Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., cinco (5) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela incoada por la señora María Isabel Mejía Marulanda, quien actúa en nombre propio y en representación de la señora María Dora Victoriana Mejía, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y el Consejo de Estado, Sección Primera, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. María Isabel Mejía Marulanda, quien actúa en nombre propio y en representación de María Dora Victoriana Mejía Marulanda, a través de apoderada judicial, interponen el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y el Consejo de Estado, Sección Primera.
En consecuencia, solicitan dejar sin efectos la sentencia de 13 de diciembre de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Primera confirmó parcialmente la providencia de 13 de enero de 2022, en la que el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión accedió de manera parcial a las pretensiones formuladas en la acción popular promovida por la Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira contra la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) y el municipio de Pereira (expediente 66001-23-33-000-2021-00103-02).
En su lugar, pidió que se ordene a las autoridades accionadas emitir una nueva decisión en la que se efectúe «(i) la revisión de la procedencia de la acción judicial incoada, conforme sus fundamentos fácticos y probatorios; (ii) la apreciación […] bajo el estándar probatorio más adecuado para dirimir la tensión de derechos en conflicto; y (iii) la aplicación del precedente jurisprudencial concerniente a los derechos adquiridos en el contexto de promoción de derechos colectivos».
Hechos. De los documentos adjuntos al presente trámite constitucional se puede evidenciar que, el 23 de abril de 2021 la Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira, en ejercicio de la acción popular demandó a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) y al municipio de Pereira (expediente 66001-23-33-000-2021-00103-02), con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y a los derechos de los consumidores y usuarios, los cuales estimó vulnerados con ocasión de la ejecución del proyecto urbanístico «Condominio Campestre Los Pinos-Santa Elena» en el área protegida del «Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen».
Como fundamento de la acción popular, la demandante indicó que, al otorgar los permisos correspondientes al desarrollo del aludido proyecto urbanístico, la autoridad ambiental: i) contrarió el uso del suelo de un área protegida; ii) no contó con la inscripción en el Registro de Instrumentos Públicos de áreas públicas; iii) desconoció que la titular conocía de las limitaciones de uso del suelo por haberse desempeñado como Consejera Directiva de la CARDER; iv) ignoró que no se contaba con la disponibilidad del servicio de acueducto para las viviendas; y v) desconoció sus propios actos, es decir, los Acuerdos 17 de 2011 (modificado por el Acuerdo 33 de ese año), por el que se recategoriza el Parque Barbas Bremen, y 10 de 2015, a través del cual se adopta el Plan de Manejo Ambiental del Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen, así como también las Resoluciones 1796 de 2009 y 1723 de 2017 por las cuales se actualizan las determinantes ambientales.
Dicho asunto correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión que, (i) el 6 de mayo de 2021 lo admitió y ordenó notificar en calidad de terceros interesados, entre otros, a la accionante; (ii) el 27 siguiente, como medida cautelar ordenó la suspensión inmediata de las obras al interior del Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen, hasta tanto se profiera la decisión de fondo dentro de ese proceso; y (iii) con sentencia de 13 de enero de 2022 accedió parcialmente a las pretensiones ahí formuladas, al considerar que se encuentra acreditada la vulneración del derecho colectivo a un ambiente sano, con ocasión de la autorización de actividades que no están permitidas en el área protegida del Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen, así como el derecho a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, por cuanto el desarrollo del proyecto urbanístico estaría afectando los ecosistemas y especies animales que habitan allí y llevando al límite los recursos hídricos y su conservación por haberse otorgado permisos ambientales y licencias urbanísticas sin sujeción a los requisitos legales y a las normas de carácter ambiental, sin embargo, negó la condena en costas solicitada.
Inconformes con la anterior decisión, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), la Curaduría Urbana No. 2 de Pereira, la sociedad coadyuvante Óptimo Inversiones y Proyectos S.A.S., y la tutelante interpusieron recurso de apelación, desatado el 13 de diciembre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Primera, en el sentido de confirmarla de manera parcial, al estimar, entre otros argumentos que «es un hecho cierto y demostrado que la construcción de un proyecto de 12,63 has. se efectuaría dentro de un área protegida, razón por la cual aun cuando se aportaran pruebas técnicas que respaldaran el dicho del perito, -que no fue así-, no se puede desconocer la restricción que pesa sobre dicha área, porque ello, precisamente, obedece a la necesidad de conservación de los ecosistemas y los hábitats naturales y el mantenimiento y recuperación de poblaciones viables de especies que habitan en dicho entorno natural».
La tutelante sostiene que la providencia censurada incurre en defecto procedimental absoluto, defecto sustantivo y defecto fáctico, porque no concilió la protección al medio ambiente con el desarrollo económico y social, respetando el concepto de desarrollo sostenible y buscando el equilibrio entre los derechos adquiridos y la preservación de las zonas protegidas ambientalmente, lo cual no fue posible en la medida en que no se valoró adecuadamente el dictamen pericial rendido por el ingeniero forestal Nelson Villota Echeverri, en el que destacó que el desarrollo del proyecto urbanístico es acorde al plan de manejo en zona de uso sostenible, que permite actividades habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupación y la construcción y ejecución de proyectos de desarrollo, bajo un esquema compatible con los objetivos de conservación del área protegida y que, además, no afecta poblaciones de especies de flora y fauna, ya que mantiene la cobertura natural o hábitats, así como tampoco la calidad y la cantidad del recurso hídrico para la población ubicada en el área sub urbana y rural de Pereira.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto de 13 de junio de 2024, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se (i) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Risaralda y al Consejo de Estado, Sección Primera; y (ii) dispuso vincular a la Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira, a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), al municipio de Pereira, a la Curaduría Urbana No. 2 de Pereira, a la Empresa de Servicios Públicos de Tribunas Córcega ESP, a Óptimo Inversiones y Proyectos S.A.S., y a Cotty Morales Caamaño, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Curaduría Urbana No. 2 de Pereira.
Aduce que «compart[e] el criterio de la [parte] accionante en relación a que se evidencia en el proceso que lo pretendido en la acción popular […] era dejar sin efecto la licencia legalmente otorgada […] [y no] salvaguardar los intereses colectivos cuyo daño […] no fue demostrado». 2.1.2 Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira.
Solicita declarar improcedente este trámite constitucional, comoquiera que la demandante «no cumplió con su deber de presentar una argumentación fáctica y jurídica suficiente que permita establecer el cumplimiento de los requisitos enunciados por la jurisprudencia para que proceda la acción de tutela que nos ocupa, especialmente el de la inmediatez, pues […] no especifica las razones que justifican la tardanza en la utilización de este recurso judicial, simplemente se limita a decir que aún no han transcurrido 6 meses desde que se notificó la sentencia». 2.1.3 Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER).
Sostiene que «no se encuentra vulnerando derechos fundamentales en el caso sub examine, al no existir nexo de causalidad entre la acción de tutela y la vulneración manifestada por [la actora], dado que efectivamente […] ha realizado todas las gestiones administrativas y judiciales pertinentes dentro de la Acción Popular 2021-00103 y para el cumplimiento de los fallos judiciales emitidos en primera y segunda instancia, conforme a la VERDAD PROCESAL que se evidencia en el expediente judicial». 2.1.4 Municipio de Pereira.
Depreca su desvinculación de este asunto por falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no ha vulnerado las garantías superiores invocadas por la tutelante. 2.1.5 Consejo de Estado, Sección Primera. Arguye que «la solicitud de amparo no supera el examen de procedibilidad, en tanto no cumple con el requisito de relevancia constitucional debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado». 2.1.6 Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión;
Empresa de Servicios Públicos de Tribunas Córcega ESP, Óptimo Inversiones y Proyectos S.A.S., y Cotty Morales Caamaño. Guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo de 13 de diciembre de 2023, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Primera confirmó parcialmente el de 13 de enero de 2022, con el que el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión accedió de manera parcial a las pretensiones formuladas en la acción popular promovida por la Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira contra la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) y el municipio de Pereira (expediente 66001-23-33-000-2021-00103-02); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al acceso a la administración de justicia y al debido proceso invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso de la tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 23 de enero de 2024 y la solicitud de amparo se presentó el 11 de junio siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (4 meses y 19 días); y (v) el fallo acusado no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto fáctico, pues, pese a que la actora alegó también los defectos procedimental absoluto y sustantivo, su inconformidad se contrae a la indebida valoración del dictamen pericial por ella allegado dentro del trámite de la acción popular con radicado 66001-23-33-000-2021-00103-02, lo que conllevó a que la providencia objeto de discusión fuera desfavorable a sus intereses, por lo que, en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial, resulta procedente analizar este trámite a la luz de la aludida causal. 3.5.1 Defecto fáctico.
Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión». La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
En el asunto sub examine la demandante aduce que la providencia cuestionada incurre en defecto fáctico, porque no valoró adecuadamente el dictamen pericial rendido por el ingeniero forestal Nelson Villota Echeverri, con el que se podrían equilibrar los derechos adquiridos y la preservación de las zonas protegidas ambientalmente. Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca: a) Acuerdo 21 de 2006 a través del cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) declaró el área protegida como Parque Regional Natural Barbas Bremen, recategorizado con Acuerdo 17 de 17 de junio de 2011, como área protegida del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) Distrito de Conservación de Suelos Barbas – Bremen. b) Acuerdo 10 de 6 de julio de 2015 por el que se adopta el Plan de Manejo de Distrito de Conservación de Suelos Barbas – Bremen, del cual se extrae lo siguiente:
ARTÍCULO SEGUNDO: OBJETIVOS. - Los objetivos de conservación del Distrito de Conservación de Suelos -DCS Barbas-Bremen responden de manera general a la categoría, pero tienen un especial énfasis en la protección del recurso hídrico para la población ubicada en el área suburbana y rural del municipio de Pereira y son los siguientes: - Conservar las poblaciones de especies vulnerables como el curubo de monte, las especies de aves Cloroclisa multicolor y el doradito lagunera, así como otras especies con algún grado de amenaza. - Mantener las coberturas de ecosistemas de bosque andino y subandino muy húmedo presentes en el área protegida. - Contribuir al adecuado suministro de agua, en calidad y cantidad, para las poblaciones urbanas y rurales beneficiadas en su área de influencia directa. c) Resolución 1909 de 21 de julio de 2015, por medio de la cual la CARDER otorga en favor de las señoras María Isabel Mejía Marulanda y María Dora Victoriana Mejía, en calidad de propietarias del predio denominado Los Pinos – Santa Helena, localizado en la Hacienda Santa Helena, Vereda Tribunas, permiso, entre otros, de vertimientos de aguas residuales domésticas, de ocupación de cauce, autoriza disposición final de escombros y material sobrante de descapote y excavación, aprueba demarcación de suelos de protección. d) Licencia Urbanística 4467 de parcelación expedida el 16 de octubre de 2015 por parte de la Curaduría Segunda de Pereira, mediante la cual se concede, en favor de las señoras María Isabel Mejía Marulanda y María Dora Victoriana Mejía, licencia urbanística de subdivisión, frente a la cual se concedieron prórrogas por conducto de las Resoluciones 31 de 13 de octubre de 2017, 90 de 15 de noviembre de 2018 y revalidación el 18 de noviembre de 2019. e) Informe técnico realizado por Evelyn Yadira Caballero Quintero, asesora 24 de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, con ocasión de propuesta de pacto de cumplimiento, del cual se extrae: NO SE CUMPLE LO ESTABLECIDO EN EL DISTRITO DE CONSERVACIÓN DE SUELOS BARBAS BREMEN, SEGÚN EL PLAN DE MANEJO EN LO CORRESPONDIENTE AL COMPONENTE ORDENAMIENTO – NORMAS URBANÍSTICAS, REFERENTE A ÁREA MÍNIMA E ÍNDICE DE OCUPACIÓN. •Área Mínima de Predios Los predios localizados al interior de las Áreas Protegidas deben cumplir con las determinaciones definidas en el artículo 44 de la Ley 160 de 1994, dicha ley consagra la prohibición de enajenar o fraccionar los predios rurales por debajo de la UAF.
De esta forma el área mínima predial estará asociada a la Resolución 041 de 1996 del INCODER, mediante la cual definió la extensión de la UAF para los municipios de Risaralda. En ningún caso se autoriza la subdivisión de predios rurales en contra de lo dispuesto en las normas del presente Plan de Manejo y en la Ley 160 de 1994 o las normas que la reglamenten, adicionen, modifiquen o sustituyan.
Los predios resultantes de aplicar excepciones a la subdivisión de predios rurales por debajo de la extensión mínima definida sólo podrán destinarse al destino de preservación y conservación del suelo rural y de los objetivos de conservación del área protegida. En todo caso la autorización de actuaciones de edificación en los predios resultantes deberá garantizar que se mantenga la naturaleza rural de los terrenos, y no dará lugar a la implantación de actividades urbanas o a la formación de nuevos núcleos de población. f) Dictamen aportado con la contestación de la demanda por parte de las señoras María Isabel Mejía Marulanda y María Dora Victoriana Mejía, quienes fueron vinculadas como terceras interesadas, rendido por el ingeniero forestal Nelson Villota Echeverri, en el que se expone: Los predios Santa Helena y Los Pinos poseen en conjunto un área aproximada del 83,85 has, de las cuales actualmente y conforme con la visita de campo realizada y el mapa de cobertura y uso de la Carder 2016 elaborado con base en la Metodología Corine Land Cover adaptada para Colombia (IDEAM, 2012) en el nivel 3, 60,13 has que representan el 71,71% del total de la superficie analizada presentan coberturas clasificadas como pastos limpios que tienen como uso principal el pastoreo intensivo.
En el predio también se encuentran coberturas naturales a nivel de bosques densos, los cuales cubren un área aproximada de 23,72 has que representan el 28,29% de la superficie total de los predios en cuestión, estos bosques tienen un uso a nivel de áreas de conservación y/o recuperación de la naturaleza, recreación. […] Es importante destacar que en un área de 12,63 has de los predios Santa Helena y Los Pinos, sus propietarios prevén el desarrollo de un nuevo proyecto urbanístico compuesto por 35 lotes, vías internas y áreas de cesión. Para esta área en particular y gracias a la disponibilidad de una imagen reciente y de mejor resolución tipo ortofoto, se realizó un análisis con mayor nivel de detalle para las coberturas vegetales presentes, encontrándose que el 17,66% del área (2,23 has) está cubierta por bosques riparios los cuales no tendrán ningún tipo de intervención por parte de las obras del proyecto, también se identificaron 8,87 has(70,23%)que cuentan con una cobertura a nivel de pastos limpios y 1,53 has (12,11%) que están destinadas para infraestructura (viviendas, vías, etc), estas últimas áreas (pastos e infraestructura) serán específicamente las destinadas al desarrollo del proyecto urbanístico. […] La cobertura vegetal y el uso del suelo predominante en los predios Santa Helena y Los Pinos es el de los pastos limpios con uso destinado al pastoreo intensivo;
Como ya se mencionó esta cobertura ocupa un área aproximada de 60,13 has que representan el 71,71% de la superficie total del predio. La actividad pecuaria es de tipo extensivo y se lleva a cabo bajo la modalidad de levante con rotaciones en potreros y con una carga u ocupación aproximada de 0,5 cabezas por hectárea, muy por debajo del promedio nacional de 0,7 cabezas de ganado por hectárea1y que se consideraría desde el punto de vista productivo y ambiental como muy ineficiente y de alto impacto. […] Es importante mencionar que los predios en cuestión se encuentran ubicados al interior del Distrito de Conservación de Suelos-DCS Barbas –Bremen y que específicamente las 12,63 has destinadas al desarrollo del proyecto urbanístico se encuentran de acuerdo con su Plan de Manejo bajo la zona de uso sostenible, la cual conforme con el artículo cuarto del Acuerdo 010 de julio 6 de 2015 donde se establece el componente de ordenamiento de este DCS en la subzona para el desarrollo permite actividades habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupación y la construcción y ejecución de proyectos de desarrollo, bajo un esquema compatible con los objetivos de conservación del área protegida.
Al respecto es importante mencionar que este proyecto se clasifica como de uso residencial no densificado y que conforme con el artículo segundo del citado Acuerdo donde se definen los objetivos de conservación del Distrito de Conservación de Suelos -DCS Barbas Bremen, se considera que ninguno de estos objetivos se vería afectado con el desarrollo del proyecto dado que: 1.
No se afectarían las poblaciones de especies de flora y fauna presentes por cuanto no se realizará la afectación de coberturas naturales o hábitats, se mantendrán e incluso se procurará incrementar las coberturas naturales a nivel de ecosistemas de bosque subandino muy húmedo. 2. no se perturbaría ni la calidad y ni la cantidad del recurso hídrico disponible para la población ubicada en el área sub-urbana y rural del municipio de Pereira, esto último en razón a que cada vivienda contará con su respectivo sistema de tratamiento de aguas residuales, además que el cambio en el uso del suelo evitará que la actividad ganadera que se desarrolla en el área de 12,63has genere impactos como la contaminación de fuentes hídricas (por sedimentación, sólidos suspendidos y coliformes fecales) y la afectación a la capacidad de regulación hídrica o retención del exceso de agua en el suelo debido a la compactación debido al pisoteo constante del ganado. g) El 23 de abril de 2021 la Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira, instauró acción popular contra la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) y el municipio de Pereira (expediente 66001-23-33-000-2021-00103-02), con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y a los derechos de los consumidores y usuarios, los cuales estimó vulnerados con ocasión de la ejecución del proyecto urbanístico denominado Condominio Campestre Los Pinos-Santa Elena en el área protegida del Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen, la cual fue resuelta de manera favorable tanto en primera como en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión y el Consejo de Estado, Sección Primera, en su orden. 3.6 Solución al caso concreto.
La inconformidad de la tutelante recae en que, en su criterio, en la providencia objeto de reproche no se valoró adecuadamente el dictamen pericial rendido por el ingeniero forestal Nelson Villota Echeverri, en el que destacó que el desarrollo del proyecto urbanístico es acorde al plan de manejo en zona de uso sostenible, que permite actividades habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupación y la construcción y ejecución de proyectos de desarrollo, bajo un esquema compatible con los objetivos de conservación del área protegida y que, además, no afecta poblaciones de especies de flora y fauna, ya que mantiene la cobertura natural o hábitats, así como tampoco la calidad y la cantidad del recurso hídrico para la población ubicada en el área sub urbana y rural de Pereira.
Ahora bien, respecto a la aludida prueba, se observa que en la sentencia censurada las autoridades accionadas concluyeron: Los recurrentes aducen que el Tribunal no valoró adecuadamente la prueba pericial allegada al proceso, en la cual el perito concluyó que el desarrollo del proyecto no suponía la vulneración del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano y que, por el contrario, esta actividad resultaba más benéfica para este propósito, que la actividad ganadera que se desarrolla en el predio.
A juicio del Tribunal, el dictamen no presenta fundamentos técnicos que permitan afirmar que con el desarrollo del proyecto urbanístico en el área protegida no se afectan poblaciones de especies de fauna, así como ecosistemas forestales, debido a que no se aportaron documentos, estudios o algún soporte de sus afirmaciones. De igual manera, para el a quo no es de recibo el argumento del ingeniero ambiental, según el cual los predios objeto de análisis, así como los vecinos, ya tuvieron impactos por las actividades ganaderas y agrícolas sin restricción, pues esa es precisamente la razón por la cual el área está definida como distrito de conservación de suelos, con el fin de recuperar suelos alterados o por fenómenos físicas o climáticas o por la clase de utilidad que en ella se desarrolla.
Con la contestación de la demanda, las terceras interesadas allegaron dictamen rendido por el Ingeniero Forestal Nelson Villota Echeverri, en el que el perito destacó que las 12,63 has. destinadas al desarrollo del proyecto urbanístico son acordes al Plan de Manejo en zona de uso sostenible, que permite actividades habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupación y la construcción y ejecución de proyectos de desarrollo, bajo un esquema compatible con los objetivos de conservación del área protegida, de acuerdo con el Acuerdo 010 de julio 6 de 2015; y que además, no afecta poblaciones de especies de flora y fauna, ya que mantiene la cobertura natural o hábitats, así como tampoco la calidad y la cantidad del recurso hídrico para la población ubicada en el área sub urbana y rural del MUNICIPIO.
El dictamen también destaca cuál sería el impacto de la actividad ganadera sobre la zona y concluye que “el proyecto urbanístico no deberá tener ningún tipo de impacto negativo [sobre las especies] por cuanto su desarrollo se tiene previsto en las áreas que históricamente han sido destinadas para la ganadería de tipo extensivo y para la infraestructura propia del predio”.
Debe anotarse que, conforme lo concluyó el Tribunal, el dictamen aportado […] se centra en señalar el uso histórico que se le ha dado a la zona objeto del proyecto urbanístico (actividad ganadera), y la ubicación de especies vegetales que corresponden a “especies comunes o generalistas para la zona características de procesos sucesionales de segundo crecimiento y del gremio ecológico de las heliófitas o efímeras”, pero deja de lado las implicaciones del desarrollo de un proyecto inmobiliario dentro de un área protegida, cuyo plan de manejo limita la destinación a vivienda rural no nucleada, con restricciones en la densidad de ocupación y construcción, condición que no cumplen los predios en controversia […]. […] De manera que aun cuando el dictamen […] concluye que “el proyecto no afectaría bosque denso ni bosque fragmentado, se establecería en una matriz de pastos limpios y suelo transformado, las especies detalladas anteriormente no van a sufrir alteraciones o afectaciones dado que su área de actividad está definida dentro de las coberturas de bosque denso y fragmentado existente en otros sectores del área protegida muy alejados de la zona del proyecto”, es un hecho cierto y demostrado que la construcción de un proyecto de 12,63 has. se efectuaría dentro de un área protegida, razón por la cual aun cuando se aportaran pruebas técnicas que respaldaran el dicho del perito, -que no fue así, no se puede desconocer la restricción que pesa sobre dicha área, porque ello, precisamente, obedece a la necesidad de conservación de los ecosistemas y los hábitats naturales y el mantenimiento y recuperación de poblaciones viables de especies que habitan en dicho entorno natural.
De lo anterior se colige que, por una parte, dentro de la acción popular en la que se profirió la sentencia objeto de reproche (expediente 66001-23-33-000-2021-00103-02), las accionantes ya habían manifestado su inconformidad respecto de la supuesta indebida valoración del dictamen pericial aportado en esas diligencias, lo cual denota que su intención, más allá de exponer la afectación a sus derechos fundamentales, es utilizar este mecanismo constitucional como una reclamación adicional o una tercera instancia con el fin de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Por otro lado, se observa que, contrario a lo señalado por las demandantes, las autoridades accionadas, en la providencia atacada, sí efectuaron un análisis frente a la aludida prueba que se alega desatendida, distinto es que, precisamente, con base en ella dedujeran que no se podía afirmar que con el desarrollo del proyecto urbanístico no se afectarían poblaciones de especies de fauna, así como ecosistemas forestales, debido a que no se aportaron documentos, estudios o algún soporte técnico que lo demostrara y, aunque los hubiera, es imposible ignorar el hecho de que se trata de la construcción de 12,63 has con diversas viviendas dentro de un área protegida.
Así las cosas, se concluye que la providencia objeto de censura, no deviene de una interpretación caprichosa de las autoridades accionadas, toda vez que sus afirmaciones estuvieron debidamente motivadas y se encuentran en armonía con los medios de prueba adosados al trámite constitucional con radicado 66001-23-33-000-2021-00103-02, por el contrario, aquellos le permitieron determinar que era necesario proteger los derechos colectivos allí invocados.
Resulta oportuno advertir que el hecho de que las autoridades judiciales accionadas no hayan valorado las pruebas en el sentido que pretendían las demandantes, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, por cuanto en acatamiento de sus competencias jurisdiccionales tiene la potestad de examinar la pertinencia, utilidad y conducencia de los elementos de convicción obrantes en el expediente, así como la de otorgarles diferentes grados de certeza, siempre que lo haga de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, conforme aconteció en el asunto materia de controversia.
Por ende, las conclusiones del funcionario judicial (natural) están precedidas de una valoración objetiva, integral y razonables de las pruebas recaudadas, lo que imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores, supuesto que no se da en el sub lite. Acerca de este aspecto, la Corte Constitucional sostuvo: Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos.
Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo, sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.
Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto las actoras no acreditaron que el fallo de 13 de diciembre de 2023, proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera hubiere incurrido en vía de hecho por defecto fáctico. Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
NIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso invocados por la señora María Isabel Mejía Marulanda, quien actúa en nombre propio y en representación de la señora María Dora Victoriana Mejía, conforme a la parte motiva de esta providencia. 2º.
NOTIFÍQUESE esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR