1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 25000-23-25-000-2011-01266-02 Número interno: 2731-2020 Demandante: Claudia Ximena Hernández López Demandado: Nación Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia expedida el día 14 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Claudia Ximena Hernández López en contra de la Nación Procuraduría General de la Nación, presentada el día 9 de diciembre de 2011 (folios 44 a 73), tendiente a declarar la nulidad del Acto Administrativo de fecha de agosto de 2011, Referencia SG No. 3773, expedido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, que resuelve no acceder a la petición del actor, formulada por escrito el día 28 de julio de 2011 (folio 1 a 6).
A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó: 2 Tercera: Que se ordene a la Procuraduría General de la Nación que al establecer lo que por todo concepto percibe el Magistrado de las Altas Cortes, debe tener en cuenta todos los ingresos laborales totales de carácter permanente que devenga, que son: asignación básica, gastos de representación, prima de navidad, auxilio de cesantía y la prima especial de servicio, liquidada esta con base en la totalidad de los ingresos laborales anuales de carácter permanente que devengan los Congresistas, es decir: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y cesantía, conforme la normatividad y la jurisprudencia administrativa que así lo ordena.
Cuarta: Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se condene a la Procuraduría General de la Nación a reliquidar la asignación mensual y demás ingresos laborales y prestaciones devengados por mi poderdante Claudia Ximena Hernández López, en su calidad de Procuradora 55 Judicial II Administrativa de Bogotá, delegada ante el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a partir del 15 de mayo de 2009 y en adelante, incluyendo para estos efectos la bonificación por compensación establecida en los derechos 610 y 1239 de 1998, que sumada a la prima especial de servicios y los demás ingresos laborales percibidos, equivalgan al ochenta por ciento (80%) de los ingresos totales laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de las Altas Cortes, efectuando la liquidación de la prima especial de servicios devengada por los Magistrados de las Altas Cortes conforme la petición anterior.
Quinta: Que se condene a la Procuraduría General de la Nación, a que la remuneración mensual y prestaciones sociales de mi poderdante en adelante y con carácter permanente se cancele en la forma indicada en las pretensiones anteriores. Igualmente en la demanda se solicitó actualizar las sumas de dinero a pagar, cumplir oportunamente la sentencia y condenar en costas a la demandada.
En los hechos de la demanda se indica que “actualmente los ingresos laborales de mi poderdante equivalen al 70% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de las Altas Cortes” (folio 4). La demanda se interpuso luego de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la cual resultó fallida, en la audiencia celebrada el 10 de noviembre de 2011 (folios 42 y 43).
El 6 de febrero de 2012 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en Sala Plena, manifestó su impedimento para conocer del asunto (folios76 a 82). El 7 de mayo de 2012 el Consejo de Estado declaró fundado el impedimento (folios 86 a 89). El 22 de enero de 2013 el Tribunal admitió la demanda (folios 98 y 99). El 6 de mayo de 2013 el a quo aceptó el impedimento presentado por el Agente del Ministerio Público y se solicitó nombrar reemplazo (folios 104 a 106). 3 1.2.
La contestación de la demanda El 4 de agosto de 2013 la entidad demandada contesta la demanda y se opone a las pretensiones (folios 108 a 118). Anota que ella actuó de conformidad con el marco legal vigente. Agrega que al momento de la vinculación como Procuradora Judicial II, el día 15 de mayo de 2009, el Decreto 4040 del 2004 tenía vigencia, y fue sobre esta base que la entidad demandada liquidó y realizó pagos a su favor, pues en su calidad de autoridad administrativa no cuenta con la facultad de no cumplir las leyes.
Por último, solicita que se tenga en cuenta el fenómeno de la prescripción trienal. El 30 de abril de 2015 la demandante presenta alegatos de conclusión y ratifica los argumentos de la demanda (folios 195 a 206). Lo propio hace la demandada el día 8 de mayo del mismo año (folios 225 a 233). 1.3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Sala Transitoria, a través de sentencia del 14 de septiembre de 2017, decidió “estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las sentencias del 14 de diciembre de 2011 y a la de unificación jurisprudencial proferida el día 18 de mayo de 2016”, declarar la nulidad del acto administrativos demandado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente (folios 270 a 279): Tercero: Condénase a la Nación – Procuraduría General de la Nación a reconocer y pagar a la señora Claudia Ximena Hernández López, el derecho adquirido a recibir el equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de lo que por todo concepto devenga como salario un Magistrado de Alta Corte, incluyendo la prima de servicios, prima de Vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios y las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y cesantías, a partir del quince (15) de mayo de 2009 y hasta cuando en virtud de la sentencia del 14 de diciembre de 2011, por la cual se anuló el Decreto 4040 de 2004, empezó a pagársele el mencionado porcentaje, con los correspondientes reajustes, mientras permanezca como titular del derecho consagrado en el Decreto 610 de 1998, de conformidad con las pautas dadas en la parte motiva de esta sentencia. Cuarto: En consecuencia, la Nación – Procuraduría General de la Nación, debe reconocer y pagar a la demandante, el equivalente al diez por ciento (10%) mensual de lo que por todo concepto devenga como salario mensual un Magistrado de una Alta Corte, a partir del quince (15) de mayo de 2009, como se indicó en la parte motiva de esta sentencia y pautas dadas en el ordinal anterior. 4 Quinto: Ordenar que los valores a pagar serán actualizados de conformidad con el artículo 178 del CCA tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme lo dicho en la parte motiva.
Sexto: Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho del artículo 177 del CCA. Séptimo: Ordenar a la demandada a darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 176 del CCA, acatando la sentencia C-188 de 1999. 1.4. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (folios 282 a 288), para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, tanto sobre el fondo del asunto como sobre la prescripción trienal.
Y como petición solicita “revocar el fallo de primera instancia y en su lugar denegar todas las pretensiones invocadas por el demandante”. La parte demandante solicitó aclaración de la sentencia, con el fin precisar que la reliquidación debería incluir “el auxilio de cesantía” (folios 290 a 293). 1.5. Trámite posterior en primera instancia El 30 de abril de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de aclaración de sentencia, porque no se trata de una aclaración sino de una adición de sentencia (folios 318 a 320).
El 25 de septiembre y 12 de noviembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó la audiencia de conciliación, en la cual la Procuraduría propone como fórmula de conciliación el pago de $111 millones de pesos por concepto de bonificación por compensación y la parte demandante “acepta la fórmula de arreglo en los términos en que fue planteada por la entidad demandada, teniendo en cuenta que lo que se cancela es la diferencia entre la bonificación de gestión judicial y la bonificación por compensación y solicita se conceda el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en lo que tiene que ver con la correcta liquidación de la prima especial prevista en el artículo 15 de la Ley 4 de 1991” (folio 370).
Es por ello que el 9 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aprueba la conciliación (folios 371 a 373), en los términos siguientes:
PRIMERO: APROBAR en forma integral y total la conciliación a la que llegaron la demandante Claudia Ximena Hernández López, identificada con CC 63.348.702 de Bucaramanga y la demandada Nación- Procuraduría General de la Nación, a través de su apoderado el día 12 de noviembre de 2019, durante 5 la audiencia de conciliación celebrada ante esta Corporación, donde ésta se obligó a pagarle a aquella la cantidad de Ciento Once Millones Cincuenta y Dos Mil Setecientos Catorce Pesos ($111.052.714), por concepto de bonificación por compensación, causada entre el 15 de mayo de 2009 y en 26 de enero de 2012, suma que incluye el capital más el 70% de la indexación; pago que se realizará en los términos expuestos en la Resolución 147 de 5 de abril de 2018 y de conformidad con los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
SEGUNDO: El acta de conciliación y este auto aprobatorio debidamente ejecutoriado, prestan mérito ejecutivo y tienen efecto de cosa juzgada.
TERCERO: ORDENAR que la presente providencia se cumpla conforme lo ordena el artículo 176 y 177 del C.C.A.
CUARTO: ORDENAR que, ejecutoriada la presente providencia, se expidan a la parte demandante las copias auténticas con las constancias de las que trata el artículo 114 del Código General del Proceso, y se emitirán las comunicaciones de rigor.
QUINTO: Concédase para ante el Consejo de Estado, en el efecto suspensivo el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia del 14 de septiembre de 2017, en los aspectos no conciliados por las partes. En firme esta decisión, por Secretaría envíese el expediente al Consejo de Estado – Sección Segunda – Reparto, con todos sus anexos, previas anotaciones y comunicaciones que haya lugar y sean del caso.
En segunda instancia, tanto la parte demandante (índice 34 SAMAI) como la parte demandada (índice 35 SAMAI) presentaron alegatos de conclusión.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA1 2.1. Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado manifestaron su impedimento para conocer de este proceso (folio 385), el cual se encontró fundado (392).
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces (folio 388), le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 1 La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”.
Bogotá, 2008. Asimismo, se tiene en cuenta el “Manual de Escritura Jurídica”, publicado en agosto de 2018 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 6 2.2. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: habida cuenta de la conciliación acordada entre las partes, con carácter de cosa juzgada, ¿queda pendiente por fallar algún extremo de la litis? 2.3.
La argumentación de la Sala La Sala responde que en este caso no queda nada pendiente por fallar, puesto que todo quedó resuelto en la conciliación celebrada entre las partes, por las razones que se expresan a continuación. Primero, ¿cuál es el alcance de la conciliación acordada entre las partes y aprobada mediante auto del 9 de diciembre de 2019? La aprobación mediante providencia judicial de la conciliación, como allí bien se dice, presta mérito ejecutivo y tiene carácter de cosa juzgada, de suerte que, por seguridad jurídica, el debate está cerrado y no se puede volver a abrir.
Segundo, ¿qué tema o extremo de la litis no quedó conciliado? En la conciliación quedó expresamente consagrado que no quedó conciliado lo que tiene que ver con la correcta liquidación de la prima especial prevista en el artículo 15 de la Ley 4 de 1991”; y se solicita, y así se decide por el a quo, que se conceda el recurso de apelación sobre este tema.
Así las cosas, esta segunda instancia solo versará sobre la prima especial de servicios, consagrada en el art. 15 de la Ley 4ª de 1992. Ahora bien, los nexos entre la bonificación por compensación (Decreto 610 de 1998) y la prima especial de servicios (Ley 4/92 art. 15) han sido aclarados mediante sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 7 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial… 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado2. De conformidad con esta sentencia de unificación, que aquí se acoge, Claudia Ximena Hernández López tendría derecho a la prima especial de servicios del 30%. Sin embargo, el Decreto 610 de 19983 dispuso que, si bien la bonificación por compensación será “sumada” a la prima especial de servicios, dicha bonificación operaría en los mismos términos que la prima, o sea que ambos institutos son compatibles, pero el emolumento mayor (la bonificación por compensación) subsume, comprende, abarca, incluye al menor (la prima especial de servicios).
Y, en todo caso, sumados ambos rubros, no pueden exceder el 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte, incluido el auxilio de cesantía, tema este que fue objeto solicitud de aclaración por la demandante. La Sala aclara que no es que la parte demandante carezca del derecho a la prima especial de servicios, derecho que ciertamente tiene, sino que “la liquidación” de dicha prima especial de servicios ya está incluida en la liquidación de la bonificación por compensación, de manera que no es necesario reconocerlo de nuevo, pues excedería el 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte, que es un límite que en ningún caso se puede sobrepasar.
Al respecto es necesario recordar que la apelación recayó solo sobre la “liquidación” de la prima especial de servicios. Así las cosas, si la accionante venía recibiendo el “70% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de las Altas Cortes” (folio 4), según afirma en la demanda, 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, expediente N° 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (número interno 2204-2018), del 2 de septiembre de 2019. 3 Destáquese que ambas prestaciones fueron creadas en diferentes momentos: la prima especial en 1994 y la bonificación por compensación en 1998. 8 y que justamente solicita el pago de ese 10% adicional, para llegar así al 80% de la bonificación por compensación, y si la conciliación acordada corresponde a ese 10% que faltaba, y que con ello se llegaría al techo del 80%, entonces huelga concluir que no hay nada pendiente por analizar en la segunda instancia. Tema diferente sería la liquidación mes a mes de los salarios y prestaciones sociales de la demandante por parte de la Procuraduría General de la Nación, la cual debe poner cuidado en imputar los pagos a los rubros correspondientes, pero este es un asunto de gestión financiera interna que escapa a este proceso.
Por lo aquí expuesto, esta sentencia se estará a lo conciliado, en el entendido de que no queda nada pendiente por resolver en la alzada, por sustracción de materia, así: - Lo relativo a la bonificación por compensación fue conciliado y aprobado por Auto, que tiene carácter de cosa juzgada, y no es objeto del recurso de apelación. - Lo relativo a la prima especial de servicios, que sí fue apelado, es un tema que está subsumido en el anterior, como se indicó, y por tanto corre su misma suerte, de manera que hay un total vaciamiento de la apelación, esto es, no hay nada pendiente por resolver.
Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: ESTARSE a la conciliación celebrada entre las partes, aprobada mediante Auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 9 de diciembre de 2019, que hace tránsito a cosa juzgada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase 9 Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Firmado electrónicamente JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Conjuez Firmado electrónicamente-SALVA VOTO CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA