Radicado: 11001-03-15-000-2022-04480-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-04480-00 Recurrente: UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reconocimiento de la pensión obtenido con violación al debido proceso SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Once Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) contra la sentencia de 24 de marzo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado1.

ANTECEDENTES 1. Del proceso ordinario 1.1. El 11 de septiembre de 2015, la UGPP instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Eduardo José Barreneche Baute, con el objeto de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 00130718 de 05 de febrero de 1985 - reconoció la pensión de jubilación a favor del demandado-; 28405 de 04 de marzo de 1985 -confirmó el reconocimiento pensional-; 138544 de 25 de julio de 1985 -aceptó la renuncia de la pensión de jubilación condicionada a la negación de la pensión de invalidez del demandado- y 492 de 22 de abril de 1997 -reajustó la pensión de jubilación-, todas expedidas por la liquidada Empresa Puertos de Colombia, terminal marítimo de Santa Marta.

Como restablecimiento del derecho pidió que el demandado devuelva los dineros recibidos por concepto de la reliquidación de la pensión de vejez, con el respectivo retroactivo. Afirmó que Eduardo José Barreneche Baute laboró en la Empresa Puertos de Colombia como empleado público -en el cargo de médico-, razón por la cual no se le debió extender la convención colectiva vigente durante los años 1984 a 1985.

Sin embargo, se le reconoció la pensión de jubilación de conformidad con lo establecido en ese acuerdo, lo que resulta contrario a derecho. 1 Expediente 47001-23-33-000-2015-00344-01. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04480-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Sostuvo que el reconocimiento pensional debió efectuarse según los requisitos de edad y tiempo de servicios establecidos en la Ley 33 de 1985 y como la prestación principal fue reconocida irregularmente, su reajuste debe correr la misma suerte.

Resaltó que, aparte de no ser beneficiario de la pensión reconocida, está devengando dos asignaciones del tesoro público, lo que desconoce el artículo 128 de la Constitución Política (CP), porque no se encuentra dentro de las excepciones previstas por la ley. 1.2 El 22 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo del Magdalena profirió sentencia de primera instancia y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Como el demandado devengaba dos pensiones financiadas por el erario, reconocidas por la Empresa Puertos de Colombia y por Cajanal, incurrió en la prohibición contenida en los artículos 64 de la Carta Política de 1886 y 128 de la Constitución vigente. Explicó que el ejercicio simultáneo de cargos públicos permite la inclusión de la totalidad de las remuneraciones recibidas para efectos de liquidar una única pensión, pero si no es concurrente el desempeño de las labores, es procedente el doble reconocimiento en proporción al tiempo trabajado -sumando las dos una pensión de tiempo completo-, y si una de las prestaciones es por labor de tiempo completo, solo es posible ser beneficiario de una sola pensión. Afirmó que el demandado disfrutaba de dos pensiones en las que, para su otorgamiento, se tuvieron en cuenta tiempos completos de servicio, de manera que son incompatibles al no configurarse las excepciones previamente referidas.

Concluyó que procede mantener la pensión reconocida por Cajanal, por ser la de mayor cuantía. 1.3 Las partes apelaron la decisión. La UGPP reprochó la negativa de la pretensión de devolución de los mayores valores pagados pese a que se acreditó el detrimento económico generado al tesoro público y que el pensionado tenía pleno conocimiento de que no podía recibir una doble prestación, obrando de mala fe.

Por su parte, el demandado reiteró que en el asunto se configuran las excepciones previstas en el literal b) del artículo 1 del Decreto 1713 de 1960 y el artículo 32 del Decreto 1042 de 1978, motivo por el cual las prestaciones reconocidas son compatibles. Adujo que el tribunal no valoró los tiempos de servicios probados en el expediente para efectos de su reconocimiento pensional, que no se prestaron en jornadas completas, sino que concurrieron en medio tiempo. 1.4 El 24 de marzo de 2022, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la sentencia apelada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

Explicó que el artículo 32 del Decreto 1042 de 1978 establece una excepción a la prohibición de recibir más de una asignación del tesoro, referida a las retribuciones que provengan de servicios prestados por profesionales con título universitario hasta por dos cargos, siempre que no exceda la jornada ordinaria laboral ni sobrepase la remuneración total de los ministros.

En este caso, el demandado se desempeñó como médico en jornada parcial en dos instituciones -4 horas en el ISS y 6 en la Empresa Puertos de Colombia-, por lo que prestó el servicio dentro del horario normal repartido entre dos entidades, sin que el valor de ambas exceda el tope legal. Por lo tanto, concluyó que los actos que reconocieron la pensión de jubilación son legales. 2.

Argumentos del recurso extraordinario de revisión La UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia mencionada, con fundamento en la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley Radicado: 11001-03-15-000-2022-04480-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 797 de 2003, esto es, «[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso».

Expuso que la decisión otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legales, porque Eduardo José Barreneche Baute tiene reconocidas dos prestaciones pensionales a cargo del tesoro público -ambas administradas en la actualidad por la UGPP-, circunstancia que transgrede el artículo 128 de la CP. Adujo que no pueden coexistir dos prestaciones pensionales financiadas por el erario y reconocidas a una misma persona; de presentarse esa situación, la segunda es improcedente.

Sostuvo que el Sistema de Seguridad Social en Pensiones tiene como objetivo garantizar el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez o muerte, por lo que una misma persona no puede ser objeto de reconocimiento y pago de dos pensiones que tienen una identidad común subyacente, que es la de proteger al trabajador en su vejez. 3.

Trámite procesal 3.1 El 31 de octubre de 2022 se admitió el recurso extraordinario de revisión, se ordenó notificar a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a Eduardo José Barreneche Baute -demandado en el proceso ordinario-, al ministerio público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado2. 3.2 El 02 de diciembre de 2022 se ordenó oficiar al Tribunal Administrativo del Magdalena para que allegara el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho3.

El proceso fue remitido de manera digital4. 4. Intervenciones Eduardo José Barreneche Baute, actuando mediante apoderado judicial, se opuso al recurso extraordinario de revisión5. Explicó que las causales de revisión de la Ley 797 de 2003 solo operan sobre providencias judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, y como en el presente caso el reconocimiento se otorgó mediante actos administrativos, el recurso es improcedente.

Manifestó que los argumentos de la presunta incompatibilidad entre las prestaciones pensionales fueron expuestos en el proceso ordinario, y lo que se pretende es reabrir dicho debate. El ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE SALA Competencia y oportunidad del recurso De conformidad con el inciso 1 del artículo 249 del CPACA6, la Sala Once Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por la UGPP contra la sentencia de 24 de marzo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2 SAMAI CE, índice 5. 3 SAMAI CE, índice 16. 4 SAMAI CE, índice 29. 5 SAMAI CE, índice 13. 6 «De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión».

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04480-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La sentencia recurrida se notificó electrónicamente el 10 de mayo de 2022 y el término de ejecutoria corrió entre el 11 y el 13 del mismo mes y año. La UGPP presentó el recurso extraordinario de revisión el 17 de agosto de 2022, esto es, dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme lo exige el inciso final del artículo 251 del CPACA.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la providencia de 24 de marzo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Para decidir, la Sala se referirá a: (i) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y el alcance de la causal de revisión invocada; y (ii) al caso concreto, esto es, si el reconocimiento pensional se obtuvo con violación al debido proceso.

Naturaleza del recurso extraordinario de revisión7 y el alcance de la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada. Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas.

Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.

Entonces, el ámbito de revisión está restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.

Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley. Ahora, respecto a la causal invocada por la UGPP, se tiene que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la acción especial para revisar judicialmente las sentencias, conciliaciones o acuerdos transaccionales que impongan al erario o fondo de naturaleza pública la obligación de cubrir prestaciones periódicas.

El recurso se tramita mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión y, además de las causales del artículo 250 del CPACA, procede por: a) la violación al debido proceso y b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo 7 Ver, entre muchas otras, la sentencia de 30 de septiembre de 2024, Sala Tercera Especial de Decisión (exp. 11001-03-15-000- 2023-04763-00, C.P. Wilson Ramos Girón).

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04480-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. El objeto principal del recurso especial de revisión establecido en la Ley 797 de 2003 es proteger el patrimonio público, el interés general y el equilibrio financiero del sistema pensional, mediante el mecanismo de examinar judicialmente la legalidad de las prestaciones reconocidas, cuando se configuren alguna de las causales del artículo 20 mencionado.

Para esos propósitos, el juez del recurso podrá infirmar la sentencia8. Se ha entendido, además, que la acción especial de revisión de la citada ley no permite reabrir la cuestión de fondo decidida en el juicio ordinario, sino que el único objeto es la revisión de los montos de las pensiones reconocidas en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.

En lo que respecta a la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos que lo componen, tales como: (i) el derecho al juez natural o funcionario competente;

(ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y (iii) con las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem.

Caso concreto Para la recurrente, el fallo de 24 de marzo de 2022, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Adujo que no pueden coexistir dos prestaciones pensionales financiadas por el erario reconocidas a una misma persona, situación que a su juicio transgrede el artículo 128 de la CP.

Al respecto, lo primero que se advierte es que el reconocimiento pensional surgió en virtud de los actos administrativos expedidos por la liquidada Empresa Puertos de Colombia, que fueron demandados por la UGPP en el proceso ordinario en el que se expidió la sentencia censurada, por lo que no se cumple el requisito del inciso primero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, conforme con el cual, el Consejo de Estado podrá revisar las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza.

Con todo, aunque la UGPP alegó la vulneración al debido proceso, su argumentación no está dirigida a probar el desconocimiento de alguno de los núcleos esenciales que lo componen, tales como la inobservancia de las ritualidades propias de cada juicio, la falta de competencia o la violación a las garantías de audiencia y defensa. 8 Sentencia C-835 de 2003.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04480-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por el contrario, lo que se vislumbra es el desacuerdo con la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia recurrida, como si el recurso extraordinario de revisión fuera una instancia adicional, pretendiendo promover una nueva discusión sobre el asunto resuelto en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se determinó que los reconocimientos pensionales de Eduardo José Barreneche Baute estaban inmersos en la excepción del literal b) del artículo 32 del Decreto 1042 de 1978, cuestión que es ajena a esta clase de procesos, razón suficiente para que se declare infundado.

Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala Once Especial de Decisión no encontró, en el caso bajo estudio, que se hubiere configurado la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que conduzca a invalidar la sentencia de 24 de marzo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la UGPP contra Eduardo José Barreneche Baute, razón por la cual se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. Costas Según el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021 - norma vigente para la fecha de presentación de la demanda-, se condenará en costas a la parte recurrente cuando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión que formuló. Así mismo, conforme con los artículos 188 y 306 ibidem, para la liquidación y ejecución de las costas se remitirá a la norma procesal general.

En ese sentido, el artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho; y de acuerdo con el artículo 365-8 del mismo código, «[s]olo habrá lugar a su imposición cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Respecto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, no procede su imposición al no estar demostrados en el expediente.

Por el contrario, como Eduardo José Barreneche Baute designó apoderado para que ejerciera su defensa en el proceso, quien presentó escrito de oposición, se condenará en costas en el componente de agencias en derecho. Por lo anterior, siguiendo lo previsto en el artículo 366-4 del CGP, para su fijación se atenderá lo establecido en el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, según el cual la tarifa de agencias en derecho, tratándose del recurso extraordinario de revisión, se tasan entre uno (1) y veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Así las cosas, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual a favor de Eduardo José Barreneche Baute, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Once Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Radicado: 11001-03-15-000-2022-04480-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 FALLA  1.

Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia de 24 de marzo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2. Condenar a la UGPP al pago de costas por concepto de agencias en derecho a favor de Eduardo José Barreneche Baute, por la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (E) Presidente (Firmado electrónicamente) GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA (Firmado electrónicamente) MARÍA ADRIANA MARÍN (Firmado electrónicamente) LUIS EDUARDO MESA NIEVES (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Aclara el voto La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador