Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Miriam Aramburo Torres Temas: Suspensión provisional AUTO INTERLOCUTORIO ____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 31 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se denegó una medida cautelar. 1.
Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda y solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,2 por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 08208 del 23 de febrero de 2006, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, por la cual se dio cumplimiento a un fallo de tutela y se reliquidó la pensión de jubilación de la señora Miriam Aramburo Torres, tomando en cuenta el 75 % del sueldo más alto que devengó en el último año de servicios, conforme al Decreto 546 de 1971. 1 En adelante CPACA. 2 En adelante UGPP. 2 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ii) Resolución 23354 del 17 de mayo de 2006, emitida por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual se modificó la Resolución 08208 del 23 de febrero de 2006, en el sentido de no limitar la mesada pensional al tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes. iii) Resolución RDP 001215 del 21 de enero de 2021, expedida por la UGPP, a través de la cual se reliquidó la pensión de vejez de la señora Miriam Aramburo Torres. iv) Resolución RDP 005189 del 2 de marzo de 2021, emitida por la UGPP, por la cual se modificó el artículo 1.° de la Resolución RDP 001215 del 21 de enero de 2021, a fin de precisar las fechas de reconocimiento y efectos fiscales de la mesada pensional.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) reliquidar la pensión de vejez de la señora Miriam Aramburo Torres conforme al ingreso base de liquidación previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta, únicamente, los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994; ii) ordenar a la señora Aramburo Torres reintegrar las sumas de dinero que ha recibido indebidamente, de manera indexada; iii) reconocer los intereses comerciales y moratorios a que haya lugar; y iv) condenar en costas a la parte demandada.
Adicionalmente, en escrito independiente de la demanda, la entidad accionante solicitó la suspensión provisional de las Resoluciones 08208 del 23 de febrero de 2006, 23354 del 17 de mayo de 2006, RDP 001215 del 21 de enero de 2021 y 005189 del 2 de marzo de 2021, por las siguientes razones: i) La señora Miriam Aramburo Torres nació el 1.° de abril de 1949, y laboró para la Rama Judicial, desde el 1.° de octubre de 1979 hasta el 10 de enero de 2022 (22 años, 3 meses y 10 días); y en la Procuraduría General de la Nación, entre el 14 de enero de 2002 y el 31 de marzo de 2005 (3 años, 2 meses y 18 días), por lo cual es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ii) El 30 de septiembre de 1999, la demandada adquirió el estatus pensional, conforme a la edad, el tiempo de servicios y la tasa de reemplazo del Decreto 546 de 1971.
Por ese motivo, su pensión no debe liquidarse con el 75 % de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, sino con el 75 % de lo devengado en los últimos cinco (5) años y seis (6) meses de labores, de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994. iii) Para que la medida cautelar no afecte el derecho al mínimo vital de la señora Miriam Aramburo Torres, se puede «seguir reconociendo» la mesada de acuerdo con el ingreso base de liquidación establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 1.2.
El traslado de la solicitud de medida cautelar Durante el término de traslado, la apoderada judicial de la señora Miriam Aramburo Torres se opuso al decreto de la medida cautelar, por los motivos que se resumen a continuación: i) La pensión de jubilación de la demandada fue reliquidada con base en la normativa y la jurisprudencia que estaban vigentes en el año 2006.
Por ende, fue obtenida sin abuso del derecho y está resguardada por los principios de buena fe y confianza legítima. ii) Las reglas jurisprudenciales definidas en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 se aplican a los casos pendientes de solución; es decir, no operan respecto de las situaciones definidas y que hicieron tránsito a cosa juzgada. iii) Los fallos de tutela del 6 de enero y 23 de febrero de 2006 dilucidaron la situación pensional de la demandada, decisiones que hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional, debido al trámite de revisión. iv) La señora Miriam Aramburo Torres nació el 1.° de abril de 1949, por lo que tiene 72 años de edad; obtuvo el reconocimiento pensional desde el 23 de enero de 2001, esto es, hace más de veinte (20) años; y accedió a la reliquidación pensional acudiendo a los jueces constitucionales.
Así las cosas, su situación 4 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social especial y los principios de buena fe y seguridad jurídica constituyen aspectos en contra de la suspensión de sus derechos pensionales. v) La demandada acreditó los requisitos para que su pensión fuera reconocida con base en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, por ser beneficiaria del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual funciona como un mecanismo de protección de derechos adquiridos y expectativas legítimas. vi) La UGPP no alegó ni demostró el perjuicio que los actos acusados le causarían, requisito exigido para decretar la medida cautelar.
Además, ni la demanda ni la solicitud de suspensión provisional cumplen la carga argumentativa de claridad y persuasión que haga evidente la violación de las normas superiores invocadas, pues a) se expusieron reglas de interpretación jurisprudencial que no existían cuando se definió la situación prestacional, sin justificar su aplicación retrospectiva; b) no se precisaron los factores pensionales que no podían tenerse en cuenta; y c) se alegó una supuesta migración de la demandada al régimen de prima media, pero no se allegó prueba de ello ni se explicó la incidencia de este argumento en las pretensiones. vii) De acuerdo con los hechos que rodean el caso, no es posible afirmar que el régimen de transición se aplicó de manera indebida, si se parte de la base de que la demandada sí es beneficiaria de aquel, aspecto que no está en discusión. 1.3.
El auto recurrido El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 31 de octubre de 2022,3 denegó la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, por las siguientes razones: i) En este caso no se discute el derecho prestacional, sino la normativa aplicable para determinar si la pensión de jubilación debía reliquidarse con el 75 % de la asignación mensual más elevada que percibió la señora Miriam Aramburo Torres en el último año de servicios, conforme al Decreto 546 de 1971, o 3 Índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 5 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social teniendo en cuenta el promedio de lo devengado en los últimos cinco (5) años y seis (6) meses de labores, de acuerdo con el artículo 36 (inciso 3.°) de la Ley 100 de 1993. ii) No se presenta una manifiesta infracción de las normas superiores invocadas como violadas, requisito necesario para decretar la medida cautelar. iii) La Resolución RDP 001215 del 21 de enero de 2021 fue expedida con posterioridad a la sentencia de unificación del Consejo de Estado; sin embargo, dicho acto se emitió en cumplimiento de un fallo de tutela del año 2006, que ordenó reliquidar la prestación con aplicación integral del Decreto 546 de 1971. iv) Se tiene que analizar si es procedente declarar la nulidad de las resoluciones acusadas, de acuerdo con el criterio imperante en el momento de su expedición, para lo cual se deben observar las sentencias de unificación de jurisprudencia en relación con los reconocimientos pensionales avalados con aquella tesis, ejercicio que no es propio de esta etapa procesal, sino del fallo correspondiente. 1.4.
Los recursos de reposición y apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la UGPP interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación,4 los cuales sustentó así: i) Están satisfechas las exigencias de los artículos 229, 231 y 234 del CPACA, en tanto se invocaron las normas que regulan «la pensión gracia»; «se aportó el certificado de tiempo de servicios del referido docente, copia de los actos por medio de los cuales se reconoció la pensión gracia y se reliquidó la misma; asimismo se hizo alusión a la jurisprudencia emitida a la fecha por el Honorable Consejo de Estado referente a la reliquidación de la pensión gracia para docentes territoriales [sic]».
Además, se trata de no seguir pagando una pensión, con dineros del erario, a quien no es beneficiaria del régimen especial. ii) En el expediente está acreditado que la señora Miriam Aramburo Torres es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 4 Ibidem. 6 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social de 1993, y que adquirió el estatus pensional el 30 de septiembre de 1999, conforme al Decreto 546 de 1971, del cual solo se pueden respetar los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo. iii) La prestación de la demandada se debe liquidar con el 75 % de lo devengado en los últimos cinco (5) años y seis (6) meses de servicio, tiempo que le hacía falta para adquirir el estatus jurídico, contado desde el 1.° de abril de 1994, según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iv) El fallo de tutela del 6 de enero de 2006 se apartó de los parámetros legales y jurisprudenciales, ya que ordenó reliquidar la pensión con el 75 % de la asignación mensual más alta percibida en el último año de servicios, con lo cual se desconoció el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; el Decreto 1158 de 1994; las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional; y la providencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por el Consejo de Estado. 1.5.
Decisión del recurso de reposición Por auto del 12 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decidió no reponer el proveído del 31 de octubre de 2022, por razones similares a las que expuso en esta última providencia. En consecuencia, concedió el recurso de apelación, en el efecto devolutivo.5 2. Consideraciones 2.1.
El problema jurídico Consiste en determinar si es procedente o no la suspensión provisional de las Resoluciones 08208 del 23 de febrero de 2006, 23354 del 17 de mayo de 2006, RDP 001215 del 21 de enero de 2021 y RDP 005189 del 2 de marzo de 2021, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 31 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se denegó dicha medida cautelar. 5 Ibidem. 7 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Para efectos metodológicos, el estudio del presente asunto se realizará en el siguiente orden: i) la medida cautelar de suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) solución del caso concreto. 2.2.
La medida cautelar de suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Los artículos 229 a 241 del CPACA regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».6 Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada.
Por otro lado, el artículo 230 del CPACA precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda. Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal transgresión surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores señaladas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Por su parte, esta corporación ha aclarado que, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción»7 de las normas superiores por parte de 6 Artículo 229 del CPACA. 7 «Artículo152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: 1.
Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 8 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del CPACA8 no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».9 En tal sentido, se ha concluido: Así mismo esta Corporación ha señalado que el CPACA «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos (sic) de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción.10 En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada desconoce el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3.
Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor». 8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9 Ver entre otras las providencias del: i) 24 de enero de 2014, expediente n.º 11001 03 26 000 2013 00090 00 (47694); ii) 29 de enero de 2014, expediente n.º 11001 03 27 000 2013 00014 (20066); iii) 30 de abril de 2014, expediente 11001 03 26 000 2013 00090 00 (47694); iv) 21 de mayo de 2014, expediente n.º 11001 03 24 000 2013 0534 00 (20946); v) 28 de agosto de 2014, expediente 11001 03 27 000 2014 0003 00 (20731); y vi) 17 de marzo de 2015, expediente 11001 03 15 000 2014 03799 00.
Todas ellas citadas en el auto del 18 de agosto de 2017, expediente 11001 03 25 000 2016 01031 00 (4659-16). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 25 de enero de 2018, Radicación: 11001 03 25 000 2017 00433 00 (2079- 2017). 9 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Los argumentos hasta aquí expuestos también se predican de la suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, en la medida en que la pretensión se oriente «al restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos».11 Sobre este aspecto conviene indicar que al fallador de la medida precautoria se le dio un amplio margen para valorar los elementos de juicio allegados por las partes para definir la procedencia de la suspensión provisional, pero siempre bajo un marco mínimo probatorio, es decir, que al menos debe existir prueba sumaria de los perjuicios alegados por el demandante.
En tal sentido, el Consejo de Estado ha expuesto: Sobre el perjuicio y su demostración sumaria, esta Corporación ha reiterado que “la prueba sumaria es un mecanismo demostrativo no sometido a controversia” sin que puedan aceptarse hechos evidentes porque ello “no puede suplir la exigencia legal, la que no quiere dejar el extremo a la calificación subjetiva del juzgador y/o a la simple afirmación de la demanda”.12 2.3.
Análisis de la Sala. El caso concreto Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera necesario traer a colación los siguientes hechos: i) El 1.° de abril de 1949, nació la señora Miriam Aramburo Torres.13 ii) El 23 de enero de 2001, la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución 000817, por la cual reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Miriam Aramburo Torres, con base en el Decreto 546 de 1971, teniendo en cuenta «el 75 % del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 6 años […] entre el 01 de abril de 1994 y el 30 de marzo de 2000», efectiva desde el 1.° de mayo de 2000, condicionada a demostrar el retiro del servicio.14 11 Artículo 231 del CPACA. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, expediente 11001 03 27 000 2015 00004 00(21605), providencia del 26 de julio de 2017, M.P., Stella Jeannette Carvajal Basto (E). 13 Índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 14 Ibidem. 10 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social iii) El 19 de abril de 2005, la coordinadora (e) de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca certificó que a la señora «Myriam [sic] Aramburo de Sandoval» se le cancelaron sueldos desde el 1.° de octubre de 1979 hasta el 10 de enero de 2002, así: en el cargo de juez 6.° municipal penal en Palmira, del 1.° de octubre de 1979 hasta el 10 de febrero de 1986; y en el cargo de juez 1.° penal del circuito de Palmira, entre el 11 de febrero de 1986 y el 10 de enero de 2002.15 iv) El 23 de febrero de 2006, la Caja Nacional de Previsión Social emitió la Resolución 08203, por la cual dio cumplimiento a un fallo de tutela16 y reliquidó la pensión de vejez de la señora Miriam Aramburo Torres, teniendo en cuenta el 75 % de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios «y las doceavas partes de las primas y la bonificación por servicios».
Así pues, calculó la mesada en $ 9.828.767,12 COP, efectiva desde el 1.° de abril de 2005, pero la limitó a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, equivalentes a $ 9.537.500 COP, con base en el Decreto 510 de 2003.17 v) El 17 de mayo de 2006, la Caja Nacional de Previsión Social emitió la Resolución 23354, por medio de la cual dio cumplimiento a una decisión adoptada dentro del proceso de tutela aludido,18 en el sentido de no aplicar el tope pensional de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Por lo tanto, la respectiva mesada quedó determinada en $ 9.828.767,12 COP, efectiva a partir del 1.° de abril de 2005.19 vi) De acuerdo con el certificado de información laboral 96 del 8 de marzo de 2012, expedido por la Procuraduría General de la Nación, la señora Miriam Aramburo 15 Ibidem. 16 Fallo de tutela del 6 de enero de 2006 (el cual no se observa en el expediente), proferido por el Juzgado Segundo (2.°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Palmira (Valle del Cauca), el cual fue confirmado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala de Decisión Penal, a través de sentencia del 23 de febrero de 2006. 17 Ibidem. 18 En la Resolución 23354 del 17 de mayo de 2006 se hizo referencia al Oficio 277 del 19 de abril de 2006, emitido por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Palmira (Valle del Cauca). 19 Ibidem. 11 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Torres laboró en dicha entidad desde el 14 de enero de 2002 hasta el 31 de marzo de 2005, de manera ininterrumpida.20 vii) El 21 de enero de 2021, la UGPP expidió la Resolución RDP 001215, por la cual reliquidó la pensión de vejez de la señora Miriam Aramburo Torres, así: Que mediante memorando interno radicado No. [sic] 2019800103700402, de fecha 11 de diciembre de 2019, se solicitó trámite pensional de acuerdo de [sic] lo siguiente: “(…)Se solicita creación de SOP, con el fin de realizar nuevo estudio a la solicitud radicado No. [sic] 2019600501679392 del 30/05/2019, en cuanto a pronunciarse frente a la diferencia del valor del factor BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN, el cual fue reconocido por la Procuraduría General de la Nación mediante resolución 948 14/12/2018, en cumplimiento al acuerdo conciliatorio entre las partes y del cual la solicitante requiere se tenga en cuenta en la reliquidación. Asimismo, verificar la reliquidación de la pensión con el valor de la diferencia de la Bonificación por compensación, en los términos que se reliquidó la pensión en cumplimiento al fallo de tutela.
(…)” Que con Auto No. [sic] ADP 000868 del 20 de febrero de 2020 se comunicó que en virtud de los lineamientos actuales para dar trámite atendiendo lo solicitado en el memorando interno radicado No. [sic] 2019800103700402, se requiere certificado de CETIL, estableciendo reconocido [sic] por la Procuraduría por acuerdo conciliatorio.
Que con radicado No. [sic] 2020200501506712 la señora ARAMBURO TORRES MIRIAM, ya identificada remite certificado CETIL No. [sic] 202002899999119000750095 del 25 de febrero de 2020 emitido por la Procuraduría General de la Nación. Que el(a) peticionario (a) ha prestado los siguientes servicios: ENTIDAD LABORÓ DESDE (AAAA/MM/DD) HASTA (AAAA/MM/DD) NOVEDAD DÍAS RAMA JUDICIAL 19791001 20050330 TIEMPO SERVICIO 9180 Que conforme lo anterior, el interesado acredita un total de 9,180 días laborados, correspondientes a 1,311 semanas.
Que nació el 1 de abril de 1949 y actualmente cuenta con 71 años de edad. Que el último cargo desempeñado por el peticionario (a) fue el de PROCURADOR. Que el peticionario(a) adquirió el status de pensionado(a) el día 30 de septiembre de 1999. 20 Ibidem. 12 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Que visto el cuaderno administrativo, y la Resolución No. [sic] 23354 del 17 de mayo de 2006, se evidencia oficio No. [sic] 277 del 19 de abril de 2006, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Palmira, ordenó: “(…) y como consecuencia de ello ordeno a la entidad a su cargo que en un TÉRMINO DE CINCO DÍAS PROCEDIERA A RELIQUIDAR LA PENSIÓN SOLICITADA APLICANDO EL RÉGIMEN ESTIPULADO EN EL DECRETO 546 DE 1971 Y ARTÍCULO 12 DEL DECREO [sic] 717 DE 1978, O SEA TOMANDO COMO REFERENCIA EL SUELDO MÁS ALTO DEVENGADO POR LA ACCIONANTE EN EL ÚLTIMO AÑO, CON EL RESPECTIVO INCREMENTO DE LAS DIFERENCIAS DEL MONTO DE LA PENSIÓN NO PERCIBIDOS DESDE LA FECHA EN QUE SE HIZO EXIGIBLE 01 DE ABRIL DE 2005, INCLUYENDO ADEMÁS LAS DOCEAVAS PARTES A QUE TIENE DERECHO, pues la citada accionante a través de su apoderado aduce incumplimiento al fallo de tutela por cuanto en la Resolución Nro. 08208 emitida el 16 de febrero de 2006 e [sic] aplicó el decreto 510 de 2001 limitando la pensión a 25 salarios mínimos, cuando la orden dada en la sentencia es para que se haga con base a los Decretos 546 de 1976 [sic], 1660 de 1978, artículo 132, 711, 911 1045 [sic] y 717 de 1978, [L]eyes 33 de 1985 y 4 de 1992, teniendo en cuenta el monto equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año, sin otra limitación(…)” […].
En virtud de lo anterior, procede a efectuar la liquidación de la pensión de vejez incluyendo la bonificación por compensación establecida en el certificado CETIL No. [sic] 202002899999119000750095 del 25 de febrero de 2020. Aclarando que no se efectúa ningún de [sic] limitación ateniendo el fallo de tutela antes transcrito. Que para determinar el Ingreso Base de Liquidación se da cumplimiento a lo establecido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, aplicando un 75.0% sobre un Ingreso Base de Liquidación conformado por el promedio de los salarios devengados entre [el] 1 de abril de 2004 y el 30 de marzo de 2005.
Que de conformidad con lo anterior, se efectúa la siguiente liquidación: AÑO FACTOR VALOR IBL 2005 ASIGNACIÓN BÁSICA MES 2,303,126.00 2005 BONIFICACIÓN COMPENSACIÓN 8,183,459.00 2005 BONIFICACIÓN SERVICIOS PRESTADOS 134,349.00 2005 GASTOS DE REPRESENTACIÓN 2,303,126.00 2005 PRIMA ESPECIAL SERVICIOS 1,263,662.00 IBL: 14,187,722 x 75.0 = $10,640,792 SON: DIEZ MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA MIL SETECIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS M/CTE. […]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Reliquidar el pago de una pensión de VEJEZ a favor del (a) señor (a) ARAMBURO TORRES MIRIAM, ya identificado (a), en cuantía de ($10,640,792) DIEZ MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA MIL SETECIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS M/CTE., a partir del 01 de julio de 2013, pero con efectos fiscales a partir del 20 de agosto de 2017. 13 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social PARÁGRAFO: La pensión aquí reconocida se ajustar [sic] de conformidad con las reglas aplicables a las mesadas pensionales al tope de 25 SMLMV a partir del 01 de julio de 2013 de conformidad con la Sentencia C-258 de 20134 de la Corte Constitucional. […].21 [Negritas propias del original] viii) El 2 de marzo de 2021, la UGPP emitió la Resolución RDP 005189, por la cual modificó la Resolución RDP 001215 del 21 de enero de 2021, en el sentido de precisar que la mesada pensional de $ 10.640.792 COP era efectiva a partir del 1.° de abril de 2005, pero con efectos fiscales desde el 20 de agosto de 2017.
Adicionalmente, reiteró que la pensión se ajustaría al tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Luego de analizar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto apelado, por las siguientes razones: De conformidad con el artículo 230 del CPACA, se puede decretar la suspensión provisional de los actos administrativos si estos vulneran las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud de medida cautelar, conclusión a la cual se puede llegar con base en una confrontación entre la voluntad administrativa enjuiciada y las disposiciones señaladas como transgredidas, o a partir del análisis de las pruebas aportadas.
Por otro lado, el artículo 320 del Código General del Proceso establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, solamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que aquella se revoque o se reforme. A su turno, el artículo 328 ibidem dispone que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse, únicamente, sobre los argumentos expuestos por quien apela, sin perjuicio de las determinaciones que deba tomar de oficio, según la ley.
Así las cosas, en el asunto sub examine no se cuestiona que la señora Miriam Aramburo Torres es beneficiara del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual su derecho pensional está regido por el Decreto 546 de 1971, cuyo artículo 6 establecía que los servidores de la Rama Jurisdiccional 21 Ibidem. 14 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y del Ministerio Público que cumplieran veinte (20) años de servicio, de los cuales diez (10) hubieran sido en dichas entidades, y acreditaran 55 o 50 años de edad, tratándose de hombres y mujeres, respectivamente, tendrían derecho a una pensión de jubilación equivalente al 75 % de la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en el último año de labores.
Ahora bien, a través de la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-201 del 11 de junio de 2020, la Sección Segunda del Consejo de Estado determinó que el ingreso base de liquidación para quienes se pensionen conforme al Decreto 546 de 1971 es el señalado en los artículos 21 y 36 (inciso 3.°) de la Ley 100 de 1993, según el caso, pauta que resulta vinculante «[…] (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada». Sobre esa base, en este momento primigenio del proceso, propio de la decisión de las medidas cautelares, la Sala estima que no es posible establecer, con suficiente certeza, si las reglas de unificación señaladas en la Sentencia CE-SUJ-S2-021-201 del 11 de junio de 2020 son aplicables al presente asunto o no, por lo que tal cuestión tendrá que decidirse en el fallo que resuelva de fondo la controversia, dado lo siguiente: i) Las Resoluciones 08208 del 23 de febrero de 2006 y 23354 del 17 de mayo de 2006 fueron expedidas antes de que se profiriera la citada providencia de unificación. ii) Las sentencias de tutela del 6 de enero y 23 de febrero de 2006 fueron proferidas antes de las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, de la Corte Constitucional; y la de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por el Consejo de Estado. iii) En la Resolución RDP 001215 del 21 de enero de 2021 se reliquidó la pensión de vejez para incluir la bonificación por compensación que habría conciliado la señora Miriam Aramburo Torres con la Procuraduría General de la Nación. Ahora bien, respecto del ingreso base de liquidación, en dicho acto se indicó 15 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social que se aplicaría el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, pero, según se observa, prima facie, se computaron los factores salariales que devengó la demandada entre el 1.° de abril de 2004 y el 30 de marzo de 2005, en cumplimiento del fallo de tutela del 6 de enero de 2006, proferido por el Juzgado Segundo (2.°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Palmira (Valle del Cauca), el cual fue confirmado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala de Decisión Penal, a través de sentencia del 23 de febrero de 2006.
Sobre el particular, de acuerdo con los documentos que se encuentran en el expediente, el mencionado amparo constitucional no se habría concedido de manera transitoria.22 Por lo tanto, en el fallo que resuelva de fondo la controversia tendrá que estudiarse el alcance de las decisiones de tutela, en relación con el ingreso base de liquidación aplicable a la prestación que percibe la señora Miriam Aramburo Torres; además, porque el cumplimiento de las determinaciones constitucionales viene dado desde la Resolución 08208 del 23 de febrero de 2006, la cual, como ya se indicó, fue expedida antes de que se dictara la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-201 del 11 de junio de 2020. iv) A pesar de que la Resolución RDP 005189 del 2 de marzo de 2021 fue emitida con posterioridad al referido fallo de unificación, lo cierto es que aquella se limitó a precisar que la mesada pensional liquidada en la Resolución RDP 001215 del 21 de enero de 2021 era efectiva a partir del 1.° de abril de 2005, pero con efectos fiscales desde el 20 de agosto de 2017, mas no decidió nada en torno al ingreso base de liquidación. v) En la sentencia se debe analizar el alcance de las expresiones «asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración», «procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado» y «asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada», contendidas en el fallo de unificación aludido, a fin de determinar el grado de vinculatoriedad que podría tener el referido pronunciamiento en este asunto. 22 De acuerdo con la información consignada en los actos administrativos acusados y en el fallo de tutela del 23 de febrero de 2006, proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala de Decisión Penal, ya que en el expediente no observa la sentencia de tutela del 6 de enero de 2006, dictada por el Juzgado Segundo (2.°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Palmira (Valle del Cauca). 16 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00492 01 (2227-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera, sin que ello implique prejuzgamiento, que la decisión en torno al ingreso base de liquidación que debe observarse para calcular la mesada pensional de la señora Miriam Aramburo Torres tiene que adoptarse en la sentencia correspondiente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Confirmar el auto del 31 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se denegó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados, conforme a las razones esbozadas previamente.
Segundo. Una vez ejecutoriada esta decisión, por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.