Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Demandante: ASMET SALUD E.P.S. S.A.S. Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA, SALA SEXTA DE DECISIÓN Y OTRO TEMA: Tutela contra providencia judicial – auto que niega modulación de fallo de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por la sociedad Asmet Salud E.P.S. contra el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Mediante mensaje recibido el 8 de julio de 2022, remitido al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado por parte del Tribunal Administrativo del Huila, la sociedad Asmet Salud E.P.S. presentó acción de tutela con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la providencia de 21 de febrero de 2022 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, a través de la cual se negó una solicitud de modulación de la sentencia de tutela de 28 de junio de 2017, por medio de la cual se ampararon los derechos fundamentales a la salud y la vida de Sunilda López Geromito, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión el 4 de agosto de 2017 dentro de la acción de amparo con radicado 41001-33-33-005-2017-00167-00.
Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2. Pretensiones La parte accionante presentó las siguientes: “PRIMERO: TUTELAR los derechos invocados, los cuales están siendo vulnerado con la decisión del JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE NEIVA - HUILA, por cuanto con la orden judicial y principalmente con la negativa a la solicitud de modulación notificada se encuentra desconociendo el precedente jurisprudencial y su actuar trae consigo los defectos: DEFECTO SUSTANTIVO/MATERIAL POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL, DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO, LA CONFIGURACIÓN DE UN DEFECTO FÁCTICO, DECISIÓN SIN MOTIVACIÓN, VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN.
SEGUNDO: En consecuencia de lo anterior, se solicita que EXPRESAR de manera explícita y taxativa en la parte resolutiva del fallo de la tutela, que los gastos de alojamiento (hogar Geriátrico o de Paso) ordenados por médico tratante de acuerdo a la necesidad del servicio, cuando este se preste en lugar distinto a su lugar de residencia, se reconocerán en la medida que la afiliación de la usuaria en la entidad se dé conforme a la normatividad vigente, específicamente las que regulan el tema de portabilidades, traslados internos y traslado de EPS.
Y que si su migración en la ciudad de Neiva no es temporal con ocasión a su tratamiento médico sino permanente por así determinarlo libremente la usuaria NO es procedente su reconocimiento, en aras de salvaguardar el principio de sostenibilidad y el acatamiento de las normas que regulan el sistema general de seguridad social en salud.
TERCERO: En caso de no tener intensión de desplazamiento a ciudad distinta a Neiva – Huila, se ORDENE a la señora SUNILDA LOPEZ GEROMITO que proceda al cumplimiento de la norma en el entendido que a la fecha ya ha excedido el máximo de portabilidades permitidas y que por ende proceda a afiliarse en una EPS cualquiera que esté habilitada en la ciudad de Neiva para operar y afiliar usuarios en el sistema de salud con ocasión a su emigración permanente.
CUARTO: Que se VINCULE a la ALCALDIA MUNICIPAL DE PÁEZ – CAUCA - SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL y LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE NEIVA – SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL.
QUINTO: Se ORDENE a la ALCALDIA MUNICIPAL DE PÁEZ – CAUCA - SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL y LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE NEIVA – SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL que de forma articulada procedan con lo siguiente: i. LA SECRETARÍA MUNICIPAL DE PAEZ CAUCA proceda a retirar de sus bases de información y de la EPS ASMET SALUD a la señora SUNILDA LOPEZ GEROMITO efectuando el envío de la novedad N13 causal 2 mediante la cual se argumenta que el afiliado no pertenece al municipio reportado en BDUA (Resolución No. 4622 de 2016). ii.
Que tan pronto como el Ente Territorial del Municipio de Páez - Cauca realice el retiro, la Secretaría Municipal de Salud de Neiva proceda a realizar la afiliación inmediata de la usuaria a una EPS que tenga habilitada la afiliación en la ciudad de Neiva”. (Sic a toda la cita). 1.3. Hechos De lo informado por la parte actora y lo aportado con su escrito inicial, se resalta lo siguiente: 1.
La señora Sunilda López Geromito se encuentra como afiliada activa de la sociedad Asmet Salud E.P.S., a la cual se vinculó estando domiciliada en el municipio de Páez – Cauca. Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.
A raíz de una insuficiencia renal crónica que padece la señora López Geromito, requiere recibir tratamiento consistente en hemodiálisis por catéter yugular. 3. Por lo anterior, solicitó a la sociedad Asmet Salud E.P.S., que le suministrara transporte y alojamiento en el municipio de Neiva – Huila, a fin de recibir la atención médica que necesita. 4.
La sociedad Asmet Salud E.P.S., negó lo requerido por la paciente, motivo por el cual, la Personería Municipal de Neiva, actuando a nombre de la señora López Geromito, interpuso una acción de tutela, la cual fue asignada al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de ese municipio. 5. Mediante sentencia de 28 de junio de 2017, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, amparó los derechos fundamentales a la vida y la salud de la entonces actora y ordenó a Asmet Salud E.P.S. que, dentro de un término de 48 horas, autorizara el cubrimiento de los gastos de alojamiento de la señora López Geromito y un acompañante en el municipio de Neiva, entregando periódicamente una suma de dinero hasta que concluyera el tratamiento.
Lo anterior, por cuanto en el proceso se encontró acreditado que las terapias que necesita la actora solo pueden realizarse en el municipio de Neiva. 6. Tras la impugnación interpuesta por Asmet Salud E.P.S., el Tribunal Administrativo del Huila conoció el proceso en segunda instancia y, en sentencia de 4 de agosto de 2017, confirmó lo resuelto por su a quo. 7.
Aunque la sociedad Asmet Salud E.P.S. había autorizado la portabilidad de servicios para que la actora pudiera transportarse periódicamente al municipio de Neiva desde el 2016, a fin de que recibiera el tratamiento respectivo, dicha figura se ha extendido de forma permanente hasta la fecha actual, en virtud del fallo de tutela, esta vez, no en la modalidad de traslados sino de alojamiento. 8.
Actualmente, la señora Sunilda López Geromito no está domiciliada en el municipio de Páez – Cauca, sino en Neiva – Huila, donde hace parte del censo. 9. Por lo anterior, en distintas oportunidades la sociedad actora ha informado a la paciente, tanto directamente como con apoyo de autoridades municipales de Neiva y Páez, la necesidad de que realice un traslado de E.P.S. a una entidad que tenga habilitada la recepción de usuarios en el municipio de Neiva, en tanto que su domicilio allí es permanente. 10.
Informó que la señora López Geromito es beneficiaria de: “1) Programas de atención integral al adulto mayor, del municipio de Neiva bajo la modalidad de atención de centro vida móvil (satelital) en el barro (sic) El triángulo liderado por el señor Luis Fernando Quevedo, y 2) programa de protección social al “adulto mayor”, denominado “Colombia mayor” como política nacional.” en el municipio de Neiva.
Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 11. En virtud de lo anterior, dentro del trámite del último incidente de desacato que fue abierto en su contra, planteó la posibilidad de que se modulara el fallo de tutela, en el siguiente sentido: “SEGUNDO: En consecuencia de lo anterior, SOLICITO amablemente a su despacho EXPRESAR de manera explícita y taxativa en la parte resolutiva del fallo de tutela, que los gastos de alojamiento ordenado se reconocerá en la medida que la afiliación de la usuaria en la entidad se dé conforme a la normatividad vigente, específicamente las que regulan el tema de portabilidades, traslado internos y traslado de EPS.
Y que si su emigración en la ciudad de Neiva ya no es temporal con ocasión a su tratamiento médico sino permanente por así determinarlo libremente la usuaria NO es procedente su reconocimiento, en aras de salvaguardar el principio de sostenibilidad y el acatamiento de las normas que regulan el sistema general de seguridad social en salud.
TERCERO: ORDENESE a la señora SUNILDA LOPEZ GEROMITO que proceda al cumplimiento de la norma en el entendido que a la fecha ya ha excedido el máximo de portabilidades permitidas y que por ende proceda a afiliarse en una EPS cualquiera que esté habilitada en la ciudad de Neiva para operar y afiliar usuarios en el sistema de salud con ocasión a su emigración permanente.” (Sic a toda la cita) Igualmente, expresó que la ejecución del amparo en la forma en que fue concedido estaba generando una grave afectación a sus recursos, los cuales debían ser destinados a la prestación de servicios de salud de pacientes que sí se encontraban en su área de influencia y advirtió el riesgo que esto conlleva a la sostenibilidad del sistema general de salud y seguridad social.
Igualmente, propuso que se ordenara a la actora cambiarse de E.P.S. o que se trasladara la prestación del tratamiento al municipio de Popayán. 12. En auto de 21 de febrero de 2022, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva negó la modulación, explicando que la situación de salud de la actora no ha cambiado, que sigue necesitando del tratamiento y que, en todo caso, los pagos realizados por la E.P.S., han sido legalizados por el ADRES.
Por otra parte, consideró que el traslado de E.P.S. debió ser voluntario, por lo que se limitó a exhortar a la paciente para que lo realizara y, finalmente, expuso que, de autorizarse que el tratamiento fuera prestado en Popayán igualmente Asmet Salud E.P.S. debe costear su alojamiento pues se trata de un municipio lejano a su lugar de residencia y el desplazamiento podía afectar su integridad, en atención a la necesidad de que guarde reposo luego de cada sesión. 1.4.
Fundamentos de la solicitud En su argumentación, la sociedad acusó que la providencia de 21 de febrero de 2022 adolece de los siguientes defectos: Decisión sin motivación: en el entendido que, a pesar de estar demostrado que la paciente se encuentra domiciliada en el municipio de Neiva, la autoridad accionada sigue Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 endilgando la responsabilidad de la prestación del servicio de salud a Asmet E.P.S. sin explicar cómo puede cumplir la instrucción dada sin desconocer el ordenamiento jurídico.
Sobre este punto, explicó que la sociedad actora no se encuentra habilitada para afiliar pacientes en el municipio de Neiva, conforme lo dispone la Resolución N.º 008669 de 20181 y que la portabilidad de servicios de la que se favorece la paciente tiene un límite en el tiempo, conforme lo establece el Decreto 780 de 2016, motivo por el cual es necesario que se realice un cambio de E.P.S. para atender los requerimientos en salud de la señora López Geromito, de la forma en que lo establece el artículo 2.1.12.5, de aquella norma, fundamentos legales que, a su juicio, fueron omitidos desde la sentencia de tutela.
Por lo anterior, aseguró que con la negativa de modular el fallo de tutela, se está obligando a la E.P.S a actuar en contra de la normatividad y realizar el pago del arriendo de la vivienda donde habita la paciente de por vida, lo que implica una destinación de recursos del sistema general de salud para una finalidad distinta al uso que deberían tener.
Defecto fáctico: al respecto la accionante afirmó que con la negativa de modular el fallo, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial del Huila, está desconociendo que la paciente ha cambiado su lugar de residencia de forma permanente a un municipio donde la E.P.S. no puede brindar cubrimiento al servicio de salud. Puntualmente concluyó que “el despacho ha perdido la imparcialidad en el manejo del asunto en cuestión, generando en la EPS la inquietud del interés particular que le asiste para favorecer a la afiliada omitiendo de manera dolosa las disposiciones normativas y la argumentación que mi representada de manera juiciosa ha presentado.” (Sic a toda la cita) Aunque aquí no realizó un listado de los elementos probatorios ignorados, sí se extrae que en su escrito resaltó el reporte del SISBEN en el que se especifica que la paciente fue censada en el municipio de Neiva.
Desconocimiento del precedente: en este cargo, la actora incluyó el extracto de un texto que no identificó2 y a raíz de aquel estableció que “se deja por sentado que el despacho no realizó una verificación de las pruebas aportadas por ASMET SALUD EPS SAS, y aplicó un supuesto legal muy propio de lo que en el argot popular se denomina como “jurisprudencia secretarial” en el que sustenta la decisión, desconociendo por demás y de manera clara la realidad de la situación, pese a encontrarse ante una duda razonable, y de manera dolosa omitió hacer uso de su facultad oficiosa para determinar si estaba o no frente a un caso que debe ser objeto de modulación.” (Sic a toda la cita) Procedimental por exceso ritual manifiesto: tras insistir en el mismo derrotero sostenido en los cargos anteriores, consideró que “[e]l operador judicial de manera caprichosa desea el 1 A través de la cual se autoriza a Asmet Salud E.P.S. su funcionamiento y se delimita los municipios donde puede autorizar afiliaciones. 2 La Sala encontró tras una búsqueda en internet que corresponde a la sentencia T – 086 de 2003.
Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 cumplimiento del fallo, en estricto cumplimiento de las reglas jurídicas, procedimentales, desconociendo las circunstancias fácticas sobrevinientes.
Lo anterior, evidencia una vez más que el juez no se limitó a las particularidades del caso en concreto, OMITIENDO de manera DOLOSA, el acatar el precedente como bien se manifestó en líneas anteriores, lo que hace preguntarse que de ser justificada su postura.” (Sic a toda la cita) Finalmente, citó la sentencia SU–034 de 2018, en lo relativo a los factores objetivos y subjetivos que deben estudiarse al momento de establecer si se ha dado cumplimiento a una sentencia de tutela, partiendo de la jurisprudencia concluyó: “En este sentido, es ABSOLUTAMENTE claro que ASMET SALUD EPS SAS, se encuentra en:
1. IMPOSIBLIDAD JURIDICA DE ACATAR EL FALLO, dadas las normas que regulan el Sistema en Salud, el manejo de recursos y las actuales condiciones o particularices de la usuaria. 2. La presencia de un Estado de cosas INCONSTITUCIONAL, por cuanto se contraría el ordenamiento constitucional con la acción y omisión de la autoridad judicial que funge como accionada, al no Id Documento: 11001031500020220374700005025050001 AF-GD-F-07 Ver 01 verificar que las condiciones alegadas en un comienzo, que dieron lugar al amparo constitución han cambiado, puesto que vinieron nuevas circunstancias que hacen imposible que a ASMET SALUD EPS SAS le sea exigible el cumplimiento del fallo.
Que si bien, se tiene conciencia que es imposible modificar en lo absoluto el fallo, es pertinente estudiar que la acción constitucional no estaría cumpliendo su finalidad: garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales.” (Sic a toda la cita) Ahora bien, como punto que se puede leer de forma insistente en el escrito de tutela, se encuentra que, para la entidad accionante, el fallo de tutela respecto del cual solicita su modulación, implicó una extralimitación de las funciones de las autoridades accionadas, en tanto que profirieron una orden sin delimitarla a circunstancias de modo, tiempo y lugar, generando que la E.P.S. deba soportar de forma indefinida el pago del canon de arrendamiento de la paciente en el municipio de Neiva. 1.5.
Trámite de la acción de tutela Con auto de 15 de julio de 2022, el magistrado ponente de esta decisión admitió la tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y al titular del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, como autoridades judiciales demandadas en este trámite.
Adicionalmente, vinculó a los señores Sunilda López Geromito y Ancelmo Triana Achipiz3, a la Personería Municipal de Neiva y a los municipios de Páez - Cauca y de Neiva – Huila, como terceros con interés en el resultado del proceso. 3 El señor Ancelmo Triana Archipiz se presentó como “esposo” de la señora Sunilda López Geromito en la acción de tutela que fue tramitada por el Juzgado Quinto Administrativo del Huila y, aunque no aclaró si se trataba del cónyuge o del compañero permanente, si fue reconocido como el acompañante de la actora en las terapias que le realizaba la E.P.S. y conformó la parte actora.
Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Finalmente, se denegó una solicitud de medida provisional, relativa a la suspensión del cumplimiento del fallo de tutela proferido por las autoridades judiciales accionadas, en tanto que no se evidenció la urgencia o necesidad de impartir esa orden antes de emitir la sentencia. 1.6.
Contestaciones Efectuadas las notificaciones correspondientes a través de mensajes enviados por correo electrónico, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva La titular del despacho manifestó que en la sentencia de tutela en la que se ampararon los derechos fundamentales de la señora López Geromito, se evidenció que el único municipio que cuenta con el equipo para realizar el tratamiento médico requerido es Neiva, situación que no ha variado desde que se profirió la decisión y que es el sustento por el cual se concedió la tutela.
Expresó que la orden proferida cuenta con la fundamentación jurídica suficiente, pues se acreditó la necesidad de la actora de recibir la atención médica deprecada. Adicionalmente, resaltó que desde que se diera la orden de costear el alojamiento de la actora, se han presentado 5 incidentes de desacato y en todos se ha abstenido de sancionar, pues la entidad acredita que está desembolsando el dinero necesario para pagar el alojamiento de la actora.
De aquellos, se rescata que en la segunda oportunidad, se estudió el presunto incumplimiento a la orden a raíz de una solicitud allegada el 23 de marzo de 2021 y en la intervención de la E.P.S. solicitó la modulación del fallo de tutela, lo cual fue resuelto en auto de 4 de junio de 2021 de la siguiente forma: “Ahora, en cuanto a la solicitud de modulación del fallo de tutela impetrada por la incidentada, observa el Despacho que no se indicó en qué sentido requiere la modificación de la sentencia, ni se aportó pruebas de las circunstancias específicas que aduce como sustento, máxime, si se tiene en cuenta que la decisión de cambio y/o traslado de EPS, independientemente del régimen al que se pertenezca, es de carácter personal, y le corresponde tomarla directamente a la usuaria, motivo por el cual el Despacho corrió traslado de lo expresado sin obtener respuesta por parte de la actora.
En ese sentido se exhortará a la incidentante, para que si a bien lo tiene, estudie la factibilidad de hacerlo, de acuerdo a su conveniencia y a las razones de orden legal que le fueron puestas de presente en este asunto por la parte incidentada” (Sic a toda la cita) Posteriormente, señaló que las sentencias de tutela se encuentran en firme y que no pueden ser modificadas por el juez que las profirió, por lo que no es viable acceder a la solicitud de modulación que pretende la sociedad actora.
Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Finalmente, aseguró que lo pretendido por Asmet Salud E.P.S. es que se varíe la decisión adoptada en la sentencia de 28 de junio de 2017 y, en ese sentido, el amparo resulta improcedente por tratarse de una tutela contra providencia de la misma naturaleza. 1.6.2.
Los municipios de Neiva y Páez, la Personería Municipal de Neiva, la señora Sunilda López Geromito y el señor Ancelmo Triana Achipiz, así como el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, a pesar de haber sido notificados, se abstuvieron de intervenir en la presente acción constitucional4.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por la sociedad Asmet Salud E.P.S. contra el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta una vulneración a los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la actora, con ocasión de la providencia de 21 de febrero de 2022, a través de la cual el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva negó la solicitud de modulación del fallo de 28 de junio de 2017 dictado dentro de la acción de tutela con radicado 41001-33-33-005-2017-00167-00.
Para resolver este problema, se verificarán los siguientes aspectos: (i) la naturaleza de la acción de tutela; (ii) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (iii) análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva (iv) generalidades de los defectos invocados; (v) la facultad restringida para que los jueces modulen sus fallos de tutela y, de superarse;
(vi) el caso en concreto. 2.3. Naturaleza de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos 4 Visible en el índice 7 en el aplicativo SAMAI. Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual.
Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable5. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 20126 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema7.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales8. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. 2.5. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.
Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 5 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. 6 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 8 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. 9 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto se observa una tensión o contradicción entre la orden proferida en un fallo de tutela y la presunta imposibilidad legal de ejecutar su cumplimiento, asunto de evidente naturaleza constitucional. 2.5.2.
Se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, en el presente caso se tiene que la providencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva y confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, sí fue emitida dentro de un proceso de tutela, puntualmente el identificado con el radicado número 41001-33-33- 005-2017-00167-00.
No obstante, la tutela se dirigió contra un auto formulado dentro del último incidente de desacato donde, de forma accesoria, se resolvió negativamente una solicitud de modulación del fallo de tutela, por cuanto se consideró que no existía una variación de las condiciones en las que inicialmente se concedió el amparo. Siendo así, ya que la presente acción constitucional no está dirigida contra el fallo de tutela proferido dentro del proceso 2017-00167, sino a una decisión accesoria adoptada en el último incidente de desacato, la Sala superará este requisito únicamente frente al auto de 21 de febrero de 2022.
Bajo ese entendido, es oportuno advertir que entre las argumentaciones de la acción de tutela, la sociedad accionante incluye algunas acusaciones contra las sentencias de tutela (providencias de 28 de junio de 2017 y 4 de agosto siguiente), para lo cual la Sala deja claro que se abstendrá de resolverlos, en tanto que frente a aquellas el mecanismo constitucional se torna improcedente, ante la prohibición general de interponer acciones de tutela contra providencias de la misma naturaleza.
Por lo tanto, las consideraciones incluidas en el cargo que la sociedad actora denominó como decisión sin motivación, relativos a un incumplimiento por parte de las autoridades accionadas a la Resolución N.º 008669 de 2018 y el Decreto 780 de 2016, serán declarados improcedentes para ser estudiados por este medio, en tanto que fueron dirigidos a cuestionar las ordenes de tutela contenidas en los fallos de 28 de junio y 4 de agosto de 2017. 2.5.3.
De igual manera, esta Sala de Decisión encuentra que en el presente asunto se cumple el requisito de inmediatez pues la providencia atacada data del 21 de febrero de 2022, por lo que al margen de la fecha de ejecutoria la acción de tutela se ejerció dentro de los 6 meses siguientes. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200511, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.5.4.
Respecto al agotamiento de todos los medios de defensa judicial, se tiene que la parte accionante no cuenta con otro mecanismo distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera irrogarles a sus derechos fundamentales. Esto, toda vez que la decisión de no modular la orden proferida en la sentencia de 28 de junio de 2017 está contenida en el auto que se abstuvo de sancionar a Asmet Salud E.P.S. por el presunto incumplimiento.
En este punto debe recordarse que, conforme lo dispone el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, las decisiones de desacato son pasibles de ser estudiadas en segunda instancia surtiéndose el grado jurisdiccional de consulta; no obstante, esto solo opera para aquellos casos en que se impone la sanción, lo cual no ocurrió en esta oportunidad.
A su vez, el mencionado decreto no contiene regulación alguna sobre la procedencia de recursos contra la decisión de negar la modulación de un fallo. 2.6. Generalidades de los defectos invocados Aunque en el escrito inicial se enlistaron los defectos por decisión sin motivación, fáctico, desconocimiento del precedente y procedimental por exceso de ritual manifiesto, la Sala encuentra que todas las censuras planteadas se limitan a dos de ellos, entiéndase, el defecto fáctico y por desconocimiento del precedente.
Lo anterior, por cuanto la argumentación contra el auto de 21 de febrero de 2022 se concreta en que: (i) el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, no tuvo en cuenta las pruebas que dan cuenta que la actora se radicó permanentemente en el municipio de Neiva, lo que modificaría las obligaciones de la sociedad actora como E.P.S., argumentación que se encuadra en un defecto fáctico y;
(ii) que se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa al estudio que deben realizar los jueces de tutela cuando resuelven una solicitud de modulación de sus fallos, premisa que corresponde con el cargo de desconocimiento del precedente. 2.6.1. Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 201512 precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia del defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión así: 11 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” 12 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01.
Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 i) Omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que este procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere que: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.
Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuáles pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.
Así las cosas, se configura siempre: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que estos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Se señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Requiere entonces que: Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 arbitraria de las pruebas aportadas a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, de ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser esta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Como se observa de los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.
Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad jurídica, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política.
Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues es desacertado. 2.6.2. Frente al desconocimiento del precedente, esta Sección precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte como órgano de cierre en determinada materia para solucionar un conflicto jurídico en particular, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente.
También se considera que constituyen precedente las Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado.
Sin embargo, resulta necesario advertir que «…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.»”13. 2.7. De la facultad restringida para que los jueces modulen sus fallos de tutela La posibilidad de que los jueces de tutela realicen modificaciones a sus fallos deviene de lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, así: “ARTICULO 27.- Cumplimiento del fallo.
Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenara abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” (Resaltado fuera de texto) De conformidad con la norma, aun luego de proferirse la sentencia de tutela, el juez conserva la competencia para adoptar las medidas que sean necesarias para asegurarse que aquella se cumpla.
A partir de lo expuesto, la Corte Constitucional en la sentencia T – 086 de 2003 identificó unos parámetros dentro de los cuales los jueces de tutela pueden modular sus sentencias, así: “4.1. En primer lugar, la modificación de la orden impartida por el juez no puede tener lugar en cualquier caso. Este debe corroborar previamente que se reúnen ciertas condiciones de hecho que conducirán a que dadas las particularidades del caso, el derecho amparado no vaya a ser realmente disfrutado por el interesado o que se esté afectando gravemente el interés público.
Esto puede suceder en varias hipótesis: (a) cuando la orden por los términos en que fue proferida nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; (b) en aquellos casos en que su cumplimiento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (c) cuando es evidente que siempre será imposible cumplir la orden.” 13 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001- 03-15-000-2013-02690-01. Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Aunque lo anterior no se encuentra contenido en una sentencia de unificación o de control abstracto de constitucionalidad, la misma Corte ha reconocido que su contenido sí implica el establecimiento de unas reglas en la materia, de hecho, en decisiones posteriores expresamente esa Alta Corte le ha dado dicho calificativo (regla) e incluso ha organizado sus consideraciones presentando un diagrama del estudio que debe abordar el juez para verificar el cumplimiento de una orden de tutela y la necesidad de modularla, así: REGLA DESCRIPCIÓN Primera regla El juez debe verificar que se reúnen las condiciones de hecho que impiden la efectiva protección del derecho amparado.
Esto sucede: “(a) cuando la orden por los términos en que fue proferida nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; (b) en aquellos casos en que su cumplimiento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público; y (c) cuando es evidente que siempre será imposible cumplir la orden” Segunda regla El juez debe tomar medidas “encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo”.
En otras palabras, el juez está limitado por la finalidad de las medidas. Tercera regla La modificación no puede generar un cambio absoluto en la orden original Cuarta regla La modificación debe evitar una afectación “grave, directa, manifiesta, cierta e inminente” del interés público, por lo que debe buscar la menor reducción de la protección concedida y, a la vez, compensar dicha reducción de “manera inmediata y eficaz”.
En consecuencia, siempre que la modificación implique una reducción en la protección otorgada en la orden inicial, el juez debe conceder una “medida compensatoria”. Quinta regla El juez solo puede modificar órdenes de naturaleza compleja Fuente: Auto 001 de 2021, construcción de la Corte Constitucional con base en los parámetros de la sentencia T – 086 de 2003 En ese orden de ideas, ya que las consideraciones de la sentencia T – 086 de 2003 han sido elevadas a reglas por expresa manifestación de la Corte Constitucional, constituyen un precedente que debe atenderse al momento de resolver el fondo de asuntos en los que se deba estudiar la modulación de las órdenes de las sentencias de tutela. 2.8.
Caso concreto En el presente asunto, se tiene que en las sentencias proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva y el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta, en un proceso de tutela, se ordenó a Asmet Salud E.P.S. sufragar los gastos de alojamiento de la señora Sunilda López Geromito y un acompañante en el municipio de Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Neiva a fin de que ella pudiera acceder a un tratamiento médico14.
Entre las distintas consideraciones que llevaron a proferir esta decisión, las autoridades judiciales señalaron que "el esposo de la señora Sunilda López narró que en la ciudad de Neiva han debido alquilar una habitación para permanecer en la ciudad ( ) expuso que carecen de recursos suficientes para su sostenimiento debido a que el señor Ancelmo Triana ha tenido que dejar su trabajo como agricultor para atender personalmente las necesidades de su esposa que por padecer de ceguera no puede valerse por sí misma", siendo este el contexto que justificó el amparo.
Tras cinco incidentes de desacato15, la sociedad solicitó que la orden fuera modulada en el entendido que se le estaba causando una grave afectación a los recursos que debía destinar para la atención en salud de sus afiliados, pues se le estaba obligando a pagar de por vida el arrendamiento de la actora en un municipio que se encuentra por fuera de su área de influencia. Adicionalmente, propuso que se le ordenara a la paciente que se trasladara a una E.P.S. que prestara el servicio en el municipio donde ahora se encuentra radicada y sugirió que el tratamiento sea realizado en el municipio de Popayán. En providencia de 21 de febrero de 2022, el juzgado consideró que la señora Sunilda López Geromito aún sufre de una insuficiencia renal crónica que requiere de una hemodiálisis 3 veces por semana en sesiones de 4 horas.
Adicionalmente, señaló que Asmet Salud E.P.S. aun no presta dicho tratamiento en el municipio de Páez, del cual es oriunda la paciente. A su vez, encontró probado que los gastos de alojamiento de la señora López Geromito han sido legalizados por el ADRES y que ella aún se encuentra afiliada al sistema general de salud y seguridad social en el grado de subsidiada y cabeza de familia.
Por otra parte, señaló que el traslado de la paciente al municipio de Neiva no se debió a un capricho de ella sino a la necesidad de recibir el tratamiento en salud que requiere y que, frente a la propuesta de que sea atendida en el municipio de Popayán, esto en todo caso generaría la obligatoriedad de costear su alojamiento pues ante la regularidad de las terapias y su duración implicaría una afectación a la dignidad humana obligarla a trasladarse varias veces a la semana hasta dicho casco urbano. Lo anterior, teniendo en cuenta que desde su domicilio implicaría un desplazamiento de cuatro horas lo que, además, iría en contravía con el reposo que, por orden médica, debe guardar luego de cada sesión. Finalmente, manifestó su imposibilidad de ordenarle a la actora el cambio de E.P.S., por cuanto esto es un derecho de los afiliados que pueden ejercer de forma voluntaria y que, en todo caso, tal previsión no fue incluida en la parte resolutiva de la sentencia de tutela. 14 Sobre la necesidad del tratamiento no ahondará la Sala pues corresponde al análisis que abordaron las autoridades judiciales en el proceso de tutela 41001-33-33-005-2017-00167-00 15 Todos ellos terminaron con decisión de no sancionar.
Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Con el anterior panorama, la Sala procederá a estudiar los cargos planteados así: Respecto del defecto fáctico se tiene que la sociedad accionante aseguró que fueron desconocidos aquellos elementos probatorios que acreditaban que la actora se encuentra viviendo actualmente en el municipio de Neiva y las consecuencias jurídicas de ello.
Para la Sala no se evidencia que se configure el defecto señalado en el escrito de tutela, esto por cuanto al verificar las pruebas que acompañaron la solicitud de modulación de la sentencia, se advierte que estas fueron enlistadas así: “1. Las que obran en el expediente. 2. Reporte del sisben. 3. Reporte de portabilidades efectuadas a la usuaria a la fecha. 4.
Correo remitido a la Alcaldía en respuesta a su queja por presunto hostigamiento – Documento de respuesta. 5. Oficio No. OFIC – DA- HUI – 1191 de fecha 01 de julio de 2020. 6. Reporte de registro de la usuaria ante el ADRES.” Sobre la primera de ellas “las que obran en el expediente”, la Sala se abstendrá de pronunciarse pues carece de a especificidad suficiente respecto de qué elemento probatorio fue desconocido y el alcance que este pueda tener en el decisión definitiva, adicionalmente, corresponde a aquellas que sustentaron las sentencias de tutela y, como se anunció, no es posible por este medio abordar un nuevo estudio de lo allí resuelto.
En cuanto al reporte del SISBEN, que es el documento que enrostra insistentemente la sociedad actora en su escrito, es claro que el Juzgado Quinto del Circuito Judicial de Neiva en momento alguno ha negado que la paciente se encuentre domiciliada en el municipio de Neiva, cosa contraria es que, en virtud de su grave afectación en la salud y la necesidad de recibir tratamiento periódico, la autoridad judicial considere que esto no es óbice para que la E.P.S. continúe cumpliendo con la orden de tutela a fin de salvaguardar la integridad y la vida de la señora López Geromito.
De los demás documentos no se explicó cómo aquellos pueden tener incidencia en la decisión, por lo que no se estudiará su contenido. Siendo así, que la conclusión a la que llegó la autoridad accionada sea distinta de aquella que pretendía la sociedad actora sobre el hecho de que la paciente se encuentre domiciliada en el municipio de Neiva, no implica per sé la configuración de un defecto fáctico, en tanto que su valoración se enmarca dentro de la autonomía judicial y la facultad específica del juez de tutela de procurar que el amparo concedido por vía judicial a los derechos fundamentales se cumpla de la forma más efectiva.
En cuanto al defecto por desconocimiento del precedente, consideró la E.P.S., que al momento de proferirse el auto de 21 de febrero de 2022 el Juzgado Quinto del Circuito Judicial de Neiva no siguió las disposiciones de la sentencia T – 086 de 2003, al momento de resolver una solicitud de modulación. Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Como se dijo previamente, ya que en esa providencia la Corte Constitucional estableció unos parámetros que fueron elevados por esa misma Corporación a “reglas”, la omisión a sus postulados sí puede ser tomado como un desconocimiento de precedente.
Sin embargo, de la lectura de la providencia atacada, la Sala encuentra que sí se enmarca en las premisas establecidas por la Corte Constitucional, como pasa a explicarse. En primer lugar, la solicitud de modulación debe realizarse con base en tres parámetros: (i) que la orden inicial nunca garantizó el goce del derecho amparado; (ii) que la orden es una obligación imposible o está sacrificando de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público y;
(iii) cuando es evidente que siempre es imposible el cumplimiento de lo ordenado. De estos tres aspectos, es claro que la solicitud de modulación se sustentó en el segundo y, puntualmente, en la afectación al interés general en el entendido que con la orden impartida se estaba generando una afectación patrimonial a Asmet Salud E.P.S. que, por destinar sus recursos al pago del alojamiento de la paciente, puede, eventualmente, afectar la prestación del servicio a otros afiliados.
De entrada, se resalta que la presunta afectación al interés público no es presentada por la sociedad accionante como un hecho cierto, manifiesto e inminente, pues deja como una mera posibilidad futura e incierta que, a raíz de la destinación de recursos para el alojamiento de la paciente, pueda afectarse la prestación del servicio. De hecho, en el escrito de tutela la sociedad plantea interrogantes como qué podría ocurrir si otros jueces de tutela deciden ordenarle que pague el arriendo de aquellos pacientes que necesitan trasladarse para el mismo tratamiento, dudas que solo confirman la falta de certeza en inminencia sobre la afectación al interés general.
Sobre este aspecto, es importante recordar que, al profundar sobre esta regla de decisión, en la sentencia T – 086 de 2003 la Corte Constitucional expuso el alcance que debe implicar del daño al interés público, así: "La Corte subraya que no cualquier afectación del interés público justifica al juez de tutela intervenir en el proceso y ajustar la orden.
Se trata de casos excepcionales en los que la vulneración a éste interés reúne las características antes mencionadas. (i) Debe ser grave, esto es, debe ser de gran impacto negativo, tiene que tratarse de un perjuicio de magnitud considerable. (ii) Debe ser directa, o sea, no pueden existir causas eficientes autónomas que medien entre la orden y la afectación al interés público.
(iii) Debe ser cierta, es decir, la afectación no puede ser indeterminada, hipotética o eventual. (iv) Debe ser manifiesta, en el sentido de que no debe ser objeto de duda; debe ser evidente. (v) Por último, la afectación debe ser inminente: no puede tratarse de una amenaza futura, sino de una amenaza que indefectiblemente tendría lugar de no modificarse aspectos accidentales de la orden originalmente impartida." (Resaltado añadido por la Sala) Adicionalmente, en la providencia de 21 de febrero de 2022, el Juzgado Quinto del Circuito Judicial de Neiva puso de presente que los pagos realizados a la actora han sido legalizados por el ADRES, manifestación que no fue controvertida por la E.P.S actora y Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 que contrarían la presunta afectación que alega la accionada frente a sus recursos y la posibilidad de impactar la prestación de sus servicios a otros afiliados.
Finalmente, al evaluar la propuesta de la solicitante, esto es, que la orden de brindar los tratamientos sea trasladada al municipio de Popayán, la autoridad judicial, sopesando la medida frente a la carga que la actora tendría que soportar concluyó que de aceptarse la sugerencia, en todo caso la E.P.S. debía pagar el alojamiento de la actora y su acompañante, luego no resultaba idónea ni suficiente para modular la sentencia. Ahora bien, debe resaltarse que para llegar a estas conclusiones el Juzgado Quinto del Circuito Judicial de Neiva acudió a lo contemplado justamente en la sentencia T – 086 de 2003, la cual citó al inicio de sus consideraciones.
Bajo las consideraciones expuestas, la Sala de Decisión encuentra que el Juzgado Quinto del Circuito Judicial de Neiva, al proferir la providencia acusada no desconoció la mencionada sentencia de la Corte Constitucional que fijó reglas para modular un fallo de tutela, en tanto que, atendiendo a la finalidad de la medida de amparo y a la falta de acreditación de una afectación grave, directa, cierta, manifiesta e inminente del interés público que, se itera, corresponde a los parámetros instituidos por la Corte Constitucional, la autoridad judicial accionada no encontró sustento suficiente para acceder a la modulación solicitada.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente el cargo de decisión sin motivación por estar dirigido a atacar sentencias de tutela.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de protección constitucional de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la sociedad Asmet Salud E.P.S.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Demandante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión y otro Radicación: 11001-03-15-000-2022-03747-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.