que el a quo incurrió en un yerro al considerar que el mandato contenido en el artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024 estaba satisfecho con herramientas de trazabilidad existentes de “Lupa al Giro” y “Analítica del Gasto”, por cuanto el mismo iba más allá de la simple exposición de los montos transferidos por la ADRES y debían dar cuenta de la trazabilidad completa; esto es, del seguimiento al destino final de los recursos. 40.

Afirmó que el Tribunal justificó la negativa a las pretensiones de la demanda en la existencia de avances progresivos en el cumplimiento del mandato legal. Razonamiento que, en su sentir, resulta improcedente en el marco de una acción de cumplimiento, ya que la norma establece un deber claro, imperativo y de ejecución inmediata y; mientras no se cumpla plenamente, la renuencia persiste, aunque se hayan adoptado medidas parciales.

Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. Cuestionó que el a quo afirmara que el seguimiento de la destinación de los giros directos no comprendía los pagos al personal que presta el servicio, cuando el carácter parafiscal y finalista de los recursos del sistema de salud impone su aplicación directa a la financiación integral de la atención, lo que incluye la remuneración de quienes ejecutan las actividades asistenciales. 42.

Sostuvo que el cumplimiento progresivo no podía ser invocado para exonerar a la administración de la obligación principal de justificar omisiones, toda vez que el mismo es de aplicación inmediata. II. CONSIDERACIONES 43. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó la acción de cumplimiento, por las razones que pasan a explicarse.

Para ello, se analizarán las siguientes cuestiones: i) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia, ii) el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento y iii) si del contenido de las disposiciones invocadas se derivan mandatos susceptibles de ser exigidos mediante este medio de control. 2.1.

Caso concreto 44. Como viene de verse, S.C.A.R.E. presentó demanda contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la ADRES y la Supersalud, con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024 por parte de las dos primeras, y los numerales 4 y 8 del artículo 25 del Decreto 1080 de 2021 por parte de la última. 45.

Para la Sociedad accionante, de acuerdo con estas normas, tanto el ADRES como el Ministerio de Salud tienen a su cargo el deber de implementar un mecanismo público que garantice el control y la trazabilidad del giro directo de recursos que la primera hace a las EPS, EOC, IPS y proveedores de tecnologías. Alegó que, por su parte, la Supersalud, tiene a su cargo el deber de ejercer de manera efectiva las funciones de inspección, vigilancia y control frente a las IPS; especialmente en lo relacionado con la información financiera. 2.1.1.

El accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de los accionados 46. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo.

Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento7. 47.

En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. La falta de agotamiento de este requisito conlleva el rechazo de la demanda. 48.

En este caso está probado que el demandante constituyó en renuencia a la ADRES y al Ministerio de Salud respecto del cumplimiento del artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024. En efecto, se corroboró que el 9 de abril de 2025 mediante escritos con radicados 202563018208929 y 20254240116097210, respectivamente, les pidió a tales autoridades el acatamiento de tal disposición. 49.

Asimismo, obra constancia de que el parte accionante le solicitó a la Supersalud, con radicado 2025210000779745211, el cumplimiento de los numerales 4 y 8 del artículo 25 del Decreto 1080 de 2021. 2.1.2. La acción supera los requisitos de procedencia 50. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)12.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). 7 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.

Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 9 Cfr. Expediente de primera instancia / Índice 2 Samai. Archivos: PRUEBA16062025_121001 y PRUEBA16062025_121008 10 Cfr. Expediente de primera instancia / Índice 2 Samai. Archivos: PRUEBA16062025_120955 11 Cfr. Expediente de primera instancia / Índice 2 Samai. Archivos: PRUEBA16062025_121023 y PRUEBA16062025_121016. 12 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 51. El incumplimiento de alguno de los requisitos de procedibilidad conlleva la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 52.

Así, frente a la solicitud de ordenar el cumplimiento del artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024 y 25 del Decreto 1080 de 2021, esta Sección advierte que, en principio, las disposiciones se encuentran vigentes y tienen rango de ley o acto administrativo. 53. Además, la acción se dirige en contra de una autoridad pública, pues los deberes cuyo cumplimiento se exigen estarían a cargo del Ministerio de Salud, la ADRES y la Supersalud. 54.

En lo que respecta al requisito de la subsidiariedad, la Sala debe destacar que lo perseguido por la Sociedad accionante es el acatamiento de un deber cuya observancia no implica la protección de un derecho fundamental que pueda ser garantizado vía acción de tutela, ni ningún otro mecanismo judicial. 55. Finalmente, el eventual cumplimiento de la disposición no involucra gasto.

Como se evidencia, lo pretendido es que se implemente una estrategia para verificar la trazabilidad de los giros directos que reciben los agentes que intervienen en el sistema de Seguridad Social en Salud. Tal circunstancia, en principio, puede ser garantizado de diversas maneras, por ejemplo, mediante la solicitud de informes. De ahí que no sea posible inferir una obligación que implique la necesidad de disposición de recursos presupuestales, ni que los mismos, no estén apropiados.

Al respecto, la Sala analizará el contenido de las normas que la sociedad accionante pide que sean acatadas y, luego, verificará si estas han sido incumplidas por las demandadas. a) Contenido de las disposiciones Decreto 489 de 2024 ARTÍCULO 2.6.4.3.1.3.7. Control y seguimiento para el giro directo. La ADRES determinará las condiciones técnicas y operativas para la implementación, aplicación, control y seguimiento del giro directo de los recursos que se reconocen a las Entidades Promotoras de Salud - EPS del Régimen Contributivo, por concepto de Unidad de Pago por Capitación — UPC.

PARÁGRAFO. El Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES establecerán el instrumento para el seguimiento técnico, operativo y financiero del giro de los recursos, así como su oportunidad, programación, destinación y ejecución por parte de las EPS y EOC, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y proveedores de tecnologías en salud, en el marco de los sistemas de información existentes, de manera que se garantice la publicidad y el acceso a la información a la ciudadanía en general.

Decreto 1080 de 2021 ARTÍCULO

25. FUNCIONES DEL DESPACHO DEL SUPERINTENDENTE DELEGADO PARA PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD. Son funciones del Despacho del Superintendente Delegado para prestadores de servicios de salud, las siguientes: 4. Ordenar a los representantes legales de las Instituciones Prestadores de Servicios de Salud, los correctivos tendientes a la superación de situaciones irregulares de índole jurídico, financiero, económico, técnico-científico o administrativo, que en estas se presenten. 8.

Ejercer inspección, vigilancia y control a los prestadores de servicios de salud sobre la información de carácter financiero que refleje su situación y sus resultados de operación, y al cumplimiento de sus obligaciones frente a la eficiencia, eficacia y efectividad en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 57.

De la lectura del artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024, se advierte que la norma establece en cabeza del ADRES el deber de determinar las condiciones técnicas y operativas bajo las cuales le hará seguimiento al giro directo de recursos. 58. Además, dispone que tal entidad, junto con el Ministerio de Salud y Protección Social, tienen el deber de implementar el instrumento para hacerle Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguimiento técnico, operativo y financiero del giro de los recursos, de manera que se garanticen los principios de publicidad y acceso a la información. Por ende, la Sección considera que, en efecto, la disposición invocada contiene unos deberes a cargo de las autoridades accionadas. 59.

Ahora bien, la norma contenida en el artículo 1080 de 2021 hace referencia al deber de inspección, vigilancia y control de la Supersalud, respecto a las IPS en aspectos referidos particularmente a situaciones de de índole jurídico, financiero, económico, técnico-científico o administrativo. 60. Por tanto, para la Sala las normas imponen a las autoridades demandadas distintos deberes o mandatos susceptibles de ser exigidos mediante esta acción constitucional. b) Cumplimiento por parte de las demandadas 61.

Sin perjuicio de las anteriores consideraciones, para la Sala corresponde confirmar la sentencia de primera instancia, tras advertir que las autoridades accionadas no han incumplido los mandatos previamente referidos. 62. Tal consideración deviene, de un lado, de valorar que, en efecto, la ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social comprobaron que implementaron unas herramientas que permiten hacer trazabilidad y seguimiento técnico al giro directo de los recursos que se hace a los prestadores del servicio de salud, en virtud de las modificaciones introducidas por el artículo 150 de la Ley 2294 de 2023. 63.

Ciertamente, se advierte que en virtud de los principios de transparencia y publicidad previstos en los artículos 3 de la Ley 498 de 1998 y 3 de la Ley 1437 de 2011, se dispuso de dos herramientas para que la ciudadanía en general pudiera conocer del giro directo: 1) “Giro Directo” (https://www.adres.gov.co/analitica) y 2) “Lupa al Giro” (https://www.adres.gov.co/lupa-al-giro), como puede apreciarse: Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64.

Se destaca que, de la información que reposa en tales portales es posible extraer información técnica, operativa y financiera del giro de los recursos; así como su oportunidad, programación, destinación y ejecución por parte de las EPS y EOC, las IPS y proveedores de tecnologías en salud. 65. Lo anterior también tiene asidero en el informe de la dependencia «Dirección de Liquidaciones y Garantías» arribado al expediente por parte de la Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ADRES13 y que da cuenta de la pertinencia de la herramienta «[a]nalítica del Gasto» para garantizar el cometido del artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024. 66.

En efecto, de aquel informe es posible extraer que tal instrumento permite: - Realizar el seguimiento técnico, operativo y financiero del giro de los recursos. - Conocer la fecha del giro de recursos por año, mes y valor de reconocimiento. - Saber el valor a girar programado por la EPS en el marco de las normas vigentes. - Enterarse sobre la participación de valor del giro sobre la UPC reconocida a la EPS por ese proceso. - Informarse acerca del valor girado a cada IPS, la fecha de giro y las observaciones (si hay lugar). - Entre otros. 67.

Nótese que, si bien la parte actora no pone en tela de juicio la implementación de las herramientas previamente aludidas —y tampoco su pertinencia—, sí insiste en que el cumplimiento de la norma es a penas parcial por cuanto las mismas no dan cuenta de la destinación específica de los recursos. Esto es, de que los emolumentos estén siendo empleados para una finalidad específicos. 68.

En concreto, S.C.A.R.E. cuestiona que las mismas no permiten verificar la adecuada destinación de los dineros dentro del sistema, toda vez que no dan cuenta de manera detallada de la finalidad de los emolumentos que les son transferidos y si estos, han sido ejecutados para el pago de salarios en el personal de talento humano. 69. En este punto, la Sala debe advertir que tal premisa no permite advertir un cumplimiento «parcial» por parte de las autoridades obligadas por dos razones fundamentales, como lo afirma la demandante.

La primera, por una imposibilidad fáctica y financiera de hacer un seguimiento efectivo a los emolumentos que perciben los prestadores de salud, sin que, en todo caso, ello se derive del contenido de la norma solicitada con la demanda. La segunda, porque ello sitúa la controversia en un plano de responsabilidad contractual, fiscal e incluso penal de los prestadores del servicio de salud que escapa de la lógica de la presente acción constitucional. 70.

Al respecto, se destaca el concepto emitido por el Consejo Técnico de la Contaduría Pública 2020-0328 puesto de presente por el Ministerio de Salud y 13 Cfr. Expediente de primera instancia / Índice 12 Samai. Archivo: 18_250002341000202500925002MemorialWeb2025627153941. Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Protección Social en la contestación de su demanda14.

En aquel, se expone que los recursos que recibe un prestador, con independencia de su origen, se incorporan al total de fondos disponibles en una cuenta bancaria y se registran de manera agregada. 71. Esto significa que, los terceros beneficiarios de los giros directos no designan cuentas bancarias específicas para el recibo de esos recursos, sino que los mismos ingresan en sus cuentas generales para sus diferentes transacciones económicas, sin que sea posible vincular un recurso específico a un pago determinado. 72.

Lo anterior adquiere mayor trascendencia si, en todo caso, se tiene presente que del contenido del artículo 2.6.4.3.1.3.7 del Decreto 489 de 2024 tampoco es posible inferir que el instrumento que debe implementar la ADRES, en coordinación con el Ministerio de Salud, obligue a informar detalladamente acerca de cómo los beneficiarios de los giros directos realizan los pagos o adelantan sus aspectos financieros y contables. 73.

Como fue anotado, tal situación, por lo demás, demuestra que lo perseguido por la Sociedad actora es un tema de responsabilidad del prestador en asuntos contractuales; particularmente, laborales e incluso, de responsabilidad en el manejo de recursos públicos (fiscales y penales), la cual no corresponde verificar a través de la presente herramienta constitucional. 74.

Finalmente, como fue anotado por el a quo, del fundamento fáctico y jurídico de la demanda no se advierte que la Superintendencia de salud hubiese incurrido en una omisión de su deber de inspección, vigilancia y control a los prestadores de servicios de salud, en relación con su información de carácter financiera, conforme lo señalan los numerales 4 y 8 del artículo 25 del Decreto 1080 de 2021. 75.

Por el contrario, la autoridad demostró que ha acatado los lineamientos expuestos en las Circulares Externas 012, 015 y 016 de 2016, 008 de 2018 y 002,014 de 2020 y Circular Externa 2023150000000006-5 de 2023, relacionadas con tal deber y ha adelantado gestiones de auditoria en los casos en los que ha advertido la necesidad. 2.2. Conclusión 76.

Por las anteriores razones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 16 de julio de 2025 por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la improcedencia de la acción de cumplimiento. 14 Cfr. Expediente de primera instancia / Índice 14 Samai.

Archivo: 14_250002341000202500925003MemorialWeb20256261979. Accionante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación (S.C.A.R.E.) Accionados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-00925-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77.

En efecto, aun cuando de las normas invocadas con la presente demanda es posible advertir mandatos imperativos e inobjetables en cabeza de las autoridades accionadas, no es posible advertir un incumplimiento que amerite la intervención de este juez constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de julio de 2025 dictada por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx