CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02572-00 Accionante: Consorcio CC-MP-HV-Cusiana1 Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – subsidiariedad. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela2 presentada por el consorcio CC-MP-HV-Cusiana en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 2 de mayo de 20253 el consorcio tutelante interpuso esta acción constitucional en procura de la protección de sus derechos a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con la providencia proferida el 21 de marzo de 2025 por la autoridad convocada, mediante la cual se revocó la dictada el 23 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Casanare que había declarado la caducidad del medio de control con radicado No. 85001233300020190014100/01. 2.- Hechos 2.1.- El 3 de julio de 2009 se suscribió entre Invías y el accionante el contrato de obra No. 807 para la ejecución del proyecto transversal del Cusiana, por 42 meses y un valor inicial de $95.161.205.446 de pesos.

La aseguradora Confianza S.A. 1 Conformado por Conconcreto S.A., Constructora M.P. S.A. y Horacio Vega Cárdenas. 2 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 3B1CC5B2B01D8C6C 7B07E668173250DF E6DD1CA4EA8013C8 3EB15299460F85B9. 3 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 658D37CA732FB6F3 395A02D5C905C7BB 366AF9CA1DA4A371 E7C55EA5637E3A92. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02572-00 Accionante: Consorcio CC-MP-HV-Cusiana Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia expidió una póliza que amparó el riesgo de estabilidad y calidad de la obra.

Desde la licitación era conocida la inestabilidad del sector La Orquídea, y los estudios y diseños a cargo del contratista debían incluir soluciones para asegurar la estabilidad de ese terreno4. 2.2.- El consorcio documentó las condiciones geológicas y los problemas de drenaje del área referida, pero no instaló instrumentos para detectar inestabilidades ni adoptar medidas preventivas.

Un informe técnico de 2016 evidenció fisuras en el puente La Orquídea y concluyó que el consorcio ocultó daños para lograr la recepción de la obra que fue entregada en mayo de 2015 por un valor superior a 5 mil millones de pesos5. 2.3.- Por los hechos descritos el Invías, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, radicó demanda en contra del consorcio CC-MP-HV- Cusiana.

Este asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Casanare bajo el radicado No. 85001233300020190014100. La demanda fue reformada por la entidad en el curso del proceso, pues el puente referido en el numeral anterior colapsó. 2.4.- Mediante sentencia anticipada del 23 de julio de 2021 el a quo declaró probada la caducidad del trámite, pues, tratándose de presuntos vicios ocultos que afectan la estabilidad de la obra, el término para demandar debía contarse desde el momento en que se tuvo conocimiento cierto de estos.

Indicó que ya en 2016 se había revelado el daño, por lo que no era válido tomar como punto de partida el colapso total del puente. También identificó cuatro momentos clave desde los cuales podría contarse la caducidad y concluyó que en todos los casos la demanda resultaba extemporánea6. 2.5.- Inconformes, el Ministerio Público y el Invías interpusieron recursos de apelación. El 21 de marzo de 20257 la autoridad accionada revocó la decisión criticada bajo el argumento de que la demanda reformada se sustentó en la caída 4 A folios 3-5 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 609E3E45E8B2CDB8 BB51B6AD97E977EC D9957976BC2765CE 19A524C681C9D06C. 5 Ibidem. 6 Ibidem, a folios 10-12. 7 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 609E3E45E8B2CDB8 BB51B6AD97E977EC D9957976BC2765CE 19A524C681C9D06C. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02572-00 Accionante: Consorcio CC-MP-HV-Cusiana Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia total de la estructura ocurrida el 29 de octubre de 2019.

Precisó que el informe técnico de 2016 no puede ser el punto de partida del término para acudir a la justicia, ya que este no era concluyente y fue razonable que el Invías solicitara estudios adicionales. Destacó que entre 2016 y 2019 hubo múltiples conceptos de expertos y medidas conjuntas entre las partes contractuales para solucionar los problemas. 2.5.1.- La autoridad señaló que, al momento de presentarse la demanda, aún era viable intentar salvar la estructura, situación que cambió drásticamente con el colapso total ocurrido el 29 de octubre de 2019.

Este hecho transformó el panorama fáctico y jurídico del caso. Por tanto, afirmó que el motivo fundante de la demanda reformada fue la afectación al puente y, por ello, consideró que el proceso se presentó oportunamente. 2.5.2.- En cuanto a las consecuencias de su determinación, la colegiatura expresó que, al revocar la sentencia anticipada, es necesario que el caso sea resuelto de fondo, lo cual exige reanudar el trámite procesal en primera instancia desde la etapa en que se encontraba antes de dictarse dicha decisión. Esto implica practicar las pruebas y abrir espacio a los alegatos.

Adujo que, aunque la ley permite la sentencia anticipada, no regula qué hacer si esta pierde sus efectos. Por ello estimó adecuado devolver el expediente al tribunal para que continúe el asunto. 2.6.- El consorcio demandante solicitó aclarar y complementar el fallo8. Pidió que se adicionara la decisión sobre un aspecto normativo y que precisara si todo lo actuado después del admisorio es nulo. 3.- Fundamentos de la acción de tutela9 El tutelante considera que se vulneraron sus derechos constitucionales, porque la autoridad convocada incurrió en: 8 Obra memorial en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 46, con certificado 98C4C3DBFC6D756F 2D6CF02126BF9790 EDF59929D07C4F93 49FCB3D39B865498 del expediente No. 85001233300020190014101. 9 Al analizar el extenso escrito introductorio, se observa que en algunos apartes la accionante no precisa con claridad ni certeza en contra de cuál de las dos providencias impugnadas dirige sus censuras.

Por lo anterior, respecto de tales argumentos, se entenderá que la tutelante orienta sus reproches en contra de ambas decisiones judiciales proferidas en el trámite ordinario, motivo por el cual serán incluidos en este acápite. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02572-00 Accionante: Consorcio CC-MP-HV-Cusiana Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia (i) Un defecto orgánico, en tanto, según el peticionario, la magistrada ponente perdió competencia el 12 de mayo de 2022, al cumplirse el plazo legal para resolver la segunda instancia conforme con lo señalado en el artículo 121 del CGP.

A pesar de que no cuestiona la competencia de la colegiatura, sí reprocha la participación de dicha consejera en la proyección y votación del fallo. Alega que ha insistido en esto desde noviembre de 2024. Sostiene que el vicio procesal no fue subsanado ni examinado por la Sala. (ii) Un defecto procedimental, porque la sentencia fue proferida sin realizar el control de legalidad obligatorio, pese a las observaciones hechas sobre la pérdida automática de competencia de la consejera ponente.

Afirma que la Sala omitió pronunciarse sobre dicha irregularidad, lo que desconoció el deber de revisar la validez de las actuaciones procesales. Indica que este silencio procesal dejó sin resolver el impacto de la pérdida de competencia de la magistrada ponente y sus efectos sobre las actuaciones de la segunda instancia. A su juicio correspondía remitir el expediente a un nuevo consejero.

(iii) Un defecto sustantivo, en la medida en que se presentó una contradicción en la sentencia del Consejo de Estado, al haber prescindido del análisis normativo adecuado, con base en una interpretación que contradice el artículo 164 del CPACA. En efecto, aduce que la decisión fundamentó formalmente su sentido en la citada norma, sin embargo, en la parte resolutiva ignoró los hechos que dieron origen a la acción judicial y consideró como punto de partida para el cómputo de la caducidad un evento posterior, circunstancia que no fue la que inicialmente motivó la presentación del medio de control.

Considera que esa lógica desnaturaliza la regla de caducidad establecida en la ley, pues transforma una situación posterior en el hecho generador de la reclamación. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar los derechos cuya omisión se alega; (ii) dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia dictada en el proceso No. 85001233300020190014100/01; y (iii) ordenar a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado proferir una nueva decisión con ponencia del consejero que siga en turno. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02572-00 Accionante: Consorcio CC-MP-HV-Cusiana Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 6 de mayo del 2025 el despacho ponente admitió la acción de tutela y vinculó al Tribunal Administrativo de Casanare, al Instituto Nacional de Vías y a la aseguradora Confianza S.A. También dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2.- La magistrada María Adriana Marín, ponente del fallo criticado, negó la existencia de los defectos denunciados.

Afirmó que ni el auto de admisión del 26 de mayo de 2022 ni la sentencia de marzo de 2025 vulneraron derechos fundamentales. Indicó que el artículo 121 del CGP no es aplicable en lo contencioso administrativo y que, además, la acción carece de relevancia constitucional y no cumple con los requisitos de inmediatez ni subsidiariedad, ya que la parte no interpuso los recursos legales ni reclamó falta de competencia oportunamente.

Manifestó haber actuado conforme al procedimiento legal, y atribuyó la mora en la emisión del fallo a la congestión judicial. 5.3.- El Invías aseveró que la tutela es improcedente porque pretende reabrir el debate sobre la legalidad de la sentencia censurada por ser desfavorable a los intereses del consorcio. Enfatizó que la decisión del Consejo de Estado permitió reabrir el proceso de controversias contractuales y examinar el fondo del asunto y por tanto no puede considerarse violatoria de derechos.

Señaló que no se cumplen los requisitos para configurar una mora judicial injustificada. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por el consorcio CC-MP-HV-Cusiana en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02572-00 Accionante: Consorcio CC-MP-HV-Cusiana Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad10 y de procedencia11 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 4.1.- La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.

Conforme con la disposición referida, el trámite constitucional aludido es un mecanismo subsidiario que solo procede cuando el afectado no tiene otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. Este requisito, en principio, impide que se acuda a la solicitud de amparo en el caso de reproches en contra de actos administrativos o solicitudes que busquen generar erogaciones 10 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 11 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02572-00 Accionante: Consorcio CC-MP-HV-Cusiana Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia económicas, toda vez que ese tipo de pretensiones tienen la posibilidad de ser discutidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Tal situación, en todo caso, se rige bajo el presupuesto general de que excepcionalmente procede el depreco cuando el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz12 el derecho fundamental, o este no es idóneo, por no ofrecer una solución integral y no resolver el conflicto en toda su dimensión13; así también cuando el accionante se encuentra ante la presencia de un perjuicio irremediable14, caso en el cual la tutela funge como mecanismo transitorio. 4.2.- En el sub examine la parte actora cuestiona que la sentencia de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado fue proferida sin que la magistrada ponente tuviera competencia para ello.

Asimismo, reprocha que se haya pasado por alto el control de legalidad frente a la pérdida automática de competencia, en desconocimiento de las advertencias hechas por el demandante, y que se haya incurrido en una incongruencia al fundamentar formalmente la sentencia en el artículo 164 del CPACA, pero computar la caducidad desde un hecho posterior al que originó la demanda. 4.3.- En punto de lo anterior, se advierte que, en ejercicio de las figuras de la aclaración y complementación, el Consorcio CC-MP-HV-Cusiana requirió a la autoridad judicial criticada para que clarificara y planteara más argumentos sobre el fundamento normativo de la decisión, como se ve: “Respecto de la anterior cita y ante la ausencia de claridad expresa en los considerandos y en la parte resolutiva de la providencia del fundamento legal en que se basa dicha hipótesis solicito al Despacho aclarar y complementar lo dicho en el sentido de precisar cuál es el soporte normativo vigente que la valida”15. 12 El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela, establece: Causales de improcedencia de la tutela.

La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.

Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. 13 Sentencia T-471 de 2017. 14 Se tiene como perjuicio irremediable aquel que reúne los presupuestos de gravedad, inminencia e impostergabilidad de la medida para proteger el derecho. Sentencia T-1062 de 2010. 15 A folio 1 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 46, con certificado 98C4C3DBFC6D756F 2D6CF02126BF9790 EDF59929D07C4F93 49FCB3D39B865498 del expediente No. 85001233300020190014101. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02572-00 Accionante: Consorcio CC-MP-HV-Cusiana Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.4.- Adicionalmente, el consorcio accionante también pidió que precisaran y complementaran unos aspectos relativos al alcance y a las consecuencias de la decisión en los siguientes términos: “Pido respetuosamente al Despacho aclarar y si es el caso complementar su parte resolutiva para precisar si con su decisión de revocatoria de la sentencia de primera instancia está declarando la nulidad de lo actuado dejando sin efecto ni validez todas las actuaciones surtidas en primera instancia y el proceso se retrotrae hasta el auto admisorio”16. 4.5.- En ese orden de ideas, se resalta que, si —como lo alega el consorcio accionante— subsisten aspectos sustanciales que no fueron objeto de pronunciamiento en la sentencia controvertida, el ordenamiento jurídico contempla mecanismos procesales idóneos para solicitar su aclaración o complementación. En efecto, el artículo 287 del Código General del Proceso faculta al juez para emitir una sentencia complementaria cuando, habiéndose dictado un fallo, se omite resolver alguno de los puntos de la litis que debían ser estudiados.

En este contexto resulta claro que, si el Consejo de Estado nota que ciertos extremos del debate no fueron adecuadamente valorados o decididos, cuenta con herramientas legales para subsanar dicha omisión mediante una providencia adicional. En consecuencia, la existencia de mecanismos de corrección como el citado demuestra que, en esta oportunidad, no es viable revisar el fondo de las críticas elevadas, por cuanto es jurídicamente posible que se emita una nueva decisión que modifique, complemente o aclare las circunstancias del caso, lo que implica el incumplimiento del presupuesto sub examine. 4.6.- Por otra parte, huelga mencionar que, si el convocante considera que la sentencia de segunda instancia fue incongruente, se dictó por quien carecía de competencia y, además, se abstuvo de resolver aspectos sobre los que debía pronunciarse, tales reproches debieron plantearse mediante el recurso extraordinario de revisión, como se explicará. 16 A folio 2 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 46, con certificado 98C4C3DBFC6D756F 2D6CF02126BF9790 EDF59929D07C4F93 49FCB3D39B865498 del expediente No. 85001233300020190014101. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02572-00 Accionante: Consorcio CC-MP-HV-Cusiana Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El artículo 250 del CPACA consagra las causales que habilitan el recurso de revisión aludido y, en su numeral 5º, se refiere específicamente a la nulidad derivada de la sentencia en los siguientes términos: “Artículo 250.

Causales de Revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. A su vez, el Consejo de Estado17 ha señalado que, en las sentencias en las cuales existe una indebida motivación o se conculca el principio de congruencia, así como en aquellas en que, de forma genérica, se trasgrede el derecho al debido proceso, se configura una nulidad.

En consecuencia, el demandante del ordinario pudo acudir al recurso extraordinario de revisión, el que, al verificar el acervo probatorio allegado a esta tutela, no se observa que hubiese sido propuesto, seguramente porque la sentencia censurada aún no está ejecutoriada. Por ello, es relevante reiterar que no le corresponde a este juez constitucional solventar los cargos atinentes a la indebida motivación, a la incongruencia o a la omisión genérica del debido proceso, pues era el juez de la jurisdicción contencioso administrativa el responsable, en primer momento, de evaluar tales argumentos. 4.7.- En conclusión, el escenario de tutela de derechos fundamentales no es el ámbito adecuado para debatir las quejas objeto de análisis, por lo que estas resultan improcedentes debido a la ausencia del requisito de subsidiariedad.

Además, no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que obligue a esta Sala Constitucional a intervenir, en detrimento de la competencia que corresponde a los jueces naturales. Con estas precisiones, se reitera que el trámite de la adición y aclaración y el recurso de revisión resultan ser mecanismos eficaces que están al alcance de la parte actora. 5.- En consecuencia, se declararán improcedentes todos los cargos del amparo. 17 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 3 de marzo de 2020, rad.

No. 11001031500020190397000. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02572-00 Accionante: Consorcio CC-MP-HV-Cusiana Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado Aclara voto NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado