CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 50001-23-33-000-2024-00076-01 (73.060) Demandante: Caja Colombiana de Subsidio Familiar Demandado: Departamento del Meta Referencia: Reparación directa Temas: RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE NEGÓ PETICIÓN PROBATORIA – Solicitud para que se decrete un dictamen de parte / PLAZO ADICIONAL PARA APORTAR EXPERTICIA – Posturas jurisprudenciales entorno a su aplicación - Alcance y efectos / CARGA ARGUMENTATIVA – La demandante no explicó las razones por las cuales era necesario un término complementario para allegar el informe pericial solicitado / OPORTUNIDAD PROBATORIA – La experticia no fue aportado con la demanda. 1.
El despacho1 decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra el auto que negó el decreto de un dictamen pericial en primera instancia.
ANTECEDENTES Demanda y trámite 2. El 16 de febrero de 20242, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar3 (en adelante, Colsubsidio) interpuso demanda de reparación directa contra el departamento del Meta con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios causados por el «incumplimiento en los pagos por concepto de “recobros” frente a la prestación de las tecnologías y servicios de salud suministradas por la demandante»4. 3.
En consecuencia, la parte actora solicitó que se condenara a la accionada a pagar: (i) $1.670’076.215 por concepto de servicios y tecnologías en salud reconocidos por la referida entidad territorial mediante Acta 4 del 28 de marzo de 2023; (ii) los correspondientes intereses moratorios, y (iii) las costas que se generen en el presente litigio.
De manera subsidiaria, la accionante pidió que se indexe la mencionada suma de dinero. 4. Como fundamento de sus pretensiones, en síntesis, narró: 1 El presente asunto es de conocimiento del magistrado ponente, según lo previsto en el numeral 3 del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado con el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto el auto que niega el decreto de una prueba no hace parte de aquellas decisiones que le competan decidir a la Sala, según la referida disposición normativa, en concordancia con el artículo 243 ejusdem. 2 Índice 2 del Samai del Tribunal Administrativo del Meta. 3 Nombre tomado de forma literal del certificado de existencia y representación legal que obra en los folios 31 a 38 del cuaderno digital 1. 4 Folio 2 de la demanda de la referencia. Radicación: 50001-23-33-000-2024-00076-01 (73.060) Demandante: Caja Colombiana de Subsidio Familiar Demandado: Departamento del Meta Referencia: Reparación directa 2 5.
El 28 de marzo de 2023, Colsubsidio y la Gobernación del Meta suscribieron el Acta No. 4, por medio de la cual la citada entidad reconoció el equivalente a $3.756’076.215 por concepto de prestación de servicios y tecnologías no financiadas con recursos de la Unidad de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado no incluidas en el Plan de Beneficios en Salud. 6.
El 14 de noviembre siguiente, la demandante radicó solicitud de conciliación ante la Procuraduría, motivo por el cual, el 31 de enero de 2024, el Departamento accionado pagó $2.086’000.000. Sin embargo, a la fecha existe un saldo de $1.670’076.215, el cual la citada entidad territorial no ha pagado. 7. Colsubsidio, entre otros medios probatorios5, solicitó que se «otorgue un tiempo amplio y suficiente»6 para aportar un dictamen pericial. 8.
A través de providencia del 7 de marzo siguiente7, el Tribunal Administrativo del Meta declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto de la referencia, en cuanto, en su criterio, la presente controversia se trata de una acción ejecutiva cuyo conocimiento le competía a los Juzgados Civiles del Circuito de Villavicencio - reparto-.
Por medio de proveído del 8 de mayo de esa misma anualidad, el Juzgado 5 Civil del Circuito de Villavicencio propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional. 9. Mediante auto del 11 de julio de 20248, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso que el Tribunal Administrativo del Meta es la autoridad judicial competente para dirimir el sub lite, en cuanto a esta jurisdicción le corresponde dirimir las demandas «de reparación directa o declarativas de índole ordinario, para obtener el pago de unas facturas adeudadas por la prestación de servicios de salud, dado que mediante esta controversia se cuestiona por una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades público». 10.
En consecuencia, por medio de providencia del 5 de septiembre siguiente9, el Tribunal resolvió: (i) «obedecer y cumplir» lo decidido por la Corte Constitucional, y (ii) admitir el escrito inicial. Contestación de la demanda 11. El departamento del Meta contestó la demanda de la referencia10, oportunidad en la que se opuso a la prosperidad de las pretensiones, en cuanto el Acta 4 del 28 de marzo de 2023 carece de validez, porque fue suscrita por el auxiliar administrativo de cuentas médicas de la Secretaría de Salud, quien no era ordenador del gasto y no tenía delegada dicha función. Además, la accionada 5 La parte demandante también: (i) aportó diversos documentos;
(ii) pidió que el representante legal de la accionada rindiera informe escrito bajo la gravedad de juramento, y (iii) allegó juramento estimatorio de los perjuicios supuestamente causados. 6 Folio 13 de la demanda de la referencia. 7 Índice 4 del Samai del Tribunal Administrativo del Meta. 8 M.P.: Diana Fajardo Rivera, exp: CJU-5502. 9 Índice 14 del Samai del Tribunal Administrativo del Meta. 10 Memorial que obra en el índice 19 del Samai del Tribunal Administrativo del Meta.
Radicación: 50001-23-33-000-2024-00076-01 (73.060) Demandante: Caja Colombiana de Subsidio Familiar Demandado: Departamento del Meta Referencia: Reparación directa 3 propuso las siguientes excepciones: (i) caducidad; (ii) «indebida escogencia del medio de control», y (iii) la innominada o genérica11. Decisión objeto de recurso de reposición y, en subsidio, de apelación 12.
A través de auto del 20 de marzo de 202512, con fundamento en el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal advirtió que en el presente caso es posible dictar sentencia anticipada, por lo que previamente fijaría el litigio y resolvería las peticiones probatorias formuladas por las partes. 13.
En esa medida, la primera instancia, entre otras decisiones13, negó el informe pericial solicitado por Colsubsidio, toda vez que, de acuerdo con jurisprudencia de esta Corporación14, la demandante no justificó por qué la oportunidad para pedir la prueba no fue suficiente para allegar la referida experticia. 14. Aunado a ello, el a quo decretó los oficios pedidos por el Departamento demandado, en cuanto demostró que previamente elevó la respectiva petición sin obtener respuesta alguna.
Recurso de reposición y, en subsidio, de apelación 15. La actora formuló recurso de reposición y, en subsidio, de apelación15 contra la anterior determinación, para lo cual sostuvo que los artículos 218 y 227 del Código General del Proceso no prevén que a la parte le corresponda argumentar los motivos por los cuales es necesario conceder un término adicional para aportar el dictamen pericial, por lo que tal exigencia resulta violatoria del debido proceso por exceso ritual manifiesto y, en todo caso, en la demanda se explicó que el lapso complementario era necesario para ubicar al profesional experto en la materia. 16.
Además, en lo relativo a los oficios decretados como prueba, Colsubsidio consideró que realmente se trataba de una exhibición de documentos que no fue pedida oportunamente por la entidad accionada, por lo que no se verificaron los parámetros para la procedencia de ese elemento. 17. Por medio de proveído del 29 de mayo de 202516, el Tribunal: (i) resolvió de manera desfavorable la reposición, y (ii) concedió en el efecto devolutivo la apelación, pero en lo concerniente a la denegatoria del dictamen.
Respecto de la 11 A su vez, la parte demandada: (i) adjuntó múltiples documentos, y (ii) solicitó que se libraran diversos oficios a la Secretaría de Salud del departamento del Meta para que allegaran las facturas relacionadas con el Acta 4 del 28 de marzo de 2023 y se expida certificación en la que se indiquen las fechas en las que se prestaron los servicios de salud relacionados en ese escrito. 12 Previamente, por medio de providencia del 28 de noviembre de 2024, el a quo declaró no probada la excepción de “indebida escogencia del medio de control” planteada por la demandada.
La adición del citado proveído fue negado a través de proveído del 20 de febrero de 2025. Índices 23 y 29 del Samai del Tribunal Administrativo del Meta. 13 En esa misma decisión, el Tribunal: (i) fijó el litigio; (ii) decretó los documentos allegados por las partes, así como el juramento estimatorio de la actora, y (iii) negó el informe bajo la gravedad de juramento pedido por la demandante. 14 En concreto, el Tribunal citó el auto proferido por este despacho el 19 de diciembre de 2024, exp: 71.582. 15 Memorial que consta en el índice 38 del Samai del Tribunal Administrativo del Meta. 16 Índice 41 del Samai del Tribunal Administrativo del Meta.
Radicación: 50001-23-33-000-2024-00076-01 (73.060) Demandante: Caja Colombiana de Subsidio Familiar Demandado: Departamento del Meta Referencia: Reparación directa 4 reposición, la primera instancia señaló que la accionante no indicó las razones por las cuales le fue imposible contratar el perito antes de presentar la demanda de la referencia o el motivo que justificaba un plazo adicional para elaborar el informe y, en todo caso, los oficios cumplían con los requisitos para su decreto.
Frente a la apelación, el a quo manifestó que dicho recurso solo era procedente en lo relacionado con la negativa de la experticia, determinación que no fue recurrida17. CONSIDERACIONES Cuestión previa 18. El despacho advierte que, si bien el Tribunal ha tramitado la demanda de la referencia bajo las reglas de la acción de reparación directa, su procedencia hace parte de las excepciones planteadas por la entidad demandada y en todo caso resulta ajeno a la materia apelada.
En consecuencia, esta Corporación no analizara ese punto en la presente decisión. Definición de los problemas jurídicos y metodología para adoptar la presente decisión18 19. A continuación, se resolverá la apelación interpuesta por Colsubsidio contra el auto del 20 de marzo de 2025, por medio de la cual se negó la solicitud probatoria formulada por la demandante, consistente en decretar un dictamen pericial en el asunto de la referencia, para lo que se abordarán los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿qué posturas existen al interior de esta Corporación sobre la concesión de un término complementario previsto en el artículo 227 del CGP para que las partes aporten informes periciales?, y (ii) ¿cuál es el alcance y los requisitos en caso de que se considere que es posible aplicar dicho plazo adicional en los litigios que conoce el juez contencioso?. 20.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, en esta decisión se analizará lo relacionado con las condiciones para que proceda el decreto de los dictámenes periciales aportados por las partes, en especial, lo relativo al plazo añadido para allegarlo al correspondiente litigio y los distintos criterios jurisprudenciales entorno a ese aspecto.
Luego, de acuerdo con las consideraciones previamente expuestas, se examinará si la solicitud probatoria formulada por el accionante cumple con los requisitos para decretarse y se concluirá si el proveído censurado debe o no confirmarse. 17 El expediente digital fue remitido a esta Corporación el 29 de mayo de 2025 y, previo reparto, ingresó al despacho del magistrado ponente el 3 de julio siguiente.
Índice 2 del Samai del Consejo de Estado. 18 Al sub júdice por tratarse de una acción de reparación directa presentada el 16 de febrero de 2024 y de una apelación del 27 de marzo de 2025, le resultan aplicables las normas procesales contenidas en la Ley 1437 de 2011, junto con las modificaciones establecidas en la Ley 2080 de 2021, así como el CGP.
Radicación: 50001-23-33-000-2024-00076-01 (73.060) Demandante: Caja Colombiana de Subsidio Familiar Demandado: Departamento del Meta Referencia: Reparación directa 5 Concesión del plazo adicional para que las partes alleguen dictámenes periciales 21. De conformidad con el inciso primero del artículo 212 de la Ley 1437 de 2011, para que sean apreciadas por el juez, las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y etapas señaladas en ese estatuto procesal.
A su vez, el inciso segundo de la referida disposición normativa prevé que son oportunidades para aportar y/o solicitar la práctica de pruebas: (i) la demanda y contestación; (ii) la reforma del escrito inicial y su respuesta; (iii) la demanda de reconvención y su contestación; (iv) las excepciones y la oposición a las mismas, y (v) los incidentes y su respuesta. 22.
El inciso tercero de la citada norma establece que “[l]as partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas (…)» (se destaca). Por su parte, el artículo 218 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo19 dispuso tres (3) clases de informes periciales dependiendo de su origen: (i) el aportado por la parte;
(ii) el solicitado al funcionario judicial, y (iii) el decretado de oficio por el operador judicial. 23. En lo relacionado con el informe pericial aportado por la parte, existen dos posturas al interior de la Corporación20 referentes a si el demandante puede solicitar, en el escrito de demanda, que se amplié el plazo para aportar la experticia o, por el contrario, ello no es posible en los procesos que se rigen por el referido estatuto procesal. 24.
La primera posición señala que si bien el artículo 219 de la Ley 1437 de 2011 regulaba lo relacionado con las experticias aportadas por las partes, lo cierto es que la Ley 2080 de 2021 modificó lo allí establecido y precisó que lo relacionado con la presentación, práctica y contradicción de ese tipo de prueba se rige por el Código General del Proceso, por lo que resulta posible aplicar el artículo 227 del CGP, según el cual en caso de que el plazo para allegar el dictamen no resulte suficiente «(…) la parte interesada podrá anunciarlo en el escrito respectivo y deberá aportarlo dentro del término que el juez conceda, que en ningún caso podrá ser inferior a diez (10) días» (se destaca). 25.
Esa corriente jurisprudencial, en línea con lo señalado por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia21, ha explicado que la previsión del 19 A cuyo tenor: “Artículo 218. Prueba pericial. (Artículo modificado por el artículo 54 de la Ley 2080 de 2021). La prueba pericial se regirá por las normas establecidas en este código, y en lo no previsto por las normas del Código General del Proceso.
Las partes podrán aportar el dictamen pericial o solicitar al juez que lo decrete en las oportunidades establecidas en este código. El dictamen pericial también podrá ser decretado de oficio por el juez. Cuando el dictamen sea aportado por las partes o decretado de oficio, la contradicción y práctica se regirá por las normas del Código General del Proceso” (se destaca). 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 25 de octubre de 2023, C.P.: Martha Nubia Velásquez Rico, exp: 70.263.
En ese sentido, también se puede consultar el auto dictado el 26 de abril de 2023, C.P.: María Adriana Marín, exp: 69.058. 21 Auto del 24 de julio de 2023, M.P.: Martha Patricia Guzmán Álvarez, exp: 2019-00086-01. Radicación: 50001-23-33-000-2024-00076-01 (73.060) Demandante: Caja Colombiana de Subsidio Familiar Demandado: Departamento del Meta Referencia: Reparación directa 6 artículo 227 del Código General del Proceso no opera de manera automática, por el contrario, la respectiva parte debe justificar los motivos por los cuales el término dispuesto por la ley es insuficiente, carga argumentativa que se ha considerado esencial para que el operador judicial valore si confiere o no el plazo adicional. 26.
Conforme con esta posición, aunque la ley no dispone una carga expresa de sustentación, lo cierto es que el juez puede acceder a dichas solicitudes cuando advierta que el término previsto inicialmente resultó “insuficiente”, análisis que podrá efectuar a partir de: (i) los argumentos expuestos por el peticionario, o (ii) la acreditación de situaciones que demuestren alguna imposibilidad de allegarlo en el plazo señalado por el legislador. 27.
La segunda postura sostiene que, si bien el inciso cuarto del artículo 218 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 54 de la Ley 2080 de 2021 prevé una remisión normativa al Código General del Proceso, lo cierto es que ello es para la práctica y contradicción del informe pericial, pero no para aportar dicha prueba, en cuanto ese aspecto está regulado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de ahí que no sea dable emplear esa norma en los asuntos que decide el juez contencioso, por lo cual no es posible usar lo relativo al término adicional establecido en el artículo 227 del estatuto procesal civil. 28.
En suma, en la actualidad existen dos posturas al interior de esta Corporación sobre la aplicación o no de la citada norma del CGP: (i) aquella que se inclina por señalar que sí es posible emplearla en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero deben exponerse las razones por las cuales no fue dable aportar la prueba en la respectiva etapa, y (ii) la que opta por establecer que la remisión normativa a ese estatuto procesal civil solo se utiliza para lo concerniente a la práctica y contradicción de la experticia allegada por la parte, mas no para efectos de determinar el plazo que se tiene para aportarlo al litigio.
Determinación sobre el dictamen pericial pedido por Colsubsidio en el sub lite 29. Como se explicó en los antecedentes de la presente providencia, al formular la demanda de la referencia, Colsubsidio planteó la siguiente petición probatoria (se transcribe literal, incluso con posibles errores): D. ANUNCIO DICTAMEN PERICIAL Conforme lo establecido en el artículo 227 del Código General del Proceso aplicado por remisión del artículo 218 y 306 de la Ley 1437 del año 2011, este extremo se permite anunciar el APORTE DE UN DICTAMEN PERICIAL, para lo cual se ruega al operador judicial se otorgue un tiempo amplio y suficiente para que el profesional experto que se ubique y contrate por parte de este extremo pueda elaborar y aportar el anunciado dictamen (…)22 (se destaca). 22 Folio 10 de la demanda de la referencia. Radicación: 50001-23-33-000-2024-00076-01 (73.060) Demandante: Caja Colombiana de Subsidio Familiar Demandado: Departamento del Meta Referencia: Reparación directa 7 30.
El despacho advierte que, bajo ninguna de las dos posturas jurisprudenciales explicadas en precedencia, es posible decretar el informe pericial solicitado por la demandante, por las siguientes razones: 31. De acuerdo con el alcance de la primera corriente jurisprudencial, se considera que, aunque la parte actora señaló que requería un plazo adicional para allegar el referido informe pericial, no cumplió con la carga argumentativa correspondiente, toda vez que no precisó por qué no pudo adelantar previamente las gestiones pertinentes para contactar y contratar al perito que estimaba idóneo para elaborar la experticia que pretendía hacer valer en el presente litigio, sumado a ello, no manifestó por qué el término previsto para interponer la demanda de la referencia fue insuficiente para llevar a cabo dichas actuaciones. 32.
En esa medida, lo decidido por el Tribunal a quo frente a la omisión de la parte demandante en relación con la sustentación de los motivos por los cuales no fue dable aportar el dictamen pericial no constituye una vulneración del debido proceso por exceso ritual manifiesto, por el contrario, ello es la materialización del control que adelantan las autoridades judiciales para determinar que las pruebas fueron pedidas y/o allegadas en las oportunidades que la ley prevé. 33.
En consecuencia, como la recurrente no manifestó las razones que justificaran por qué no fue posible anexar el informe pericial junto con la demanda de la referencia y, por ende, era necesario que el a quo concediera un plazo complementario, la determinación de la primera instancia sobre ese punto no fue errada, sino que se trató de un análisis acorde con las reglas que las normas aplicables y la jurisprudencia de las Altas Cortes han fijado en relación con el otorgamiento de un término adicional para que las partes aporten experticias. 34.
Por otra parte, bajo la segunda postura destacada previamente, el despacho considera que tampoco sería posible acceder a la referida petición, en cuanto el dictamen no fue aportado en ninguna de las oportunidades probatorias. 35. En suma, la petición de la actora consistente en que se decrete un dictamen pericial frente al cual era menester otorgar un término complementario para su aportación: (i) no cumplió con la carga de argumentar por qué ese lapso era necesario, y (ii) el informe no se allegó en alguna de las fases procesales que prevé el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ni tampoco se le solicitó su decreto al a quo en dichas etapas.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 20 de marzo de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Meta negó el dictamen pericial solicitado por la Caja Colombiana de Subsidio Familiar, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Radicación: 50001-23-33-000-2024-00076-01 (73.060) Demandante: Caja Colombiana de Subsidio Familiar Demandado: Departamento del Meta Referencia: Reparación directa 8 SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.