CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 44001-23-33-000-2013-00127-01 (58857) Demandante: Sohema Camargo Mercado y Silvio Antonio Solano Amaya Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural — Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras) Tema: Nulidad del acto de revocación directa de una adjudicación de un bien baldío. Se confirma la sentencia de primera instancia en cuanto declaró la nulidad del acto administrativo porque no se vinculó el propietario del bien al procedimiento administrativo; y se revoca la orden de continuar el trámite.

SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante, el “Incoder”), hoy la Agencia Nacional de Tierras1, contra la sentencia del 26 de marzo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira que resolvió lo siguiente: <<Primero. Se declara la NULIDAD de Resolución No. 1147 del 19 de diciembre de 2012, por medio de la cual se revocó la Resolución No. 00043 del 27 de febrero de 1997.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior, el INCODER debe reiniciar trámite de revocatoria directa, desde las notificaciones personales a todos los comprometidos en la controversia, garantizando los derechos defensa y contradicción, así como aplicando los principios que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos y teniendo en consideración la existencia de comunidades indígenas en el predio “La Sierrita”.

Tercero. Reconocer personería a la (…) apoderada del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural — INCODER (…) Cuarto. Condénese en costas y agencias en derecho a la parte demandada en cuantía equivalente al 1% de las pretensiones de la demanda. Por Secretaría tásense las costas. Quinto. Ejecutoriada esta providencia y la que apruebe las costas, archívese el expediente, previas las anotaciones pertinentes y la devolución de los remanentes de gastos ordinarios, si los hubiere>>. 1En providencia del 21 de septiembre de 2017 se tuvo a la ANT como sucesora procesal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (fls. 361 y 362 del Cuaderno Principal). 2 Radicado: 44001-23-33-000-2013-00127-01 (58857) Demandantes: Sohema Camargo Mercado y Silvio Antonio Solano Amaya La Sala es competente para proferir esta providencia en segunda instancia, de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, el “CPACA”), que dispone que esta corporación conocerá de las apelaciones interpuestas contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en primera instancia. El Tribunal Administrativo de La Guajira conoció el proceso en primera instancia en virtud de la cuantía de la demanda2, según el numeral 3 del artículo 152 del mismo Código.

Los recursos de apelación fueron admitidos en la providencia del 23 de marzo de 20173. En el auto del 27 de abril de 20174 se dio traslado para que se presentaran alegatos de conclusión. Los demandantes y el Incoder se pronunciaron oportunamente5. Clara Luz Fernández González y el Ministerio Público guardaron silencio. I.

ANTECEDENTES A.- La posición de la parte demandante 1.- El 17 de junio de 20136 Sohema Camargo Mercado y Silvio Antonio Solano Amaya presentaron demanda contra el Incoder con las siguientes pretensiones: <<PRIMERA: Que es Nula la Resolución No 1147 de diciembre 19 de 2012 proferida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural lncoder -Dirección Territorial Guajira, mediante la cual se declaró la Revocatoria Directa de la Resolución de Adjudicación No 00043 de Febrero 27 de 1997 del predio rural denominado LA SIERRITA, ubicado en el Corregimiento de Cuestecita, municipio de Albania (La Guajira).

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, en calidad de restablecimiento del derecho, ordénese al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural lncoder-Regional Guajira, rehaga la adjudicación del predio rural LA SIERRITA, ubicado en el Corregimiento de Cuestecita, municipio de Albania (La Guajira), a favor de la señora SOHEMA CAMARGO MERCADO, contenida en la Resolución No 00043 de Febrero 27 de 1997.

TERCERA: En consecuencia de las anteriores declaraciones, en caso de no rehacerse la adjudicación del predio rural LA SIERRITA, se condene al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural lncoder-Dirección Territorial Guajira- a reconocer y pagar a los actores, o a quienes representen sus derechos, la suma de MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($1.477'200.000) M.L. o lo demás, que se establezca en este juicio a titulo de indemnización por los perjuicios materiales.

CUARTA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., aplicando los ajustes del valor (indexación) desde la fecha de la de revocatoria directa, hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. (…)>>. 2De acuerdo con la demanda, la cuantía corresponde a mil cuatrocientos setenta y siete millones doscientos mil pesos ($1.477.200.000), cifra superaba los trescientos salarios mínimos mensuales legales vigentes (300 SMMLV).

Fl. 15 del Cuaderno 1. 3Fl. 317 del Cuaderno Principal. 4Fl. 321 del Cuaderno Principal. 5Fls. 325 a 331 y 332 a 334 del Cuaderno Principal. 6Fl. 16 del Cuaderno 1. 3 Radicado: 44001-23-33-000-2013-00127-01 (58857) Demandantes: Sohema Camargo Mercado y Silvio Antonio Solano Amaya 2.- Los demandantes basaron sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- Por medio de la Resolución 00043 del 27 de febrero de 1997, registrada el 13 de marzo de 1997, el Incoder le adjudicó un bien baldío a Sohema Camargo Mercado (en adelante, la “adjudicataria”)7.

El inmueble se denomina “La Sierrita” y se encuentra ubicado en el corregimiento de Cuestecitas del municipio de Albania, departamento de La Guajira. El predio tiene una extensión trescientos sesenta y nueve hectáreas (369 ha) y tres mil metros cuadrados (3000 m2). 2.2.- El 5 de marzo de 2009 la adjudicataria celebró un contrato de compraventa del inmueble con Silvio Antonio Solano Amaya, que fue registrado el 16 de marzo de 2009.

El señor Solano (en adelante, el “propietario”) ha ejercido actos de dominio sobre el predio, al punto que lo hipotecó el 22 de febrero de 2012, conforme a la anotación del 6 de marzo de 2012 del folio de matrícula inmobiliaria del bien. 2.3.- A pesar de lo anterior, el Incoder profirió la Resolución 1147 del 19 de diciembre de 2012, por medio de la cual revocó la adjudicación realizada en la Resolución 00043 del 27 de febrero de 1997.

Lo anterior, como consecuencia de una petición presentada por Clara Luz Fernández González (en adelante, la “solicitante”). 2.4.- La adjudicataria y el propietario (en adelante y conjuntamente, los “demandantes”) consideran que el acto es nulo, entre otros motivos, porque (i) se vinculó indebidamente a la adjudicataria y (ii) no se vinculó al propietario del predio como tercero interesado en el procedimiento administrativo.

B.- Posición de la parte demandada 3.- El Incoder se opuso a lo pretendido por los demandantes8. En relación con la violación del debido proceso, se limitó a indicar que designó un curador ad-litem que representó a la adjudicataria. 4.- El tribunal ordenó vincular a Clara Luz Fernández González, que fue la persona que solicitó la revocatoria de la adjudicación (en adelante, la solicitante9) y notificarle el auto admisorio.

Ella aportó, oportunamente, unos contratos de obra pública celebrados en 2009 que demostrarían su posesión. Lo anterior porque sobre el predio se habrían realizado obras a favor de una comunidad indígena, las cuales fueron autorizadas por ella. C.- La sentencia recurrida 5.- El Tribunal Administrativo de La Guajira accedió parcialmente a las pretensiones: 7En su momento el adjudicatario fue el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora). 8Fls. 97 a 104 del Cuaderno 1. 9Fls. 77 y 78 del Cuaderno 1. 4 Radicado: 44001-23-33-000-2013-00127-01 (58857) Demandantes: Sohema Camargo Mercado y Silvio Antonio Solano Amaya 5.1.- Declaró la nulidad del acto demandado, entre otros motivos, porque hubo violación del debido proceso: nunca se vinculó al procedimiento administrativo al propietario del bien, en contravía del artículo 41 del Decreto 2664 de 1994. 5.2.- No obstante, negó el restablecimiento del derecho pedido en la demanda porque <<no es procedente rehacer>> la adjudicación. En su lugar, le ordenó al Incoder <<reiniciar el trámite de revocatoria directa, desde las notificaciones personales a todos los comprometidos en la controversia>>.

Esto, teniendo en cuenta que existe (i) una controversia entre la solicitante, la adjudicataria y el propietario y (ii) <<una situación especial, la cual consiste en la existencia de indígenas Wayuu>> en el predio y de <<obras públicas realizadas en beneficio de esa comunidad>>. 5.2.1.- Además, el tribunal indicó que en el trámite de revocación directa se debe tener en cuenta la afirmación de que la comunidad lleva más de quince años de asentamiento, toda vez que el parágrafo del artículo 9º del Decreto 2664 de 1994 señala que no pueden realizarse adjudicaciones de baldíos donde estén establecidas comunidades indígenas. 5.3.- No ordenó la indemnización solicitada porque no se probaron los perjuicios materiales y estos consistirían <<en mantener el estado anterior de cosas, es decir, la titularidad del derecho de dominio en cabeza de Silvio Solano Amaya, hasta tanto se surta correctamente el trámite de revocatoria directa>>. 5.4.- Condenó en costas a la parte demandada teniendo en cuenta que se declaró la nulidad del acto administrativo que había expedido.

D.- Los recursos de apelación 6.- Los demandantes10 recurrieron parcialmente la sentencia; y solicitan únicamente que se revoque la orden de reiniciar el trámite de revocatoria. 6.1.- En primer lugar, indican que no podía ordenarse continuar con el trámite de revocación directa porque ello no corresponde a lo solicitado en la demanda.

La orden dada implica materialmente negarles el restablecimiento del derecho solicitado, el cual era <<automático>>, teniendo en cuenta la nulidad del acto. 6.2.- En segundo lugar, señalan que la sentencia desconoce que la nulidad y restablecimiento era el único medio de control con el que contaban para solicitar el restablecimiento del derecho y la indemnización del perjuicio causado con un acto ilegal.

Por esto, el tribunal debía pronunciarse sobre la indemnización <<por la antijuridicidad del daño ocasionado directamente por la emisión del acto ilegal anulado>>. 6.3.- En tercer lugar, afirman que la ocupación de la comunidad indígena en el predio no podría implicar que se desconociera el derecho de propiedad que se le otorgó en 1994.

Sobre todo, teniendo en cuenta que el propietario inició una querella policiva y, ante la 10Fls. 238 a 246 del Cuaderno Principal. 5 Radicado: 44001-23-33-000-2013-00127-01 (58857) Demandantes: Sohema Camargo Mercado y Silvio Antonio Solano Amaya ausencia de actuación del municipio, junto con la adjudicataria decidieron iniciar una acción de reparación directa. 7.- El Incoder11 sostiene que la sentencia debe revocarse porque la adjudicación del bien baldío desconoció la legislación agraria, pero no señala concretamente los motivos por los cuales la argumentación del tribunal sería equivocada: se limita a afirmar que las pruebas, de manera general, acreditan que personas diferentes a la adjudicataria ejercían la posesión y explotación del predio.

II. CONSIDERACIONES E.- Decisión a adoptar y plan de exposición 8.- La Sala se pronunciará de fondo porque la demanda fue presentada en el término previsto en el literal d)12 del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, término que es aplicable al acto de revocatoria de la adjudicación de bienes baldíos, como ha reconocido esta corporación13. 8.1.- En relación con la adjudicataria, podría discutirse si la notificación ocurrió el 28 de febrero de 201314 o 13 de marzo de 2013 —como indicó el demandante15—.

Ello es irrelevante teniendo en cuenta que la demanda fue presentada el 18 de junio de 201316, por lo que sería oportuna en cualquiera de los dos eventos. Lo anterior, sin tener en cuenta que los demandantes agotaron el requisito de procedibilidad17, con lo cual la demanda fue claramente presentada en término pues éste se suspendió mientras se agotó ese trámite prejudicial. 8.2.- Frente al propietario, es aún más claro que no se configuró la caducidad de la acción. Esto, porque no hay constancia de que el acto demandado se haya registrado en el folio de matrícula inmobiliaria de La Sierrita.

En efecto, el artículo tercero de la Resolución 1147 de 2012 ordenó realizar la inscripción en la <<Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la ciudad de Riohacha>>18 a pesar de que el predio está registrado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Maicao19. 9.- La Sala (i) confirmará la nulidad del acto administrativo en aplicación de lo dispuesto en el artículo 84 del C.C.A. porque fueron expedidos <<en forma irregular, o con 11Fls. 247 a 251 del Cuaderno Principal. 12<<d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;>> 13Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de noviembre de 2020, exp. 65448, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 14Así lo indican la constancia de ejecutoria (fl. 257 del Cuaderno 2) y la constancia de notificaciones (fl. 266 del Cuaderno 2). 15Señaló que ocurrió por conducta concluyente teniendo en cuenta el memorial que, por medio de apoderado, la adjudicataria radicó ante el Incoder en esa fecha (fl. 55 del Cuaderno 1). 16Fl. 16 del Cuaderno 1. 17Fls.63 a 65 del Cuaderno 1. 18Fl. 29 del Cuaderno 1.

Al igual que otros folios donde obra el mismo documento. 19Fl. 33 del Cuaderno 1. 6 Radicado: 44001-23-33-000-2013-00127-01 (58857) Demandantes: Sohema Camargo Mercado y Silvio Antonio Solano Amaya desconocimiento del derecho de audiencias y defensa>> y (ii) revocará la orden dispuesta como restablecimiento de adelantar nuevamente el procedimiento administrativo, porque no es procedente teniendo en cuenta las pretensiones planteadas y el tipo de acción impetrada.

No se pronunciará sobre la indemnización de perjuicios, porque ese aspecto de la sentencia no fue apelado20. 10.- Está acreditado que el Incoder, al expedir la Resolución 1147 de 2012, vulneró el derecho de defensa del propietario del predio el cual debía ser citado al procedimiento administrativo, porque estaba regido por el Decreto 2664 de 1994, cuyo artículo 41 dispone: <<ARTÍCULO 41.

Para ejercerla facultad prevista en la ley y el presente Decreto, el Incora adelantará el siguiente procedimiento: Con base en el expediente de adjudicación, la solicitud de revocación directa y las pruebas allegadas, se conformará un informativo y se dictará una providencia motivada, que dispondrá iniciar el trámite y en la que se indique, en forma clara y concreta, cuáles son las posibles violaciones a la Constitución, la ley o los reglamentos que rigen la materia.

La providencia anterior se notificará de manera personal al Procurador Agrario, al titular del derecho de dominio y al peticionario de la revocación, a fin de que puedan hacer valer sus derechos. En el evento de no ser posible la notificación personal, se dejará constancia de ello y se procederá a emplazar a los interesados mediante edicto, el cual se fijará por el término de cinco (5) días en lugar público de la Oficina del Instituto donde se adelante la actuación. Si dentro del término indicado no comparecieren los emplazados, se les designará un Curador Ad-litem, al que se le notificará la providencia y con quien se adelantará el procedimiento.>> 10.1.-.

De acuerdo con los antecedentes allegados por el propio Incoder, es claro que en el acto que dio inicio al procedimiento administrativo sólo se ordenó notificar a la adjudicataria21. Esto, a pesar de que para esa fecha el dueño del predio era Silvio Antonio Solano Maya, conforme con el folio de matrícula inmobiliaria allegado al proceso22. 11.- A título de restablecimiento no resultaba procedente ordenar que se rehiciera el procedimiento administrativo por tres motivos: 11.1.- Al configurarse la causal de expedición en forma irregular, es claro que el juez contencioso debe declarar nulidad del acto administrativo, por ser la sanción legal prevista en la normativa. 20En gracia de discusión, no podría accederse a lo solicitado: por un lado, los demandantes pidieron que se le pagara el valor del predio, pero éste permanece en el patrimonio del propietario.

Por el otro, indicaron que el predio tenía una explotación <<agropecuaria y ganadera>> pero no se aportó ni solicitó alguna prueba sobre este asunto. 21Fls. 157 y 158 del Cuaderno 1. En el mismo sentido, no obra en el expediente administrativo prueba de la vinculación del propietario al procedimiento. 22Fl. 30 del Cuaderno 1. 7 Radicado: 44001-23-33-000-2013-00127-01 (58857) Demandantes: Sohema Camargo Mercado y Silvio Antonio Solano Amaya <<(…) la teoría tradicional ha caracterizado la nulidad como una natural privación de los efectos jurídicos del acto; una sanción nacida de la omisión o incumplimiento de los requisitos o elementos indispensables para la realización del acto y una consecuencia indubitable de estricto orden legal.

De estos elementos identificadores, podemos concluir que la nulidad se genera en el ámbito de formación del acto, es decir, en anormalidades de los elementos que deben concurrir para la validez del acto administrativo (…)23>>. 11.2.- La nulidad del acto administrativo no es equiparable a la nulidad procesal. La primera tiene como sanción suprimir los efectos jurídicos del acto administrativo.

La segunda persigue que el trámite judicial se lleve a cabo correctamente. Por esto, el juez debe tomar las medidas para que el trámite del proceso judicial afectado con la nulidad se rehaga: conforme el artículo 138 del CGP, debe proferir un <<auto que (…) indicará la actuación que debe renovarse>>. 11.3.- Restablecer el derecho vulnerado con el acto no puede equipararse con restablecer el procedimiento adelantado para expedirlo.

El restablecimiento del derecho del demandante se produce eliminando el efecto producido con su expedición24. El efecto de revocar la adjudicación del baldío consistió en privar del derecho de propiedad que mediante la adjudicación se otorgó: el restablecimiento implica simplemente suprimir dicho efecto, que es lo que genera su anulación. 12.- La Sala no desconoce que el predio está ocupado por una comunidad indígena, como lo relevó el tribunal.

No obstante, advierte que el restablecimiento del derecho aquí se dispone, no comporta ninguna decisión sobre la ocupación del inmueble al que se refieren los actos que se anulan. F.- Costas 13-. Teniendo en cuenta que el recurso presentado por la parte demandante prosperó, la Sala no la condenará en costas. Por el contrario, se condenará a la hoy ANT al pago de costas de segunda instancia de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP.

Se liquidan las agencias en derecho de segunda instancia en dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes de acuerdo con los criterios y tarifas señaladas por el Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Lo anterior, en consideración a la naturaleza, calidad y duración de la gestión desplegada en el trámite del recurso.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 23Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Acto administrativo: procedimiento, eficacia y validez. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 1994, pp. 243 y 244. 24En todo caso, no podría accederse a la pretensión tercera porque dependía de <<no rehacerse la adjudicación del predio>>. 8 Radicado: 44001-23-33-000-2013-00127-01 (58857) Demandantes: Sohema Camargo Mercado y Silvio Antonio Solano Amaya RESUELVE:

PRIMERO: REVÓCASE el numeral segundo de la sentencia proferida 26 de marzo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira y CONFÍRMANSE los demás numerales de la sentencia.

SEGUNDO: CONDÉNASE a la Agencia Nacional de Tierras en costas de segunda instancia a favor de la parte demandante. Por Secretaría, liquídese según lo dispuesto en el artículo 366 del CGP e inclúyase, por concepto de agencias en derecho de segunda instancia, la suma de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la presente providencia, conforme a lo indicado en la parte motiva.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento, una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado