1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01105-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Autos proferidos dentro de proceso de nulidad electoral.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 19 de mayo de 2025, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 25 de febrero de 2025 el señor Harold Eduardo Sua Montaña promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado con el procedimiento correccional adelantado en su contra, la imposición de multas y la negativa de concederle amparo de pobreza, dentro del proceso de nulidad electoral1 que promovió contra algunos ediles de la Junta Administradora Local (JAL) de Santa Fe2 (Bogotá). 2.
Solicitó que se dejaran sin efectos las siguientes providencias: 3. Auto del 17 de septiembre de 2024, mediante el cual (a) se negó su petición de sustituir la notificación por aviso del auto admisorio, por una comunicación dirigida a los correos electrónicos de los ediles accionados; y (b) se ordenó la apertura de un trámite sancionatorio, al considerar que dicha solicitud fue impertinente y dilatoria. 1 Rad. 25000234100020240033200 2 Jhon Bisckmar Cruz Parra, Marlon Giovanny Cruz Cotrina, José Orlando Hernández Ramírez, Kevin Yesid Méndez Cuello, Diana Alejandra Orjuela Sáenz, Ana Cecilia Sabogal Castro y Rosa Evelia Poveda Guerrero.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01105-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A 2 4. Auto del 19 de septiembre de 2024, que declaró terminado el proceso por abandono del accionante, al omitir la referida notificación por aviso. 5. Auto del 7 de noviembre de 2024, en el que se rechazó de plano la recusación formulada contra el magistrado encargado del proceso. 6.
Auto del 2 de diciembre de 2024, mediante el cual se resolvió: (a) negar la solicitud del señor Sua de realizar control de legalidad al proceso; (b) rechazar por improcedente el recurso de reposición contra la decisión de terminación del proceso; y (c) sancionar al demandante con 5 SMMLV, al estar acreditado que durante el trámite procesal presentó reiteradas peticiones y recursos infundados y dilatorios. 7.
Auto del 28 de enero de 2025, que (a) rechazó la solicitud de aclaración de la providencia anterior; (b) negó el amparo de pobreza solicitado por el actor y, (c) como consecuencia de esa negativa, acorde a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 153 del CGP, le impuso una multa de 1 SMMLV. 8. Auto del 14 de febrero de 2025, a través del cual se negó la reposición presentada respecto a los autos del 2 de diciembre de 2024 y 28 de enero de 2025; y se requirió al demandante para que hiciera el pago de las multas impuestas so pena de remitir copia de dichas decisiones a la División de Fondos Especiales y Cobro Coactivo de la DEAJ. 9.
En el escrito de tutela, la parte actora formuló cargos respecto a tres temas específicos que fueron objeto de pronunciamiento en las providencias cuestionadas: 10. El rechazo de la recusación formulada contra el magistrado que adelantó el procedimiento correccional. Alegó la configuración de un defecto sustantivo en esta decisión, por desconocimiento de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 8 de julio de 2020 – Caso Petro Urrego Vs. Colombia –.
Providencia en la que expresamente se determinó que se presume la falta de imparcialidad de los “funcionarios judiciales” por la concentración de competencias para: formular cargos contra un acusado y sancionarlo. Alegó que en su caso particular ocurrió lo mismo pues, el magistrado titular del Tribunal que consideró necesario iniciarle procedimiento correccional por presuntas actuaciones dilatorias, fue quien lo multó. 11.
La imposición de multa por peticiones impertinentes dentro del proceso. Tanto el procedimiento correccional, como la sanción impuesta, adolecen de defecto sustantivo por desatender la sentencia C-064 de 2021 de la Corte Constitucional, el artículo 14 (numeral 3, literales b y d) del Pacto Internacional de Derechos Humanos y Políticos, y el artículo 8 (numerales 1 y 2 -literales c y d-) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Lo anterior, teniendo en cuenta que no se garantizó su derecho a la defensa y contradicción, por el otorgamiento de plazos Radicación: 11001-03-15-000-2025-01105-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A 3 cortos que le impidieron contar con la posibilidad de ser representado por un abogado y presentar los recursos con la sustentación requerida. 12.
Además, consideró que hubo una indebida valoración de sus razones de defensa. No se tuvo en cuenta que la petición de dejar sin efectos la orden de notificación por aviso se debió a su falta de recursos económicos para adelantar dicha gestión, razón por la que presentó solicitud de amparo de pobreza antes del término dado para notificar a los ediles demandados.
Reiteró que su requerimiento no buscaba dilatar el proceso, sino adoptar una medida que garantizara los principios de gratuidad, eficacia, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva. 13. Por último, el actor afirmó que también se configuró un defecto procedimental al no haberse archivado el procedimiento correccional, luego de que se declaró terminado el proceso de nulidad electoral, dado que, el primero es accesorio de este último y no habría razón para seguir con la imposición y cobro de multa, si ya no existe la causa judicial en la que se produjo. 14.
La multa impuesta por la negativa del amparo de pobreza. Afirmó que el Tribunal incurrió en desconocimiento del precedente judicial, específicamente de la sentencia C-426 de 2024 de la Corte Constitucional, en la que se dispuso que para la imposición de esta sanción, debía acreditarse la mala fe del solicitante, circunstancia que no fue siquiera estudiada por la autoridad demandada.
B. Sentencia de primera instancia 15. Mediante sentencia del 19 de mayo de 2025, la Sección Tercera - Subsección B del Consejo de Estado, declaró improcedente la solicitud de amparo respecto del auto del 19 de septiembre de 2024 (que declaró la terminación del proceso) por no superar el requisito de subsidiariedad. Si bien el demandante presentó recurso de apelación contra dicha decisión, aquél se declaró desistido por la Sección Quinta del Consejo de Estado en auto del 10 de abril de 2025, providencia que no fue cuestionada por el actor, y que permitía considerar que no se agotó el mecanismo judicial de defensa ordinario. 16.
Negó la tutela en relación con los autos mediante los cuales se rechazó la recusación y se adelantó y decidió el procedimiento correccional. Consideró que no hubo desconocimiento de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos – Caso Petro vs. Colombia, al no ser precedente aplicable a su caso, así como tampoco de las normas internacionales invocadas, por no estar probado que se impidió al actor ejercer debidamente su defensa durante el trámite de multa. 17.
Descartó que se hubiera configurado el defecto procedimental alegado, pues la terminación del proceso de nulidad electoral no implicaba el archivo del Radicación: 11001-03-15-000-2025-01105-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A 4 procedimiento correccional, dado que, el artículo 44 del CGP dispone que se tramitaría a través de un incidente independiente. 18.
De otro lado, amparó el derecho al debido proceso del actor en relación con la negativa a conceder el amparo de pobreza y la consecuente imposición de multa, al considerar que el Tribunal no resolvió en debida forma los recursos de reposición interpuestos contra dichas decisiones y omitió estudiar si hubo mala fe del señor Sua al solicitar el amparo, tal como se ordenó en la sentencia C-426 de 2024. 19.
Por lo anterior, dejó sin efectos: (i) el numeral 3 del auto del 28 de enero de 2025, mediante el cual se impuso la multa de 1 SMMLV al demandante y (ii) el numeral 2 del auto de 14 de febrero de 2025, en el que se dispuso no reponer el auto del 28 de enero de 2025 respecto a la negativa del amparo de pobreza. Ordenó al Tribunal accionado proferir una decisión de reemplazo en la que se pronunciara de fondo sobre la reposición presentada por el actor y en caso de confirmar la decisión de no conceder el amparo, atender lo dispuesto en la sentencia C-426 de 2024.
C. La impugnación 20. La parte actora indicó que el amparo concedido resultaba insuficiente, pues, aunque se resolviera favorablemente el amparo de pobreza y en consecuencia, se le designara abogado de oficio, los autos demandados seguían produciendo efectos jurídicos. Lo anterior, en desconocimiento de que dichas providencias fueron proferidas sin que pudiera defenderse debidamente, al no contar con la ayuda de un profesional del derecho para su contradicción. 21.
Reiteró los defectos expuestos en el escrito de tutela frente a cada providencia demandada, y ahondó en que la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia, sirve de sustento para que, en su caso, aplique la excepción de inconstitucionalidad de la norma que contempla el procedimiento adoptado por el accionado para imponerle la multa (art. 59, Ley 270/1996).
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 22. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19913. E. Análisis del caso concreto 3 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01105-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A 5 23. A partir de los motivos de disenso expresados en la impugnación, la Sala limitará el estudio a las discrepancias, y no se pronunciará respecto a la protección parcial concedida en el fallo de primera instancia, en lo referente a la solicitud del amparo de pobreza y la multa impuesta por ese tópico. 24.
El primer aspecto para abordar es el relacionado con la improcedencia del amparo respecto al auto del 19 de septiembre de 2024, en el que se declaró la terminación del proceso de nulidad electoral. 25. Se comparte la decisión adoptada en primera instancia de declarar que para esa providencia en específico, no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, por no haberse probado el agotamiento del recurso judicial disponible para controvertirla, en tanto la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró desistido el recurso de apelación interpuesto contra dicho auto.
Frente a esa determinación no se presentó objeción alguna en sede judicial. 26. Respecto a los otros cinco autos demandados, pasa la Sala a analizar si se configuraron los defectos alegados en el escrito de tutela, acorde a los temas debatidos y que fueron objeto de decisión en dichas providencias. 27. Tanto en el escrito de tutela, como en la impugnación, se afirma que el Tribunal incurrió en defecto sustantivo al rechazar de plano la recusación interpuesta contra el magistrado que dispuso el inicio del procedimiento correccional y sancionó. A juicio del actor se debió tener en cuenta que la sentencia del Caso Petro Urrego Vs. Colombia, en la que la Corte Interamericana de Derechos Humanos censuró la confluencia de competencias en un funcionario estatal para investigar y sancionar. 28.
Alegó que, en virtud de este fallo, era necesario volver a estudiar la exequibilidad del artículo 59 de la Ley 270 de 1976, norma empleada por el Tribunal accionado para sustentar la competencia en cabeza del magistrado recusado para iniciar incidente correctivo e imponerle multa. Bajo la misma argumentación, alegó que era procedente aplicar a su favor la excepción de inconstitucionalidad del referido artículo. 29.
Para la Sala, no se acreditó el defecto sustantivo en comento, dado que la referida sentencia no es precedente judicial aplicable a su situación particular, por las evidentes diferencias fácticas entre ambos casos. 30. En la sentencia del 8 de julio de 2020, proferida en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, se declaró la responsabilidad internacional del Estado por la vulneración de los derechos políticos del entonces alcalde mayor de Bogotá, Gustavo Petro Urrego, como consecuencia de la sanción disciplinaria de destitución e inhabilitación por el término de 15 años para ocupar cargos públicos, que le fue impuesta por la Procuraduría General de la Nación. La Corte Interamericana determinó que en el proceso disciplinario se trasgredieron las garantías de imparcialidad, el principio de Radicación: 11001-03-15-000-2025-01105-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A 6 presunción de inocencia y de debida defensa, pues su diseño, acorde a la legislación interna, implicó la concentración de las funciones investigativas, acusatorias y sancionatorias en la Sala Disciplinaria del ente de control, al ser la encargada de emitir el pliego de cargos en su contra y al mismo tiempo, juzgar sobre la procedencia de estos. 31.
En concreto, consideró que es común en los procesos administrativos disciplinarios la concentración de este tipo de funciones, y ello en sí mismo, no es incompatible con el artículo 8.1. de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, siempre que dichas competencias fueran ejercidas por instancias o dependencias diferentes de la entidad de que se trate, para que los funcionarios que evalúan los méritos de los cargos sean diferentes a quienes formularon la acusación disciplinaria. 32.
Con lo expuesto, es apenas evidente que el caso del actor dista de ser asimilable al analizado por la Corte IDH, puesto que: (i) el señor Sua Montaña no fue investigado y sancionado en un proceso disciplinario; (ii) el accionante no fue sancionado en el ejercicio de un cargo de elección popular; (iii) en el caso internacional, la medida sancionatoria la profirió la Procuraduría General de la Nación, mientras que en el caso concreto, la multa fue impuesta por una autoridad judicial, y (iv) las causas de imposición de inhabilidad e incompatibilidad al señor Petro fueron totalmente distintas a la razón por la que se multó al accionante. 33.
En este orden de ideas, no hubo desconocimiento del precedente y, en consecuencia, tampoco hay justificación suficiente para aplicar a su favor la alegada excepción de inconstitucionalidad respecto al artículo 59 de la Ley 270 de 1976. 34. De otro lado, sobre el proceso correccional y la multa impuesta por 5 SMMLV, el actor adujo que el Tribunal demandado incurrió en defecto sustantivo, por el desconocimiento de las garantías procesales consagradas en el artículo 14 del Pacto Interamericano de Derechos Humanos y Políticos y el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, dado que, se le impidió contar con un abogado de oficio al negarse el amparo de pobreza solicitado y con ello, poder presentar una defensa adecuada dentro del procedimiento de multa.
Además, alegó que los plazos dados para presentar sus alegatos de defensa fueron muy cortos y no se compaginaron con su necesidad de obtener un apoderado judicial gratuito, pudiendo establecer unos más amplios al no estar regulado dicho aspecto dentro del proceso que se adelantó. 35. Lo primero por indicar es que para la Sala no es de recibo el cuestionamiento que se hace contra el Tribunal accionado, respecto a la falta de asignación de un abogado gratuito por el hecho de haber presentado solicitud de amparo de pobreza y de ello derivar una presunta vulneración al derecho al debido proceso del accionante.
Se considera que el señor Sua Montaña, de forma voluntaria presentó demanda en ejercicio de la acción pública de nulidad electoral, lo que implicaba para Radicación: 11001-03-15-000-2025-01105-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A 7 él, tener la debida diligencia de determinar si podía adelantar por cuenta propia dicho proceso, o si por el contrario, preparaba la presentación del medio de control con ayuda de un apoderado judicial. 36.
Es decir, no es aceptable que el actor pretenda endilgar a la parte accionada, la falta de prevención que tuvo al iniciar un proceso judicial a nombre propio, sabiendo que podía no contar con los conocimientos jurídicos requeridos para defender sus propios intereses, y en todo caso, no acudir motu proprio, ante organismos como la Defensoría del Pueblo, para requerir la ayuda jurídica profesional que pudiera necesitar. 37.
Por ende, se considera que el hecho de no contar con un abogado de oficio al momento de darse apertura al incidente mediante el cual se le impuso multa, no es una circunstancia que implique per se, una vulneración a sus derechos de defensa y contradicción, pues era su deber procurar la defensa de sus intereses, en un procedimiento correccional iniciado en el marco del medio de control de nulidad electoral promovido por voluntad propia. 38.
A lo cual se suma que el incidente sancionatorio no comporta una complejidad superior a la que se puede predicar de un proceso electoral, pues en el primero simplemente se le corre traslado para que presente unas razones de defensa, y no se contemplan mayores regulaciones procesales, relativas a etapas, términos o recursos que demanden un conocimiento jurídico especializado. 39.
La Sala no pretende desconocer el derecho a contar con el asesoramiento de un profesional del derecho en los procesos judiciales, pero tampoco puede obviar que la situación en que se vio inmerso el señor Sua Montaña fue propiciada por su decisión autónoma de iniciar un proceso sin contar con apoyo profesional, ni solicitar el amparo de pobreza en ese momento.
De manera que si decidió proceder de esa manera, y la autoridad judicial lo requirió para que rindiera explicaciones por presentar solicitudes que no contaban con sustento legal, no puede evadir la eventual sanción excusándose en la ausencia de abogado. 40. Tampoco se considera procedente el argumento del actor orientado a justificar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca violó su derecho al debido proceso, por no haberle otorgado un plazo más amplio para recurrir y presentar la defensa respectiva frente a las decisiones que se adoptaron en el procedimiento correccional, respecto del cual señala que no existe una regulación específica. 41.
La apertura de ese incidente sancionatorio se sustentó en los poderes correccionales con que cuentan todos los jueces de la república, acorde a lo dispuesto en el artículo 44 del CGP, que lo autorizan para imponer multas y sancionar con arresto a quienes impidan el ejercicio adecuado de la administración de justicia. Por otro lado, el artículo 295 del CPACA dispone que la presentación de Radicación: 11001-03-15-000-2025-01105-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A 8 peticiones y/o recursos impertinentes que dilaten el proceso puede ser sancionada con multas de 5 a 10 SMMLV. 42.
En virtud de la remisión expresa al CGP, establecida en el artículo 306 del CPACA, en los asuntos no regulados en dicha norma, se entiende que era aplicable por el Tribunal accionado, a fin de adelantar el trámite correccional, lo dispuesto en el primer inciso del parágrafo del referido artículo 44 del CGP, en el que expresamente se menciona que “Para la imposición de sanciones (…) el juez seguirá el procedimiento previsto en el artículo 59 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. El Juez aplicará la respectiva sanción, teniendo en cuenta”. 43.
Es decir, a diferencia de lo alegado por el actor, el legislador reguló el procedimiento a seguir cuando se iniciaran incidentes sancionatorios contra algunas de las partes en un proceso judicial por presentación de peticiones o recursos impertinentes y dilatorios. Por ende, se encuentra ajustado a derecho que en los autos de 17 de septiembre y 2 de diciembre de 2024 se haya mencionado el artículo 59 de la Ley 270 de 1996 como sustento normativo para iniciar la actuación a fin de determinar si era procedente imponerle multa. 44.
En el mencionado artículo 59 ejusdem, si bien no se menciona término específico para que se ejerza el derecho de defensa, el legislador dispuso que esto debía hacerse “de inmediato”. Por ende, al habérsele otorgado un plazo de tres días para presentar los argumentos tendientes a demostrar que la petición de dejar sin efectos la orden de notificar por aviso el auto admisorio, aun cuando la ley expresamente lo dispone (en atención a la causal de nulidad electoral invocada), se considera suficiente y garantista del derecho a la defensa. 45.
Es así como, se descarta el defecto sustantivo endilgado al Tribunal demandado, pues se dio un término prudencial, acorde a la legislación vigente, para que presentara los respectivos descargos, sin que fuera responsabilidad del Tribunal designarle un apoderado oficio, cuando era deber del demandante velar por sus propios intereses, dentro de un proceso judicial que fue iniciado por él mismo.
En todo caso, se advierte que el amparo de pobreza se interpuso de forma posterior al inicio del proceso, etapa para la cual, tampoco se hizo petición expresa de asignación de abogado gratuito. 46. Finalmente, el accionante alegó que se incurrió en defecto procedimental al no haberse ordenado el archivo del trámite de multa iniciado en su contra, luego de que se declaró la terminación del proceso de nulidad por abandono, pues aquel era un trámite accesorio a la causa principal. 47.
Este argumento carece de fundamento jurídico alguno, pues está acreditado que: (i) el trámite de multa por presentación de peticiones impertinentes fue decidido de forma definitiva mediante autos del 28 de enero y 14 de febrero de 2025, y el recurso Radicación: 11001-03-15-000-2025-01105-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A 9 de apelación contra la providencia del 19 de septiembre de 2024, mediante la cual se declaró la terminación del proceso por abandono, se decidió hasta el 10 de abril de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, es decir, primero terminó el procedimiento correccional y luego, el proceso judicial; y en todo caso, (ii) el estudio de posible imposición de multa contra el actor se adelantó en incidente separado de la causa principal, por ende, su trámite no depende de la duración temporal o incluso de lo que se decida en el proceso de nulidad electoral. 48.
En ese orden de ideas, comoquiera que el actor no probó que el amparo otorgado en primera instancia fuere insuficiente, al no haberse demostrado que se habían configurado los defectos sustantivo y procedimental alegados, sumado a que, no se acreditó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad respecto de uno de estos autos, se confirmará lo decidido por el a quo. 49.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 19 de mayo de 2025 por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE4 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 4 VF