1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Olga Amparo Restrepo Cortés, como sucesora procesal del señor José Élmer Correa Vallejo (q. e. p. d.)1 Tema: Incompatibilidad entre pensiones sanción y de jubilación por aportes Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 5 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 350 a 361). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el señor José Élmer Correa Vallejo (q. e. p. d.), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución 53946 de 13 de noviembre de 2007, por la que la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció pensión de jubilación al señor Correa Vallejo, «[…] toda vez que ya se le había reconocido […] previamente por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS mediante acto administrativo No. 002717 del 01 de agosto de 2003 una pensión sanción (pensión de jubilación proporcional) ya que ambas 1 Con auto de 18 de octubre de 2017, el a quo aceptó como sucesora procesal del señor José Élmer Correa Vallejo (q. e. p. d.) a su cónyuge sobreviviente, señora Olga Amparo Restrepo Cortés, quien, con memorial de 23 de agosto del mismo año, advirtió sobre el fallecimiento de aquel el 19 de junio anterior (ff. 401 a 406). 2 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés prestaciones económicas concedidas se derivan del mismo riesgo de vejez» (sic).
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene reintegrar los dineros pagados por concepto de la aludida pensión de jubilación por aportes, con sus respectivos intereses y ajustes monetarios. Por último, se le condene en costas. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que el señor José Élmer Correa Vallejo nació el 14 de mayo de 1946 y prestó sus servicios para el desaparecido Instituto de Seguros Sociales (ISS)2 del 1º de enero de 1967 al 16 de noviembre de 1973 (de manera discontinua) y el otrora Ministerio de Obras Públicas y Transporte (hoy de Transporte3) entre el 14 de junio de 1974 y el 31 de octubre de 1993.
Que el Juzgado Quince (15) Laboral y el Tribunal Superior del Distrito Judicial (sala laboral) de Bogotá, a través de fallos de 28 de junio de 2001 y 28 de febrero de 2002, respectivamente, concedieron pensión sanción al citado servidor «[…] a cargo del INVIAS, consolidada a partir del 14 de mayo de 1996» (sic), a lo que esta entidad dio cumplimiento con Resolución 2717 de 1º de agosto de 2003.
Dice que, por medio de Resolución 53946 de 13 de noviembre de 2007, la entonces Cajanal le otorgó pensión de jubilación por aportes al accionado, desde el 14 de mayo de 2006; empero, el 26 de febrero de 2015 pidió de este el consentimiento para su revocación, a lo que él se negó. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo censurado los artículos 13, 48, 53, 83, 95 y 128 de la Constitución Política; 1º del Acto legislativo 1 de 2005, 8° de la Ley 171 de 1961, 37 de la Ley 50 de 1990 y 133 de la Ley 100 de 1993. Arguye que «[…] la pensión sanción reconocida por el INVIAS en Resolución No. 2717 del 01 de agosto de 2003, así como la pensión de jubilación reconocida por […] Cajanal en Resolución No. 53946 del 13 de noviembre de 2007, se derivan del mismo riesgo de vejez, en tal sentido, los tiempos de 2 De acuerdo con las pruebas allegadas, se advierte que tales períodos no corresponden a lapsos laborados en el ISS, sino que se refieren a cotizaciones dirigidas a este. 3 Conforme al artículo 4º del Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1992, «El Ministerio de Obras Públicas y Transporte se reestructura como Ministerio de Transporte y continúa en el orden de precedencia que actualmente tiene». 3 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés servicio, tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes reconocida en el acto administrativo hoy demandado, fueron los mismos teniendo en cuenta por el INVIAS, para el reconocimiento de la pensión sanción, con lo cual, e[l] demandado estaría percibiendo una doble asignación proveniente del erario público y prescrita por la ley y la constitución» (sic). 1.5 Medida cautelar.
La UGPP, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente el acto administrativo enjuiciado; medida cautelar decretada con auto de 29 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto, aunque el demandado «[…] se encontraba disfrutando de una pensión sanción reconocida […] por el Ministerio de Transporte – INVIAS-, con ocasión del tiempo laborado en dicha entidad, la UGPP a través de la resolución demandada, le reconoció una pensión por aportes teniendo en cuenta para el efecto, además de unas semanas cotizadas al ISS, el tiempo laborado en citada entidad, es decir, que le fueron concedidas simultáneamente dos prestaciones provenientes del erario […], situación que no es procedente en consideración a que […] la naturaleza de ambas […] es prestacional […]» (sic; ff. 169 a 176 vuelto c. medidas cautelares). 1.6 Contestación de la demanda.
La parte accionada guardó silencio en esta oportunidad procesal (f. 448 vuelto). 1.7 Providencia impugnada (ff. 503 a 508 vuelto y 528 a 5304). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), en sentencia de 5 de noviembre de 2020, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] como el señor Correa dejó de recibir el pago de la pensión sanción a partir del año 2015, y que pasó a ser responsabilidad de Colpensiones, a partir de dicho momento ya no incurría en la prohibición constitucional de recibir dos asignaciones por parte del erario […], motivo por el cual, no se le puede privar del pago de su pensión de vejez reconocida por CAJANAL […]» (sic).
Que si bien a la sucesora procesal se le otorgó «[…] pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte [de su cónyuge], […] lo cierto es que ella no podía verse privada de esta prestación, pues como se dijo, con la suspensión del pago de la pensión sanción, se dejó de incurrir en la prohibición constitucional indicada». 4 Sentencia complementaria. 4 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés Por otra parte, ordenó a la UGPP «[…] reactiv[ar] el pago de la pensión de sobrevivientes […] reconocida a la señora […] RESTREPO CORTÉS […], de forma retroactiva, desde el momento en el que dejó de percibir las mesadas […]». 1.8 Recurso de apelación (ff. 521 a 525 vuelto).
Inconforme con el anterior fallo, la entidad demandante interpuso recurso de apelación, para lo cual insiste en que el finado «[…] estaba imposibilitada para percibir otra pensión del Estado como lo es la pensión de vejez, por cuanto su situación como docente no lo excluye de la prohibición del artículo 128 constitucional, que señala que nadie podrá percibir más de una asignación proveniente del erario […], toda vez que con el reconocimiento de la pensión proporcional de jubilación o pensión sanción efectuado por el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, se computaron tiempos públicos servidos a la Nación. Por consiguiente, [tal] pensión proporcional de jubilación o pensión sanción plena […] y […] la de jubilación por aportes reconocida por la extinta CAJANAL […] son incompatibles entre sí» (sic), máxime cuando cubren el mismo riesgo, es decir, la vejez.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 25 de marzo de 2021 (f. 544) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de noviembre siguiente (f. 552), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 24 de marzo de 2022 (f. 574), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la actora para reiterar sus argumentos de apelación5.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda 5 Los alegatos de conclusión allegados reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 5 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés instancia. 3.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación6, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si le asistía derecho al señor Correa Vallejo de obtener por parte de la extinguida Cajanal el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes prevista en la Ley 71 de 1988, pues devenga simultáneamente otra concedida por el Invías (por servicios prestados al sector oficial); o, por el contrario, comoquiera que en ambas pensiones se tuvieron en cuenta lapsos trabajados para el Estado, se contraviene lo dispuesto en el artículo 128 de la Carta Política, como lo alega la entidad accionante. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En relación con la compatibilidad entre las pensiones de jubilación y de invalidez, la subsección se remite a lo previsto en el artículo 128 de la Constitución Política, que establece: Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas. Por su parte, el Decreto 3135 de 19687, en su artículo 31, prevé: Las pensiones de jubilación, invalidez y retiro por vejez son incompatibles entre sí. El empleado o trabajador podrá optar por la más favorable cuando haya concurrencia de ellas.
En igual sentido, el Decreto 1848 de 1969, que reglamentó la anterior norma, en su artículo 88, reiteró la mencionada incompatibilidad así: 6 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 7 «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales». 6 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés Las pensiones de invalidez, jubilación y retiro por vejez, son incompatibles entre sí. En caso de concurrencia del derecho a ellas, el beneficiario optará por la que más le convenga económicamente.
Asimismo, resulta oportuno precisar que el artículo 77 del precitado Decreto 1848, específicamente, preceptuó que «[e]l disfrute de la pensión de jubilación es incompatible con la percepción de toda asignación proveniente de entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, cualesquiera sea la denominación que se adopte para el pago de la contraprestación del servicio, salvo lo que para casos especiales establecen las leyes y en particular el Decreto 1713 de 1960 y la Ley 1a. de 1963».
De la misma manera, la Ley 4ª de 1992, en su artículo 19, señala la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del erario: Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.
Exceptuánse las siguientes asignaciones: a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa; b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública; c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional; d) Los honorarios percibidos por concepto de hora-cátedra; e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud; f) Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas; g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.
Parágrafo. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades. En desarrollo de la anterior normativa, la sala de consulta y servicio civil de esta 7 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés Corporación, con ocasión de la prohibición de devengar, en forma simultánea, doble asignación del tesoro público, conceptuó8: Con fundamento en la indispensable calidad de empleado público, la finalidad de las dos prohibiciones concurre al mismo fin, que no se reciba más de una asignación, bien mediante el desempeño de otro empleo, ora de uno sólo, percibiendo otra clase de remuneraciones propias de los servidores públicos.
El desarrollo jurisprudencial del término “asignación”, puede resumirse así: “con este vocablo genérico se designa en hacienda pública toda cantidad de dinero que se fija y destina al pago de las prestaciones relacionadas con el servicio público oficial”, según la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia - sentencia del 11 de diciembre de 1961 -.
Por su parte, esta Sala en la Consulta 896 de 1997 sostuvo que “ la prohibición de recibir más de una asignación del tesoro público, está estrechamente relacionada con el ejercicio de empleos en el sector oficial o con el pago de prestaciones provenientes del ejercicio de estos empleos ( ) las asignaciones mencionadas en dichas normas comprenden los sueldos, prestaciones sociales y toda clase de remuneración que tenga como fundamento un vínculo o relación laboral con entidades del Estado.
Sin perjuicio de lo anterior, este alto tribunal ha determinado que es dable devengar simultáneamente una pensión de jubilación por servicios prestados en el sector público y una de vejez pagada por el ISS, siempre y cuando la segunda de ellas se obtenga por servicios laborados en el sector privado9, de lo contrario, habría una incompatibilidad pensional, debido a que los dineros allí involucrados proceden del tesoro público, situación frente a la cual la normativa da la posibilidad al interesado de escoger la pensión que le resulte más favorable. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se 8 Concepto 1344 de 10 de mayo de 2001. 9 Al respecto, puede consultarse el concepto 1480 de 8 de mayo de 2003 de la sala de consulta y servicio civil, C. P. Susana Montes de Echeverri, en el que se indicó: «Como se dejó explicado en el aparte 2 de este concepto, hasta la vigencia de la ley 100 de 1.993 los máximos tribunales de justicia, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, habían señalado que los aportes efectuados por los trabajadores y los patronos del sector privado al ISS eran de índole privada y, por lo mismo, las pensiones que con tales recursos se pagaran no provenían del tesoro público y, por ello, eran compatibles con cualquier otra asignación provenientes de éste.
Se dijo, entonces, que el ISS resultaba ser un simple administrador de recursos de índole privada. Por el contrario, se entendió que las pensiones pagadas por las entidades de previsión del sector público constituían asignaciones provenientes del tesoro público». 8 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés destaca: a) Cédula de ciudadanía del accionado, en la que consta que nació el 14 de mayo de 1946 (f. 205). b) Certificado laboral expedido por el otrora Ministerio de Obras Públicas y Transporte, de acuerdo con el cual el demandado le prestó sus servicios del 14 de junio de 1974 al 31 de octubre de 1993, en el empleo de electromecánico III del distrito 5, cuyos aportes fueron realizados a la desaparecida Cajanal (f. 112). c) Oficio 3459 de 11 de septiembre de 2007 (ff. 88 a 90 c. de antecedentes administrativos), por el que el desaparecido ISS da respuesta a la «CONSULTA CUOTA PARTE PENSIONAL» formulada por la liquidada Cajanal, así: El asegurado prestó servicios particulares realizando las correspondientes cotizaciones para una pensión de Invalidez, Vejez y Muerte al Instituto de Seguros Sociales, de esta manera: Entidad Interrupciones o Licencias Tiempo Nominal Simultáneos Tiempo Real Sin nombre 0 1.124 0 1.124 Productos Unidos Ltda. 0 52 0 52 Pelaez Hermanos S.A. 0 633 0 633 Serv.
Elec. Auto 0 200 0 200 Total Días 0 2.009 0 2.009 […] El asegurado prestó servicios al Estado realizando las correspondientes cotizaciones para pensión, así: Entidad Interrupciones o Licencias Tiempo Nominal Simultáneos Tiempo Real Min. De Obras Públicas y Transp.- Cajanal 0 6.977 0 6.977 Total Días 0 6.977 0 6.977 […] En consecuencia, el señor […] Correa Vallejo tiene 8986 días nominales y reales, para un total de 1283 semanas, equivalentes a 24 años, 11 meses y 16 días […] (sic para toda la cita). d) Documento denominado «PERIODOS DE AFILIACION AL REGIMEN DE PENSIONES I.S.S» (sic) [ff. 40 a 42 c. de antecedentes administrativos], en el 9 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés que se consignan los lapsos cotizados por el accionado al aludido Instituto: Razón Social Desde Hasta Dias Neto ************** 1967/01/01 1967/07/31 212 212 ************** 1967/08/01 1968/09/28 425 425 PRODUCTORES UNIDOS LTDA 1968/12/17 1969/02/06 52 52 ************** 1969/01/15 1970/06/08 510 487 PELAEZ HERMANOS S A 1970/07/28 1972/04/20 633 633 SERV ELEC AUTO 1973/05/01 1973/11/16 200 200 ======== 2032 2009 […] (sic para toda la cita). e) Fallos de 28 de junio de 2001 y 28 de febrero de 2002, proferidos por el Juzgado Quince (15) Laboral y el Tribunal Superior del Distrito Judicial (sala laboral) de Bogotá (expediente «151997 9122 01»), en su orden, que accedieron a las pretensiones de la demanda ordinaria instaurada por el señor Correa Vallejo, con otros servidores del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, y, en consecuencia, le ordenó al Invías reconocerle pensión sanción10, «[…] pues […] el art. 8º de la ley 171/61[11] establecía esta obligación a cargo de la demandada, siempre y cuando se cumplieran los demás supuestos de hecho» (sic; ff. 101 a 121 c. de antecedentes administrativos). f) Resolución 2717 de 1º de agosto de 2003, por la que el Invías, en cumplimiento de las sentencias mencionadas en la letra precedente, otorga la «pensión proporcional de jubilación» al demandado a partir del 14 de mayo de 1996 (fecha de adquisición del estatus pensional), en la suma de $141.447,22 (f. 151 c. de antecedentes administrativos). g) Resoluciones 9843 de 14 de mayo y 22264 de 9 de agosto, ambas de 2002; y 498 de 4 de febrero de 2004, a través de las cuales la entonces Cajanal niega al accionado la pensión de jubilación por aportes deprecada por él el 6 de septiembre de 2001, dado que, pese a que «[…] cumplió el requisito de tiempo de servicio establecido en la [Ley 71 de 1988], es decir 20 años […], respecto 10 Recuérdese que el «[…] artículo 49 del […] Decreto 2171 de 1992 dispuso la supresión de los Distritos de Obras Públicas como dependencias del entonces Ministerio de Obras Públicas y Transporte y el artículo 66 ibídem ordenó la creación de la Subdirección Transitoria como dependencia del Instituto Nacional de Vías (Invías), encargada de la liquidación de los Distritos de Obras Públicas […]» de esa cartera, y, en tal virtud, el Invías «[…] ha venido reconociendo y pagando pensiones a favor de exfuncionarios de los Distritos de Obras Públicas» (Decreto 2350 de 2014). 11 «El trabajador que sin justa causa sea despedido del servicio de una empresa de capital no inferior a ochocientos mil pesos ($800.000.00) […]» después de haber laborado «[…] quince (15) años de dichos servicios, la pensión principiará a pagarse cuando el trabajador despedido cumpla los cincuenta (50) años de edad o desde la fecha del despido, si ya los hubiere cumplido.
Si después del mismo tiempo el trabajador se retira voluntariamente, tendrá derecho a la pensión pero solo cuando cumpla sesenta (60) años de edad». 10 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés a la edad, no cumple con esta exigencia, toda vez que a la fecha cuenta sólo con 57 años […] y la disposición en comento exige 60 […]» (sic; ff. 128 a 130, 150 a 153 y 162 a 166). h) Resolución 53946 de 13 de noviembre de 2007 (ff. 213 a 218), por cuyo conducto la referida entidad concede pensión de «vejez» al demandado desde el 14 de mayo de 2006, con base en «[…] el 75% del promedio de lo devengado en el último año […]» de servicios, conforme a las Leyes 71 de 1988 (artículo 7º12) y 100 de 1993 (artículo 36) y el Decreto 2143 de 1995.
Asimismo, se anota: Que el peticionario prestó los siguientes servicios al Estado: ENTIDAD DESDE HASTA DIAS DEDUC LABORAD INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES 19670101 19670802 0 212 INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES 19670801 19680928 0 425 INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES 19681217 19690206 0 52 INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES 19690115 19700608 17 487 INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES 19700728 19720420 0 633 INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES 19730501 19731116 0 200 MINISTERIO DE TRANSPORTE 19740614 19931030 0 6977 --------------------- 17 8986 Que laboró un total de: 8986 dias, 1283 semanas. […] Que el último cargo desempeñado por el peticionario fue el de ELECTROMECANICO III DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y DE TRANSPORTE.
Que adquirió el status jurídico el 14 de Mayo de 2006 [sic para toda la cita]. i) Oficio OAJ 35072 de 4 de julio de 2014 (ff. 327 a 330), mediante el cual el Invías informa al accionado que, ante la asunción de funciones de la UGPP respecto de los derechos pensionales reconocidos por aquel, «[…] se evidenció que […] además de la mesada pensional reportada por el INVIAS […] pensión sanción, se le está pagando una pensión de jubilación reconocida […] por CAJANAL, pensiones que al estar a cargo del Tesoro Público, resultan incompatibles […]» (sic), motivo por el cual solicita su consentimiento para 12 «A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer». 11 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés revocar directamente el acto administrativo que otorgó la última de dichas prestaciones.
Asimismo, le indica que «[…] de resultar incompatible la pensión sanción a cargo del INVÍAS, entonces, deberá hacerse parte del respectivo proceso administrativo a fin de propender por la aplicación de la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento pensional respectivo, a efectos de suspender el pago de esta pensión. Para ello deberá igualmente manifestar […] su afirmación libre y personal de ceñirse a las resultas de la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto.
Se aclara que para este último evento no es necesario su consentimiento, porque la Administración actuaría con base en los numerales 2º, 4º y 5º del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, según el caso […]» (sic), previa advertencia de que «[…] no se suspenderá el pago simultáneo de sus pensiones, sino de aquella que resulte incompatible según el ordenamiento constitucional y legal, pero para ello, debe informar a la UGPP, […] que opta por la aplicación de alguna de las dos opciones que resulten procedentes (revocatoria directa de la pensión reconocida por CAJANAL o la pérdida de fuerza ejecutoria del acto de reconocimiento de la pensión sanción) […] opciones [que] se analizarán sin perjuicio del estudio que determine, en su caso particular, cuál es la pensión realmente incompatible […]» (sic). j) Escrito de 18 de julio de 2014, por el que el demandado da respuesta negativa al requerimiento mencionado en el apartado anterior (ff. 306 y 307). k) Oficio UGPP 20149900377313 de 29 de diciembre de 2014 (f. 231), con el que la subdirección de normalización de expedientes pensionales de la UGPP inicia el trámite interno de solicitud de obligación pensional (SOP), así: […] creación de la […] SOP para el causante José Helmer Correa Vallejo […], en atención a lo dispuesto en el Decreto 2350 del 20 de noviembre de 2014, en el cual se dispuso que la función pensional del INVIAS, sería asumida por la UGPP a partir del 29 de Diciembre de 2014.
En el proceso de la entrega de la función pensional el Instituto Nacional de Vías entregó a la UGPP un tema pendiente por atender del señor de la referencia […], el cual debe ingresar a los procesos de la entidad [sic para toda la cita]. l) Registro civil de defunción 9315173, que da cuenta de que el señor Correa Vallejo murió el 19 de junio de 2017 (f. 401). 12 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés m) «Informe a Acumulados Concepto/Empleado» de 15 de agosto de 2019, proveniente del Invías, en el que consta que la pensión sanción fue sufragada al accionado desde el 30 de abril de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2014 (ff. 469 a 472 vuelto). n) Certificación expedida el 20 de noviembre de 2018 por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep), en la que se precisa que la pensión de jubilación por aportes concedida por la entonces Cajanal se pagó al demandado entre febrero de 2008 y mayo de 2017, cuando se acreditó su muerte; sustituida en la señora Olga Amparo Restrepo Cortés en febrero de 2018, suspendida el 1º de julio siguiente (ff. 483 a 485). o) Reposa en el expediente copia del expediente administrativo pensional adelantado por la extinguida Cajanal correspondiente al accionado (c. de antecedentes administrativos).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el accionado nació el 14 de mayo de 1946; (ii) estuvo vinculado como empleado público en el otrora Ministerio de Obras Públicas y Transporte (14 de junio de 1974 a 31 de octubre de 1993), donde efectuó aportes para pensión en la liquidada Cajanal; (iii) realizó cotizaciones al ISS durante 468,29 semanas13 (2.009 días), que atañen a relaciones laborales de derecho privado (1º de enero de 1967 a 28 de septiembre de 1968, 17 de diciembre de 1968 a 6 de febrero de 1969, 15 de enero de 196914 a 8 de junio de 1970, 28 de julio de 1970 a 20 de abril de 1972 y 1º de mayo a 16 de noviembre de 1973);
(iv) mediante sentencias de 28 de junio de 2001 y 28 de febrero de 2002, el Juzgado Quince (15) Laboral y el Tribunal Superior del Distrito Judicial (sala laboral) de Bogotá accedieron a las súplicas de la demanda incoada por el accionado, entre otros servidores de la referida cartera, y, en consecuencia, le ordenó al Invías reconocerle pensión sanción; y (v) en cumplimiento de dichos fallos, ese Instituto, con Resolución 2717 de 1º de agosto de 2003, concedió «pensión proporcional de jubilación» al demandado a partir del 14 de mayo de 1996, sufragada entre el 30 de abril de 2004 y el 31 de diciembre de 2014.
Asimismo, (vi) la desaparecida Cajanal, a través de Resoluciones 9843 de 14 de mayo y 22264 de 9 de agosto, ambas de 2002; y 498 de 4 de febrero de 2004, negó la pensión de jubilación por aportes deprecada por el accionado, toda vez 13 2.009 (días laborados en el sector privado, según certificación del ISS) ÷ 4,29 (cantidad de semanas que tiene un mes) = 468,298368 semanas. 14 Se advierte que hubo tiempos simultáneos laborados entre el 15 de enero y el 6 de febrero de 1969. 13 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés que no tenía la edad mínima que exige la Ley 71 de 1988 para tal propósito (60 años); y (vii) prestación concedida, posteriormente, por medio de Resolución 53946 de 13 de noviembre de 2007, desde el 14 de mayo de 2006, bajo la égida del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, la Ley 71 de 1988 (artículo 7º) y el Decreto 2143 de 1995, liquidada sobre el 75% del salario promedio devengado durante el último año de servicios y con base en 1.283 semanas, de las cuales, se reitera, 468,29 responden a vínculos de trabajo en el sector particular y 1.626,3415 provienen de funciones desarrolladas como servidor estatal, valga decir, en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
Luego, (viii) con oficio OAJ 35072 de 4 de julio de 2014, el Invías informa al demandado que como las pensiones que disfruta devienen incompatibles, dado que ambas están respaldadas con dineros del erario, solicita su consentimiento para revocar directamente el acto administrativo que expidió Cajanal o, en su defecto, la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución que concedió la pensión sanción, sin perjuicio de que, en todo caso, la prestación a revocar sería aquella que sea contraria al ordenamiento jurídico; a lo que se rehusó el pensionado mediante escrito de 18 de julio de 2014.
En el presente caso, el a quo negó las pretensiones de la demanda, al considerar que, de acuerdo con los medios de convicción adosados, en 2015 se suspendió el pago de la pensión sanción concedida el accionado, por lo que «[…] a partir de dicho momento ya no incurría en la prohibición constitucional de recibir dos asignaciones por parte del erario […], motivo por el cual, no se le puede privar del pago de su pensión de vejez reconocida por CAJANAL […]» (sic; f. 507).
Por su parte, en el escrito de alzada la entidad accionante insiste en que el señor Correa Vallejo (q. e. p. d.) cuenta con dos (2) pensiones, para cuyo reconocimiento se incluyeron tiempos públicos, lo que las hace incompatibles, sin hacer mención respecto de las conclusiones emitidas por el Tribunal de primera instancia. Al respecto, cabe advertir, en primer lugar, que contrario a lo colegido en la sentencia apelada, tal circunstancia (suspensión de una de las prestaciones) no hace inviable ni impide emitir pronunciamiento respecto del acto acusado de nulidad, en consideración a los efectos que pudo haber producido y que, de ser necesario, corresponde enmendar en caso de haber lesionado el ordenamiento 15 6.977 (días trabajados en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte) ÷ 4,29 = 1.626,34033 semanas. 14 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés jurídico.
Sobre el particular, esta Corporación ha sido consistente y pacífica en el sentido de afirmar que «[…] es suficiente que un acto administrativo haya tenido vigencia aunque sea por un pequeño lapso para que la jurisdicción contenciosa administrativa deba pronunciarse sobre su legalidad […]»16. Dilucidado lo anterior, resulta claro que la pensión de jubilación concedida por Cajanal, a través del acto administrativo enjuiciado, incluyó no solo el lapso durante el cual el accionado cotizó en el ISS (como trabajador privado), sino también aquellos que ya había computado el Invías para otorgar la pensión sanción, que comprendían períodos públicos, es decir, los laborados en el entonces Ministerio de Obras Públicas y Transporte, que alcanzaban 19 años, 4 meses y 16 días.
Por tanto, la situación del demandado quedó sometida a la prohibición de recibir más de una asignación proveniente del tesoro público, prevista en el artículo 128 de la Carta Política. Ahora bien, la subsección observa que el Invías certificó que al señor Correa Vallejo se le sufragaron las mesadas asignadas a su favor, en virtud de la pensión sanción, entre el 24 de septiembre de 2003 (que incluía el retroactivo causado) y el 31 de diciembre de 2014.
Empero, aunque no explica las razones por las que las dejó de girar (o, en su defecto, la UGPP), lo cierto es que dicha entidad anunció al beneficiario, el 4 de julio de 2014, que de no obtener su consentimiento para revocar la de jubilación, debería, así no obtuviera su anuencia, «ceñirse a las resultas de la pérdida de fuerza de ejecutoria» de la Resolución 2717 de 1º de agosto de 2003 de aquel Instituto, lo que, a juzgar por lo anotado, ocurrió en enero de 2015.
Agrégase que, de acuerdo con lo consignado en el fallo de tutela de 20 de marzo de 2015 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales (sala civil- familia), la señora Restrepo Cortés, como agente oficiosa de su esposo, señor Correa Vallejo, deprecó «[…] la reactivación del pago de la pensión de jubilación» sanción, frente a lo cual el Invías contestó que «[…] puso en conocimiento del peticionario de la imposibilidad legal de seguirle cancelado [esa prestación] y que por sugerencia del Ministerio y de la UGPP, se ofició […] para que informara con cual retribución se quedaba […]; y que […] manifestó que no renunciaba a ninguna […], que debido a la pérdida de la 16 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, C. P. Enrique Gil Botero, sentencia de 14 de abril de 2010, radicación 11001-03-26-000-2008-00101-00 (36054)B. 15 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés función pensional del Instituto, la que le fue transferida a la UGPP, esta situación le fue comunicada oportunamente al accionante […]»17 (sic), lo que denota que de manera unilateral la Administración suspendió el pago de la respectiva mesada desde enero de la misma anualidad18.
A su vez, el Fopep informó que la prestación reconocida con acto administrativo de «13/11/2007», con efectividad a partir del «14/05/2006», fue sufragada al accionado desde febrero de 2008 hasta mayo de 2017, cuando fue «RETIRADO POR MUERTE»; sustituida el «04/12/2017» en la señora Olga Amparo Restrepo Cortés (cónyuge supérstite y sustituta procesal de aquel en el sub lite), cuyo pago fue suspendido el «01/07/2018».
Por consiguiente, se observa que el demandado, desde enero de 2015 hasta mayo de 2017 (mes previo a su deceso, que acaeció el 19 de junio), solo recibió la mesada a cargo de Cajanal (pensión de jubilación por aportes). Como corolario de lo expuesto, comoquiera que en el interregno comprendido entre el 14 de mayo de 200619 y el 31 de diciembre de 201420 el accionado se benefició de manera simultánea de dos (2) pensiones en las que se tuvieron en cuenta los tiempos oficiales servidos en el entonces Ministerio de Obras Públicas y Transporte (14 de junio de 1974 a 31 de octubre de 1993), se revela que incurrió en la prohibición de obtener más de una asignación proveniente del erario, lo que impone revocar la sentencia de primera instancia, en cuanto negó las súplicas de la demanda.
Sin perjuicio de lo anterior, se precisa que, ante la suspensión del pago de la pensión sanción otorgada por el Invías y la anulación del acto enjuiciado en las presentes diligencias (Resolución 53946 de 13 de noviembre de 2007), la cónyuge del fallecido quedaría en condición de desamparo e indefensión, pues se quebrantarían sus derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social y mínimo vital21, en la medida en que dejaría de devengar una de las dos 17 Folios 275 a 283 y 309 a 326. 18 Acción constitucional que fue «declarada» improcedente. 19 Fecha de efectividad de la pensión de jubilación por aportes. 20 Cuando se dejó de pagar la pensión sanción a cargo del Invías. 21 Si bien no obra en el expediente prueba de la fecha de nacimiento o edad de la señora Restrepo Cortés, podría estar cercana a la que hubiera alcanzado el accionado en vida, es decir, 76 años, de lo que se infiere que, de ser así, también se quebrantaría el derecho de aquella en su condición de persona de la tercera edad y adulta mayor. «El concepto “adulto mayor” fue definido en la Ley 1276 de 2009 […].
En ella se apela a la noción de “vejez” propia del sistema de seguridad social en pensiones, con el fin de identificar la población destinataria de la atención integral en los centros vida. De cara a lo dispuesto por el Legislador en esa norma, será adulto mayor quien supere los 60 años o aquel que sin superar esa edad, pero con más de 55 años, tenga condiciones de “desgaste físico, vital y psicológico [que] así lo determinen”».
Sentencia T-13 de 2020, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 16 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés (2) pensiones a las que, en su condición de beneficiaria, tendría derecho. Con el propósito de verificar dicho asunto, recuérdese que de conformidad con el artículo 1º22 del Decreto 2350 de 20 de noviembre de 201423, «A partir del 29 de diciembre de 2014, la función pensional de los liquidados Distritos de Obras Públicas que ha venido siendo administrada por el […] (Invías), será asumida por la […] (UGPP)», de manera que a partir de la última fecha, en el caso que ahora nos ocupa, las dos (2) mesadas que eran pagadas al accionado (que, valga decir, resultan incompatibles), quedaron bajo responsabilidad de la entidad demandante.
En tal virtud, la Sala encuentra inconsistencias en los supuestos fácticos planteados por la actora, puesto que, a pesar de que desde diciembre de 2014 tenía a su cargo las pensiones (incluso ya contaba con los respectivos expedientes administrativos24) que fueron otorgadas por Invías y Cajanal, no hizo alusión a las razones por las que se sustrajo de pagar la primera y, aun así, pidió suspender y anular, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, la segunda (que, curiosamente, pese a los reparos expuestos en la demanda de la referencia, incoada el 29 de julio de 201625, fue sustituida en la señora Restrepo Cortés, mediante Resolución RDP 45751 de 4 de diciembre de 2017, esto es, 17 meses después), cuando era solo una la que generaba incompatibilidad, lo que evidencia el desorden administrativo que acontece en el día a día de esa entidad, que sin duda afectó negativamente a la parte demandada, cuanto más si omitió verificar o dar la oportunidad a los interesados de escoger la más conveniente26, como lo impone el artículo 3127 del Decreto 3135 de 26 de diciembre de 196828.
Acerca de este tema, esta sala de decisión, en providencia de 25 de septiembre de 202029, dijo: 22 Asignación de competencias. 23 «por el cual se establecen las reglas para la asunción de la función pensional del Instituto Nacional de Vías (Invías), por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y para el pago a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP)». 24 Así consta en acta de entrega 2 de 29 de diciembre de 2014, suscrita por el profesional universitario de la oficina asesora jurídica del Invías y la profesional especializada de la subdirección de normalización de expedientes de la UGPP (f. 229). 25 Folio 361 vuelto. 26 Si se tiene en cuenta que, en diciembre de 2014, la concedida por el Invías ascendía a $616.000,oo (f. 470 vuelto), al paso que la de jubilación por aportes se liquidó en $925.536,30 (f. 483 vuelto), lo que denota que, en principio, está ultima (que es la que se pide anular en el sub lite) es la más benévola para la interesada. 27 «Las pensiones de jubilación, invalidez y retiro por vejez son incompatibles entre sí. El empleado o trabajador podrá optar por la más favorable cuando haya concurrencia de ellas». 28 «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales». 29 Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, radicación número: 08001-23-33-000-2014-00318-01 (113-18). 17 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés En tal sentido, para la Sala no hay duda de que, tal como lo determinó el a quo y la actora, ambas pensiones son pagadas con dineros del tesoro público, por lo que en virtud de lo preceptuado en los artículos 128 de la Constitución Política, 31 del Decreto 3135 de 1968 y 88 del Decreto 1848 de 1969, son incompatibles […].
No obstante, también resulta relevante advertir que en el presente caso es dable anular el acto acusado, sin que por ello se desconozca el derecho del beneficiario a optar por la más beneficiosa económicamente. Al respecto, se tiene que la pensión compartida (no demandada en este proceso) fue concedida en el valor de $4.635.838, a partir del 1° de noviembre de 1999, mientras que la reconocida por Cajanal (cuya anulación se pretende) lo fue en cuantía de $615.083,25, a partir del 9 de marzo de 1999, esto es, en un monto evidentemente menor a la otorgada por el ISS [se destaca].
En este orden de ideas, resulta desproporcionado, además de injusto, dejar sin el beneficio económico a la señora Restrepo Cortés (en condición de cónyuge supérstite del pensionado), motivo por el cual, si bien la Resolución 53946 de 13 de noviembre de 2007 expedida por Cajanal, que reconoció pensión de jubilación por aportes al accionado, debe ser anulada, la subsección exhortará a la UGPP para que, una vez ejecutoriada esta providencia, examine el derecho de la sustituta procesal en el menor tiempo posible, para lo cual deberá determinar cuál de las dos prestaciones le es favorable, de conformidad con el mencionado artículo 31 del Decreto 3135 de 1968, en atención a los derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social y mínimo vital, máxime cuando, como se vio, las actuaciones desarrolladas por esa entidad han lesionado tales garantías.
Por otro lado, en lo atinente a la pretensión de la actora consistente en que se ordene a la parte accionada reintegrar los dineros recibidos por concepto de la pensión de jubilación por aportes reconocida al finado, debe señalarse que, según el artículo 8330 de la Carta Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 200431, definió el principio general de buena fe, así: En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho32, consagrado en el artículo 83 de la 30 «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 31 M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 32 Ver al respecto, A. Jeanneau, “Les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative”, París, LGDJ, 1954 y Ch.
Letourneur, «Les principes généraux du droit dans la jurisprudence du Conseil d’Etat », París, LGDJ, 1980. 18 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.
Asimismo, la citada Corporación33 ha precisado que «[…] el artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas34, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden35.
Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares36 ante las autoridades públicas37, por lo que su ámbito de 33 Sentencia C-225 de 20 de abril de 2017. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 34 El mandato de actuación de buena fe “exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)””: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. 35 “la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administrados hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. 36 “En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe.
Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. 37 “(…) conforme con la jurisprudencia constitucional, del artículo 83 superior se infiere una presunción de buena fe para los particulares cuando quiera que ellos adelanten actuaciones ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas (…) del citado precepto constitucional no se desprende una 19 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares38.
Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos39.
Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella» (se subraya). La letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA preceptúa que los «[…] actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» podrán demandarse en cualquier tiempo, «Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» (destaca la Sala).
En tal virtud, para que resulte procedente el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social sin tener derecho a ella o por un monto mayor al que correspondía, en el proceso deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de tales beneficios, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.
Sobre el particular se pronunció esta subsección, el 16 de agosto de 201840, al concluir que «[…] la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega. Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que la demandada, no obró con lealtad, rectitud presunción general de buena fe en las actuaciones entre particulares”: Corte Constitucional, sentencia C- 1194/08. 38 Por esta razón fue declarado exequible el inciso final del artículo 768 del Código Civil, que incluye una presunción de mala fe en la posesión de un bien y que la demanda consideraba que desconocía la presunción constitucional de buena fe, al considerar que “en tanto la buena fe es un postulado constitucional, irradia las relaciones jurídicas entre particulares, y por ello la ley también pueda establecer, en casos específicos, esta presunción en las relaciones que entre ellos se desarrollen”, pero esto no implica que si el legislador presume la mala fe en las relaciones entre particulares, la norma sea inconstitucional: Corte Constitucional, sentencia C- 1194/08. 39 “(…) la buena fe se concibe como un principio inherente a las relaciones que se desarrollan dentro del ámbito jurídico, destinado a la reivindicación por el exceso de la formalidad en todas las actuaciones de los particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-527/13. 40 Expediente: 54001-23-33-000-2013-00047-01 (258-2017), C. P. César Palomino Cortés. Véase también sentencia de 7 de septiembre de 2018, expediente: 25000-23-42-000-2014-03257-01 (4792-2017), C. P. César Palomino Cortés. 20 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional».
Por tanto, en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por la parte demandada, la Sala concluye que no le asiste razón a la accionante para acceder a dicha súplica, pues en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que pudo actuar aquella para conseguir el reconocimiento pensional, toda vez que no se demostró fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a obtenerlo, es decir, no se probó una aptitud inmoral o ilegal del pensionado.
Lo anterior, por cuanto no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resulta necesario que aporte todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta del jubilado se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo que se echa de menos dentro de las presentes diligencias, contrario sensu, se colige que él actuó con la convicción de que le asistía el derecho a ello.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; en su lugar, (i) se declarará la nulidad de la Resolución 53946 de 13 de noviembre de 2007, por la cual la desaparecida Cajanal reconoció pensión de jubilación por aportes al demandado; y (ii) se exhortará a la UGPP para que, una vez ejecutoriada esta providencia, examine el derecho pensional de la sustituta procesal en el menor tiempo posible, para lo cual deberá determinar cuál de las dos pensiones (sanción o de jubilación por aportes) le resulta más favorable, como lo impone el artículo 31 del Decreto 3135 de 1968, en atención a los derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social y mínimo vital.
Respecto de la condena en costas, se estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En 21 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201641, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP). 41 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 22 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia de 5 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el señor José Élmer Correa Vallejo (q. e. p. d.); en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de la Resolución 53946 de 13 de noviembre de 2007, por la que la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció pensión de jubilación por aportes al accionado, de acuerdo con la motivación. 1.2 Exhórtase a la UGPP para que, una vez ejecutoriada esta providencia, examine el derecho pensional de la sustituta procesal en el menor tiempo posible, para lo cual deberá determinar cuál de las dos pensiones (sanción o de jubilación por aportes) le resulta más favorable, como lo impone el artículo 31 del Decreto 3135 de 1968, en atención a los derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social y mínimo vital, conforme a las consideraciones. 23 Expediente 25000-23-42-000-2016-03513-01 (1380-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Olga Amparo Restrepo Cortés 1.3 Niéganse las demás súplicas de la demanda. 2.
Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS