Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 66001 23 33 000 2020 00570 01 (5278-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandada: Amparo Flórez de Ramírez Tema: Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el término previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante1 contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda del 11 de julio de 2024, que negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que será revocada. I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. El 15 de diciembre de 2020, la UGPP ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora Amparo Flórez de Ramírez encaminado a que se declare la nulidad de la Resolución 12808 del 11 de julio de 2003 emitida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE (CAJANAL), a través de la cual le reliquidó la pensión gracia de jubilación. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que a la demandada no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la reliquidación pensional a partir del momento del retiro definitivo del servicio sino exclusivamente a partir del momento en que adquirió el estatus pensional por expresa disposición legal; que se le condene a devolver todos los dineros percibidos e indexados por concepto de la que considera una ilegal reliquidación pensional.
En caso de que no se efectúe el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios conforme al artículo 192 del CPACA. Por último, pidió la condena en costas a la demandada, si a ello hubiere lugar conforme al artículo 188 del CPACA. 1 Índice 63 registrada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, ver archivo 49_660012333000202000570002MemorialWeb2024729194613 2 Índice 11 registrada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, ver archivo 3_660012333000202000570002EXPEDIENTEDIGIEXPEDIENTE20210827134440 2 Radicado: 66001-23-33-000-2020-00570-01 (5278-2024) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Como sustento de sus pretensiones expuso que a la docente accionada le fue reconocida la pensión gracia de jubilación a través de la Resolución 016162 del 5 de septiembre de 1997, prestación liquidada con el 75% de los factores devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada con inclusión de la asignación básica, a partir del 17 de febrero de 1997. 5.
Después, por medio de la Resolución 12808 del 11 de junio de 2003, la hoy extinta CAJANAL reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio, con el 75% del promedio de los factores salariales percibidos en el último año de servicio (2001 – 2002), a partir del 16 de julio de 2002, con inclusión de la asignación básica y el sobresueldo. 6.
Afirmó que el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá D.C., en fallo de tutela del 29 de noviembre de 2004, tuteló los derechos fundamentales de un grupo de accionantes entre quienes se encontraba la señora Amparo Flórez de Ramírez y le ordenó a CAJANAL que en el término de 60 días reliquidara en forma definitiva su pensión gracia incluyendo todos los factores salariales sin prescripción, junto con la respectiva indexación y la retroactividad de la reliquidación desde el momento en que adquirió el derecho.
En cumplimiento de lo anterior, la entidad de previsión emitió la Resolución 31589 del 9 de julio de 2008 reliquidando la pensión de la demandada, efectiva a partir del 17 de febrero de 1997 y con efectos fiscales desde el 15 de mayo de 2003. 7. También se relata que mediante sentencia del 7 de octubre de 2019 la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá condenó penalmente a Néstor Gilberto Amaya Barrera, en su condición de Juez Primero Penal del Circuito de Bogotá D.C., como autor responsable del delito de prevaricato por acción y dejó sin efectos la sentencia del 29 de noviembre de 2004 dentro de la acción de tutela 2004 – 00397, junto con los actos administrativos por medio de los cuales se le dio cumplimiento. 8.
La entidad demandante mencionó que a través la Resolución RDP 014166 del 23 de junio de 2020 dejó sin efectos la Resolución 31589 del 9 de julio de 2008, que reliquidó la pensión gracia de la demandada y ordenó la activación en nómina de la Resolución 12808 del 11 de julio de 2003 que, a su vez, reajustó la prestación por retiro definitivo del servicio.
Contestación de la demanda3 9. La demandada se opuso a las pretensiones al considerar que para la fecha en que se dispuso la reliquidación de la pensión gracia a través de la Resolución 12808 del 11 de julio de 2003 existía una posición del Consejo de Estado que avalaba la procedencia de la reliquidación con la inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicios, que le creó una situación jurídica favorable traducida en el reajuste del derecho pensional. 3 Índice 25 registrada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, ver archivo 25_660012333000202000570001RECIBEMEMORIAL20221207154839.pdf 3 Radicado: 66001-23-33-000-2020-00570-01 (5278-2024) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.
Señaló que la reliquidación pensional estuvo sustentada en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que le generó la confianza de haber obtenido tal prerrogativa conforme a derecho y por haber trascurrido más de 18 años, por lo que no es procedente en este momento de manera sorpresiva retirar del patrimonio de la demandada tal beneficio, puesto que se estarían desconociendo los principios de confianza legítima y buena fe.
Medida cautelar de suspensión provisional 11. Mediante providencia del 8 de junio de 20234, el a quo decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 12808 del 11 de julio de 2003 expedida por la extinta Caja Nacional del Previsión Social – CAJANAL EICE. 12. No obstante, a través del auto 30 de agosto de 20235 el tribunal revocó de oficio la mencionada medida cautelar al advertir que no se cumplieron con los requisitos para su otorgamiento y, en tal virtud, se abstuvo de proveer sobre la concesión de un recurso de apelación interpuesto previamente la demandada.
II. SENTENCIA APELADA6 13. El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de la sentencia de 11 de julio de 2024, negó las pretensiones de la demanda al considerar que en la actualidad la concesión, liquidación e inclusive reliquidación de la pensión gracia procede con lo devengado en el último año a la adquisición del estatus jurídico o en el año anterior al cumplimiento de los requisitos de la Ley 114 de 1913. 14.
A pesar de ello, consideró que la reliquidación fue reconocida con anterioridad a la expedición de la nueva posición adoptada por el Consejo de Estado, la cual no fue expedida con efecto retroactivo o para modificar situaciones ya consolidadas. Por ello, el acto demandado debe mantenerse incólume en respeto del principio de seguridad jurídica. 15.
Estimó que la anulación pretendida por la entidad de previsión demandante «comporta una transgresión del principio de progresividad pensional y prohibición de regresividad reconocidos por la Corte Constitucional, en cuanto la prestación que se pide dejar sin efecto fue adquirida a la luz de la normatividad y la interpretación jurisprudencial que permitía el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia con lo devengado en el último año de servicios anterior al retiro, ante lo cual la interpretación restrictiva contenida en la sentencias proferidas con posterioridad al acto de reliquidación de la prestación en favor de la tercera interesada, emerge contraria a la regla de la presunción de inconstitucionalidad y al principio de proporcionalidad del retroceso, por cuanto afecta un derecho pensional ya reconocido y mediante un efecto 4 Índice 29 registrado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, ver archivo 29_660012333000202000570001AUTOINTERLOCUT20230608055536.pdf 5 Índice 38 registrado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, ver archivo 37_37_660012333000202000570001AUTOINTERLOCUT20230830083029 6 Índice 59 registrada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, ver archivo 48_SentenciaAntic_45_045SENTENCIAANTIC_0_20240712082523614 4 Radicado: 66001-23-33-000-2020-00570-01 (5278-2024) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de retrospectividad no contemplado en la sentencia de unificación».
III. RECURSO DE APELACIÓN7 16. La entidad demandante presentó recurso de apelación contra la aludida sentencia, a efectos de que se declare la nulidad del acto administrativo que le reliquidó la pensión gracia a la demandada y en consecuencia se ordene la devolución de los dineros cancelados en forma irregular. Consideró que se incurre en un grave detrimento patrimonial al sistema pensional. 17.
Refirió que no se atendieron las previsiones legales y jurisprudenciales sobre la liquidación de la pensión gracia, toda vez que por tratarse de una pensión de régimen especial debió liquidarse con el 75% del promedio de todos los factores devengados durante el año de servicio anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, sin que fuera posible realizarlo por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados. 18.
Así mismo, señaló que la jurisprudencia del Consejo de Estado en la actualidad establece de manera diáfana que la pensión gracia se liquida teniendo en cuenta únicamente lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 19. El recurso de apelación fue admitido a través de auto del 27 de noviembre de 20248 y notificado por estado el 13 de diciembre de 20249. 20.
Las partes y el Agente del Ministerio Público se abstuvieron realizar pronunciamientos en esta etapa. V. CONSIDERACIONES Competencia 21. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 22. En principio correspondería a la Sala determinar si hay lugar a declarar o no la nulidad del acto administrativo que reliquidó la pensión gracia en favor de la demandada 7 Índice 63 registrada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, ver archivo 49_660012333000202000570002MemorialWeb2024729194613 8 Índice 5 de Samai. 9 Índices 9 de Samai. 5 Radicado: 66001-23-33-000-2020-00570-01 (5278-2024) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y la eventual condena a restituir los valores recibidos; sin embargo, en virtud de las facultades conferidas a esta autoridad judicial por el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentren probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Marco normativo y jurisprudencial. Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encontraban en curso para la fecha en que entró en vigor la norma. 23. El literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA establece como regla general que, cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo.
Ahora bien, en tratándose del reconocimiento de pensiones, el artículo 86 de la Ley 2381 de 202410 prevé una regla especial de caducidad según la cual: “ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, Podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.” 24.
El alcance de la precitada regla especial de caducidad no ha sido ajeno a diversas disquisiciones en torno a la aplicación de lo previsto en el inciso segundo de la norma, según el cual este término será aplicable, incluso, a los procesos judiciales que se encontraran en curso para la fecha en que entró en vigor la ley. Frente a esta cuestión, la Subsección A se ha inclinado, de manera uniforme, por reconocer que la aludida disposición y por consiguiente sus consecuencias jurídicas impactan los asuntos a cargo de esta jurisdicción cuyo trámite se haya iniciado con anterioridad a la mencionada norma11, entendiendo que ello tuvo lugar para la fecha misma de su promulgación, esto es, el 16 de julio de 202412. 10 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte Común, y se dictan otras disposiciones”. 11 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Subsección A: 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431-2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936-2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 12 “Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20246 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1° de julio de 2025.
Sin embargo, no 6 Radicado: 66001-23-33-000-2020-00570-01 (5278-2024) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. Con todo, no escapa a la Sala que la disposición legal que ha venido aplicando puede generar cierto grado de controversia habida cuenta que entrañaría una eventual vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, así como del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (artículos 2, 5, 6, 29 y 83 de la Constitución Política).
En esa medida, podría pensarse que ello daría lugar a que, en virtud de lo previsto en el artículo 4 Superior, la norma fuera inaplicada por inconstitucionalidad, concretamente su expresión “[…] y que estén en curso […]”. 26. En este contexto, se hace relevante reiterar una vez más la posición de esta Subsección A en el sentido de considerar plenamente aplicable el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma como en aquellos que se encontraban en curso desde antes de esta modificación normativa. 27.
Al respecto, es lo primero recordar que la cláusula general de competencia legislativa prevista en el artículo 150 de la Constitución Política faculta al legislador para establecer las formas propias de todo tipo de actuaciones procesales judiciales o administrativas y, en particular, para fijar los términos en los cuales se enmarcan las acciones judiciales.
En cuanto a la competencia general para establecer todo tipo de reglas procesales, la Corte Constitucional ha encontrado justificada esta potestad en la necesidad de garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, entre otros principios intrínsecos al Estado Social de Derecho encaminados a la realización de la justicia y la convivencia pacífica: “(…) la cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, - numeral 2º del artículo 150 del Estatuto Superior -, lo habilita con amplio margen de configuración, para regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general.
(…) tal prerrogativa le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho.
(…) el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura como un instrumento para la realización de la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 1° de la Carta) de los asociados. (…) Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales.”13 (Subrayado propio). ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.
(…) Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19977.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3936-2018, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 13 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 7 Radicado: 66001-23-33-000-2020-00570-01 (5278-2024) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28. Refiriéndose a la caducidad en concreto, la misma Corporación ha reconocido que el legislador es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades y que dicho margen ostenta gran amplitud al no existir un parámetro estricto para determinar la razonabilidad de los términos procesales; autonomía que se justifica, una vez más, en la necesidad de obtener seguridad jurídica y evitar la paralización del tránsito jurídico14. 29.
Vista la relevancia constitucional de la potestad que ostenta el legislador para regular los términos procesales, se torna igualmente necesario detenerse en la justificación y los antecedentes legislativos de la norma. Téngase en cuenta que su texto original únicamente preveía el término de caducidad de cinco (5) años para las actuaciones administrativas de revisión y revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 200315; y que fue en el segundo debate legislativo adelantado ante el plenario del Senado que se propuso y aprobó la redacción que hoy es Ley de la República. 30.
A lo largo de todo el trámite legislativo, la creación de un nuevo término de caducidad fue justificada a partir de lo previsto en la sentencia C-835 de 2003 que declaró la inexequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo” contenida en los incisos primero y tercero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que la inexistencia de un límite temporal para ejercer las actuaciones allí contenidas desconocía la seguridad jurídica y la confianza legítima que se originan en los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas y las sentencias debidamente ejecutoriadas, lo que deriva en la vulneración del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.): “Entonces, la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional? La respuesta es no. En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.
Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.
Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. (…) 14 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Corte Constitucional: C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 15 Texto originalmente propuesto: “Artículo 87: Término para adelantar acciones administrativas respecto de las pensiones reconocidas.
Las acciones administrativas de revisión y de revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, no podrá ser superior a los cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas dentro del Sistema de Seguridad Social Integral y dentro del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez.” 8 Radicado: 66001-23-33-000-2020-00570-01 (5278-2024) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.
Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada.”16 (Resaltado original, subrayado propio) 31. Aunado a lo anterior, la extensión de la norma de las actuaciones administrativas previstas en la Ley 797 de 2003 a todo tipo de actuaciones administrativas y acciones judiciales que recaigan sobre pensiones reconocidas fue sustentada ante la plenaria del Senado destacando la grave inseguridad jurídica a la que se encuentran sometidas las personas a quienes se les ha reconocido la pensión al no existir un límite temporal para que dicho reconocimiento sea cuestionado: “[…] en Colombia la única acción que no prescribe es aquella que tiene que ver con las pensiones.
Actualmente, en Colombia, cuando a una persona le reconocen una pensión, bien sea por vía administrativa o contenciosa administrativa, esa acción nunca prescribe, es decir, esa pensión que fue reconocida puede ser demandada a los 2, 5, 10 años, en cualquier momento; y esto plantea, sin duda, un grave problema de inseguridad jurídica y una pérdida de fortaleza del principio de la confianza legítima. […].
Es decir, cuando yo adquiero mi pensión no adquiero ninguna seguridad jurídica […]. No hay razón para que en Colombia una persona que se jubila esté sometida a la expectativa angustiante de ver revisada su pensión después de cinco (5) años de ser reconocida en cualquier momento de su vida, hayan transcurrido 10, 20, 30 años como ha pasado en muchas ocasiones.
Entonces yo hago un llamado para que entendamos el drama humano que ha encarnado esta circunstancia que no permite que las personas que le han servido bien al Estado o han trabajado durante toda su vida y han adquirido derecho a la pensión no tengan seguridad de obtener una decisión definitiva.”17 32. De la mentada exposición se colige que la razón fundamental del legislador para imponer un límite temporal a las actuaciones administrativas y las acciones judiciales que procedan en contra de las pensiones ya reconocidas es proteger los principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima respecto de las pensiones debidamente reconocidas por las autoridades competentes.
En este escenario, no se puede perder de vista que la salvaguarda de los referidos principios en el contexto pensional redunda igualmente en la protección del principio de buena fe y de los derechos fundamentales a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación que ostentan todas las personas que cumplen con los requisitos establecidos en la ley para jubilarse. 33.
Salta a la vista que el establecimiento de la norma persigue un fin claro y constitucionalmente legítimo, tornándose entonces posible que en los procesos en curso en los que operaría la caducidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 se 16 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería. 17 Sesión Plenaria del Senado – 23 de abril de 2024 – 3h 18 min 45 seg. 9 Radicado: 66001-23-33-000-2020-00570-01 (5278-2024) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co origine una tensión de principios y derechos constitucionales: por un lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes que pretenden cuestionar la pensión de jubilación que ya se encuentra reconocida; y, por otro lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y los derechos a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación de los trabajadores pensionados.
Contraposición en la cual, según el parecer de esta Sala, prevalecen los principios y derechos que ostentan los trabajadores a quienes se les reconoció la pensión de jubilación antes de los cinco (5) años previstos en la norma por la potísima razón de la primacía que le confiere nuestro ordenamiento jurídico a tales derechos a partir, justamente, de la cláusula de <<Estado Social>> consagrada en la Constitución. 34.
Es por todo lo anterior que, a pesar de los cuestionamientos constitucionales que puede suscitar la redacción del segundo inciso de la norma, según el parecer de esta Sala, no es ostensible ni flagrante una contradicción entre esta y la Constitución Política en punto de inaplicarla por inconstitucionalidad en los términos del artículo 4 Superior. 35.
Al respecto, esta Corporación ha precisado que “(…) para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que de simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea”18. 36. De lo anterior deviene que solamente será procedente que el Consejo de Estado declare la excepción de inconstitucionalidad, en ejercicio del control de constitucionalidad concreto19, cuando la contradicción sea manifiesta, presupuesto que no tiene lugar en el presente caso y cuya ausencia impone la presunción de constitucionalidad de la norma hasta tanto se declare lo contrario por la Corte Constitucional en su calidad de autoridad competente o siempre y cuando en el caso concreto la inconstitucionalidad sea ostensible. 37.
Finalmente, en relación con la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se impone reparar en las normas de vigencia que esta contempla, advirtiendo entonces que en su artículo 95 señala sin ambages que esta rige a partir de su sanción, de manera que el artículo 94 ejusdem solamente difirió en el tiempo la entrada en vigencia del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común a partir del 1° de julio de 2025; así las cosas, es menester afirmar que el artículo 86 entró en vigor el 16 de julio de 2024 fecha en que se sancionó y promulgó. 38.
Con todo, como ya había sido anunciado, se concluye que el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es plenamente 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 11 de noviembre de 2010, rad. núm. 66001-23-31-000-2007-00070-01, C.P. María Elizabeth García González. 19 “La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el sistema jurídico colombiano la existencia de un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues mientras que a la Corte Constitucional y, de manera residual, al Consejo de Estado se les confía el control de constitucionalidad en abstracto (artículos 241 y 237, numeral 2°, de la Constitución Política), el control de constitucionalidad concreto tiene lugar en desarrollo del artículo 4° de la Carta Política cuando, al momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, el servidor encargado de aplicarla advierte su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 14 de diciembre de 2006, exp. núm. 3975-4032, C.P. Darío Quiñonez. 10 Radicado: 66001-23-33-000-2020-00570-01 (5278-2024) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicable tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma (16 de julio de 2024) como en aquellos que se encontraban en curso; exceptuándose, en todo caso, aquellas pensiones que hubieren sido otorgadas mediante fraude o con ocurrencia de algún delito. 39.
En consecuencia, en virtud de la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, será procedente que esta Sala declare la caducidad de la acción de encontrarse probado que han transcurrido más de cinco (5) años desde la fecha en que se efectuó el reconocimiento de la pensión, incluso si el proceso ya se encontraba en curso para la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; esto último, aun si el demandante no la propuso como excepción. Caso concreto 40.
Conforme a lo expuesto, corresponde a la Subsección analizar el presente asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho. Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda, no se está ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. 41.
En este punto, la parte actora menciona que el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá dictó sentencia de tutela del 29 de noviembre de 2004 en la que ordenó a CAJANAL que reliquidara en forma definitiva la pensión de la señora Amparo Flórez de Ramírez conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 4 de la Ley 4 de 1966, incluyendo todos los factores salariales sin prescripción, junto con la indexación y retroactividad de la reliquidación desde el momento de adquisición del derecho. 42.
La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá, dentro del radicado 11001220400020150207200, dictó sentencia condenatoria de prisión contra Néstor Gilberto Amaya Barrera en su calidad de Juez Primero Penal del Circuito de Bogotá por su autoría del delito de prevaricato por acción. También dejó sin efectos la mencionada sentencia de tutela del 29 de noviembre de 2004 y los actos administrativos por medio de los cuales se le dio cumplimiento.
Dicho fallo fue confirmado por medio de sentencia del 4 de marzo de 2020, emanado de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en lo referente a dejar sin efectos la aludida sentencia de tutela y los actos administrativos de cumplimiento. 43. Por lo anterior, la UGPP emitió la Resolución RDP 014166 del 23 de junio de 202020 mediante la cual dejó sin efectos la Resolución 31589 del 9 de julio de 2008, que había sido expedida para dar cumplimiento a la sentencia de tutela del Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá. 20 Índice 11 registrado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, ver folios 87 a 89. 11 Radicado: 66001-23-33-000-2020-00570-01 (5278-2024) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.
Puestas de este modo las cosas, la Sala avizora una condena penal que precedió a la expedición de la Resolución 31589 del 9 de julio de 200821, que había reliquidado la pensión gracia de la accionada por orden de un juez de tutela; sin embargo, este acto administrativo no es objeto de debate en este proceso y ya fue retirado del ordenamiento jurídico por la jurisdicción ordinaria penal.
De tal suerte que se confirma la ausencia de fraude u ocurrencia de algún delito en la expedición del acto administrativo enjuiciado pues no solo fue ajeno a aquel proceso penal, sino que no existen pruebas que demuestren actuación ilegal de la demandada para lograr su expedición. 45. Ahora bien, en el presente caso está probado que la señora Amparo Flórez de Ramírez le fue reconocida la pensión gracia de jubilación en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, a través de la Resolución 016162 del 5 de septiembre de 199722, efectiva a partir del 17 de febrero de 1997.
Posteriormente, fue reliquidada por retiro definitivo del servicio mediante la Resolución 12808 del 11 de julio de 200323 (acto enjuiciado) a partir del 16 de julio de 2002. 46. También está acreditado que la demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Risaralda el 15 de diciembre de 202024, esto es, alrededor de diecisiete (17) años después de la reliquidación de la pensión gracia. 47.
Así las cosas, en razón a que la demanda fue interpuesta más de cinco (5) años después de haberse efectuado la reliquidación de la pensión, esta Subsección revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar declarará probada de oficio la excepción de caducidad de la acción de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Condena en costas 48. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 280 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 49. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: 21 Índice 11 registrado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, ver archivo 3_660012333000202000570002EXPEDIENTEDIGIEXPEDIENTE20210827134440, folios 70 a 76. 22 Ibidem, ver folios 55 a 59. 23 Ibidem, ver folios 61 a 65. 24 Ibidem, ver archivo 4_660012333000202000570003EXPEDIENTEDIGIEXPEDIENTE20210827134440. 12 Radicado: 66001-23-33-000-2020-00570-01 (5278-2024) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.»25 50. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 51.
Descendiendo al caso concreto, se considera que no se encuentra configurado el elemento objetivo porque, si bien la sentencia de primera instancia fue revocada en su totalidad en los términos del numeral 4 del artículo 365 del CGP26, no se advierte que la demanda haya carecido de forma manifiesta de fundamento legal. Aunado a lo anterior, no se puede perder de vista que la declaratoria de oficio de la excepción de caducidad obedece a una norma que no existía para la fecha en que se presentó la demanda y por ello no le era exigible tenerla en cuenta. 52.
Al no encontrarse configurado el elemento objetivo, se prescindirá del estudio del elemento valorativo y se abstendrá de la condena en costas en ambas instancias. VII. DECISIÓN 53. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 11 de julio de 2024 emanada del Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en ambas instancias. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 26 «Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.» 13 Radicado: 66001-23-33-000-2020-00570-01 (5278-2024) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – «SAMAI» y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.