Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE (27) ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrada Ponente (E): LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., ocho (8) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2023-02123-00 Recurrente: VIVIANA GARCÍA VARGAS Temas: Causal 5ª de revisión – Nulidad originada en la sentencia – Requisitos para su configuración – Violación al principio de congruencia SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO OBJETO DE LA DECISIÓN No observando causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Viviana García Vargas, con el cual pretende que se infirme la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 6 de octubre de 2022, en el medio de control de nulidad simple, promovido por la recurrente contra Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad simple El 13 de abril de 2021, la señora Viviana García Vargas presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, con la que pretendió: «2.1 Se declare la nulidad del contenido del artículo primero1 de la Resolución 22 del 18 de marzo de 2020 expedida por la DIAN. 2.2 Que se declare la nulidad del contenido del artículo 8°2 y del parágrafo 1° de dicho precepto contenidos en la Resolución 30 del 29 de marzo de 2020 proferida por la DIAN. 1 Artículo 1°.

SUSPENDER entre el 19 de marzo y el 03 de abril de 2020, inclusive, los términos en los procesos y actuaciones administrativas, en materia tributaria, aduanera y cambiaria, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de la presente resolución. Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3 Que se declare la nulidad del artículo 1°3 de la Resolución No. 385 del 1° de abril de 2020 proferida por la UGPP. 2.4 Que de no concederse lo anterior, se expliquen las formas de aplicación de la susodicha suspensión para cada procedimiento de competencia de la DIAN y también de la UGPP considerando los términos establecidos en días, meses o años y las normas preexistentes a los textos impugnados aplicables a esta materia.» Con las normas demandadas, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN- y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- ordenaron la suspensión general de los términos en las actuaciones administrativas que tenían a su cargo. 1.2.

Sentencia de única instancia El proceso le correspondió en única instancia al Consejo de Estado – Sección Cuarta que, mediante sentencia del 6 de octubre de 2022, negó las pretensiones 2 Artículo 8°. SUSPENDER hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social la totalidad de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, incluidos los procesos disciplinarios.

Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la legislación tributaria, aduanera y cambiaria. Parágrafo primero. De conformidad con lo establecido en el inciso 3 del artículo 6 del Decreto 491 de 2020, los términos se reanudarán al día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Para este efecto, los términos suspendidos empezarán a correr nuevamente, teniendo en cuenta los días que al momento de la suspensión hacían falta para cumplir con las obligaciones correspondientes, incluidos aquellos establecidos en meses o años. 3 Artículo primero. SUSPENDER durante la vigencia de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, los términos en los procesos administrativos de determinación, sancionatorios, de discusión, por interposición de recursos de reconsideración o acción de revocatoria directa, y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, adelantados por la UGPP.

De conformidad con lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, los términos de las actuaciones administrativas se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Parágrafo 1o. Lo dispuesto en el presente artículo aplica igualmente para la decisión de las solicitudes de Terminación por Mutuo Acuerdo y Conciliación Judicial por parte del Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP, así como para la interposición y decisión de los recursos de reposición y las solicitudes de revocatoria directa contra las actas del comité de Conciliación y Defensa Judicial que niegan las solicitudes de Terminación por Mutuo Acuerdo y Conciliación Judicial.

Parágrafo 2o. Lo previsto en esta disposición no aplicará cuando el aportante u obligado mediante comunicación dirigida a la Unidad, solicite le continuidad del proceso administrativo o el trámite de la solicitud de Terminación por Mutuo Acuerdo o Conciliación Judicial, caso en el cual la administración mediante acto de trámite atenderá la solicitud, ordenando la reanudación de los términos suspendidos a partir de la entrega de la comunicación del acto en la dirección electrónica suministrada por el obligado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4o del Decreto Legislativo 491 de 2020, en concordancia con el artículo 566-1 del Estatuto Tributario.

Parágrafo 3o. Tratándose del Proceso Administrativo de Cobro, no aplicará la suspensión de términos para la atención de las solicitudes de desembargos o para su levantamiento por parte de la entidad”. Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la demanda al concluir que los actos administrativos cuestionados al ordenar la suspensión general de términos no desconocieron los «principios de legalidad, proporcionalidad, igualdad y debido proceso como alega la demandante».

El fallo del 6 de octubre de 2022 fue notificado por estado electrónico fijado en la página web del Consejo de Estado el 24 de octubre de 2022 y cobró ejecutoria el 27 del mismo mes y año4. II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 2.1. Demanda Con escrito enviado al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado el 27 de abril de 2023, la señora Viviana García Vargas, en nombre propio, interpuso recurso extraordinario de revisión, en el que incluyó las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Que se declare la nulidad de la sentencia de única instancia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en el proceso de Nulidad Simple a que aluden los hechos de esta demanda y en su lugar se expida otra que conceda las pretensiones de la demanda de nulidad.

SEGUNDO: Que, de no acceder a lo precitado, se expida providencia que incluya el razonamiento critico (sic) de los fundamentos, la mención de las normas aplicables, un pronunciamiento sobre todas las pretensiones, exponga las razones respecto a la forma como debe ser interpretado y aplicado el conteo de términos en meses y años en el marco de la suspensión de términos de los procedimientos administrativos que motivo (sic) la acción de nulidad.» 2.2.

Causal de revisión invocada y sustento Como fundamento del medio de impugnación excepcional invocó la causal 5ª del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, es decir, existir nulidad originada en la sentencia contra la que no proceda recurso de apelación. Para sustentar la causal invocada, de manera preliminar precisó que: «Así las cosas, visto el contenido de la providencia judicial impugnada resaltan aspectos que tornan el fallo incongruente debido a la falta de pronunciamiento sobre una de las pretensiones, unido a la insuficiente motivación, razonamiento crítico y fundamentación legal, que, si bien, no encuadran en alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 133 del CGP, si pueden ser reclamadas con el recurso de revisión, conforme expone el artículo 134 del CGP al vulnerar componentes del núcleo esencial del debido proceso, lo que resulta 4 Esto de conformidad con la constancia de ejecutoria expedida por la secretaria de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 24 de noviembre de 2022, a través del Oficio N.º 2553.

Este documento puede ser consultado en el índice 46 del sistema de información SAMAI del proceso con radicado 11001-03-27-000-2021-00030-00. Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedente dada la remisión expresa del artículo 306 del CPACA al Código de Procedimiento Civil hoy Código General del Proceso.» Aseguró que se transgredió el principio de congruencia, comoquiera que no se emitió un pronunciamiento sobre todas las pretensiones de la demanda, se omitió hacer referencia al artículo 118 de la Ley 1564 de 2012 y no se desarrollaron los presupuestos establecidos en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.

Precisó que el sustento del recurso extraordinario de revisión no estaba previsto en alguna de las causales del artículo 133 de la Ley 1564 de 2012, «sino a la vulneración del debido proceso». Al desarrollar cada uno de los cargos, sostuvo: • Desconocimiento del principio de congruencia Aseguró que se incurrió en este yerro, toda vez que existe «disparidad protuberante entre lo pedido, lo debatido y lo resuelto».

Señaló que no se resolvió la pretensión subsidiaria relacionada con que se explicara «la forma de aplicación de la suspensión de términos para cada procedimiento de competencia de la DIAN y la UGPP», teniendo en cuenta los plazos en días, meses, años y «las normas preexistentes aplicables a estas materias». Por lo anterior, aseguró que se configuró el fenómeno denominado «minuspetita», como se precisó en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 16 de agosto de 2022 en el expediente con radicado N.º 76001-23-24-000-1997-04345- 01, y se transgredió lo dispuesto en los artículos 187 de la Ley 1437 de 2011 y 280 de la Ley 1564 de 2012.

En ese orden de ideas, advirtió: «En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia, el debido proceso se ha establecido como una causal genérica de nulidad de la sentencia posible de invocación por originarse la nulidad al momento de proferir la providencia definitiva, en la medida que el hecho que la motiva tuvo ocurrencia en la misma providencia, constituyéndose en anomalía procesal reglada en el artículo 281 del CGP, que, de no haberse presentado, la decisión a adoptar hubiera sido distinta, porque su resolución implicaba, en el marco de la determinación de suspender los términos de los procedimientos administrativos, hacer precisión frente a la forma de entendimiento y conteo de los términos dispuestos en meses o años desde lo concebido por el legislador en el artículo 118 del CGP, precepto cuya debida aplicación hubiese variado el sentido del fallo emitido.» Por último, transcribió un aparte de la sentencia de la Corte Constitucional T-961 de 2000, relacionado con la obligación de las autoridades judiciales de resolver todos los cuestionamientos que se le plantean, y afirmó que la providencia Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurrida «no señala motivo alguno por el cual omite pronunciarse sobre la peticionado identificado con el numeral (2.4) en el acápite de pretensiones». • Transgresión del debido proceso «en aspectos sustanciales» En relación con esta inconformidad, sostuvo que la Constitución «los tratados internacionales sobre derechos humanos» y la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagraban la garantía superior al debido proceso.

Señaló que los principios de legalidad e igualdad hacían parte integral del debido proceso y que, en el caso concreto, los artículos 59 de la Ley 4 de 1913 y 118 de la Ley 1564 de 2012 regulaban la manera como se debían contar los términos en días, meses o años. En este punto, agregó: «De esta forma, de la lectura del contenido de la antedicha normativa es suficientemente claro que no solamente el legislador en aquellas dispuso la manera como debe contarse los términos, si no también, como ha de entenderse su conteo, además, estos preceptos jurídicos son anteriores tanto al decreto 491 de 2020 expedido por la presidencia de la república y también a las resoluciones proferidas por las autoridades administrativas para suspender los términos de los procedimientos a su cargo, y dado que el artículo 6º del mentado decreto presidencial no hace mención alguna de las normas que interpretan los términos y su conteo, más bien limita el pronunciamiento a indicar la suspensión de términos, empero, al no decir nada sobre el cómo debe entenderse aquello inherente al conteo del inicio del término y del final de este, prevalece el contenido de las citadas normativas del ordenamiento jurídico aplicable, no habiendo lugar a variar, modificar o cambiar la forma como estos deben ser entendidos y aplicados.

En el caso concreto, cuando la sentencia proferida por la sección cuarta del consejo de estado concede la razón a las entidades al determinar que los actos administrativos por ellas proferidos se encontraban conforme con el ordenamiento jurídico desconociendo el contenido de esa providencia la interpretación y aplicación extraña que conlleva la aplicación de la suspensión de términos una vez tal medida es levantada, porque cuando los términos suspendidos corresponden a meses o años como los concernientes a recurso de reconsideración, escrito de respuesta al requerimiento especial, resoluciones sanción, y liquidaciones oficiales, entre otros, todos son términos establecidos en meses y cuando la norma indica que la fecha del inicio del conteo de estos debe corresponder a la fecha del final de dicho conteo, no da lugar a una interpretación y aplicación surgida de la suspensión de términos mediante la cual, se cuentan el número de días que tuvo duración la suspensión de términos y esos días se adicionan una vez levantada la medida de suspensión, circunstancia que hace inaplicable el contenido del artículo 118 del C.G.P, vulnerando con ello, la seguridad jurídica y concurrentemente el debido proceso.

Por su parte, los actos administrativos que fueron demandados suspenden los términos de firmeza de las declaraciones tributarias que están establecidos en años, dejando de lado el contenido legal susodicho respecto de la comentada interpretación y aplicación, además de posibilitar a la DIAN adelantar investigaciones sobre declaraciones que ya han adquirido firmeza, soslayando así el debido proceso, circunstancias que por sí mismas conducen a falencias de tal grado que la sentencia contra la cual se interpone esta acción extraordinaria deba Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser suprimida del ordenamiento jurídico y en su lugar emitir otra cuyo contenido acate debidamente los principios de seguridad jurídica, proporcionalidad, igualdad y debido proceso.» Finalmente, indicó que no se tuvieron en cuenta los principios de seguridad jurídica, igualdad y proporcionalidad, los cuales hacen parte del derecho consagrado en el artículo 29 de la Constitución; toda vez que «aunque no se altera la ritualidad de los procedimientos, si se modifica ostensiblemente los términos temporales de los mismos». • «Incumplimiento de requisitos exigidos a la sentencia» Respecto de este yerro, advirtió: «En suma, la confluencia de falencias de la sentencia concernientes a la falta de argumentos y fundamentos, es decir, al insuficiente análisis crítico de los razonamientos legales, trunca lo dispuesto en el artículo 187 del CPCA por ser este una materia del contenido obligado de las sentencias en materia contenciosa administrativa, a lo que se adiciona, la falta de cita de textos legales, como el artículo 118 del CGP que predica la forma como debe entenderse y aplicarse la fecha de inicio y la fecha de finalización de los términos establecidos en días, meses o años.» Sostuvo que no se cumplió con uno de los presupuestos establecidos en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, debido a que la decisión recurrida contiene un «insuficiente análisis crítico» y el «razonamiento no fue el adecuado porque carece de elementos de índole jurado suficientes, por dejar de lado preceptos jurídicos aplicables al asunto concreto dando origen a un fallo judicial débil», por lo que se debía acceder a la nulidad solicitada. • Desconocimiento de la seguridad jurídica Aseguró que «en términos generales la providencia impugnada en revisión carece de argumentación y fundamentación» por lo que se transgredieron los principios de seguridad jurídica, proporcionalidad, igualdad y debido proceso.

Indicó que en el fallo controvertido no se tuvo en cuenta que existen diferentes trámites administrativos a cargo de las entidades que expidieron los actos demandados, por lo que «no puede darse el mismo trato, por ser diferente el estado de avance del respectivo procedimiento». En este punto, advirtió: «En ese entendido, no es cierto que medidas generalizadas ante procedimientos diversos en naturaleza y etapas, puedan conducir al acatamiento de los principios de seguridad jurídica, proporcionalidad, de los derechos fundamentales a la igualdad ante la ley y debido proceso, puesto que no puede ser proporcional una medida de suspensión de términos que no considera ni tiene en cuenta el estado de los procedimientos, tampoco respeta la forma dispuesta en normas Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co preexistentes sobre las diferencias entre términos dispuestos en días, meses o años.» Consideró que para contabilizar los términos en días no existía dificultad, pero respecto de los que se fijaban en meses o años precisó: «Sin embargo, la situación cambia cuando se trata de términos en meses o años, dado que la ley ha establecido que la fecha de inicio y de finalización de esta clase de términos deba coincidir en el mismo día en cuanto al día especifico (sic), queriendo ello decir, a manera de ejemplo, que si el primer día del término establecido en meses o años es el 17, el ultimo (sic) día de ese termino (sic) debe coincidir con esa misma fecha, debe ser 17, no obstante, cuando la fecha final concluya en día inhábil, se traslada para el día hábil siguiente, siendo estas situaciones las únicas contempladas por la normativa aplicable.» Agregó que el artículo 6° del Decreto 491 de 2020 facultó a las entidades del Estado para suspender los términos de las actuaciones a su cargo, pero «previa evaluación y justificación de la situación concreta».

Manifestó que la suspensión de términos que se adoptó no permite que se aplique el artículo 118 de la Ley 1564 de 2012, por lo que «se vulnera lo predicado en el reseñado artículo del C.G.P. circunstancia respaldada en la sentencia sometida a revisión y que resulta en determinación abiertamente inconstitucional». Aclaró que tampoco se hizo referencia a la manera como se deben contar los términos en los procesos de declaraciones de impuestos de los contribuyentes, los cuales fueron fijados en años por parte del legislador.

Por último, concluyó: «Con la suspensión de términos decretada por la DIAN y la UGPP, queda una clara evidencia que se afectó el principio de seguridad jurídica, el derecho fundamental al debido proceso, los principios de igualdad y proporcionalidad, integrados en los plazos de las actuaciones administrativas como una garantía propia de cada trámite, la cual, no puede quedar al arbitrio de los funcionarios, pues estos afectaron el equilibrio procesal y de contera la igualdad de las partes en el procedimiento, tales medidas resultaron desproporcionadas, si se tiene en cuenta que los funcionarios públicos pudieron seguir trabajando desde sus hogares y la mayoría de los trámites administrativos se hubiesen podido realizar de manera virtual.

Así las cosas, todo término o plazo predispuesto legal, judicial o contractualmente en horas, días, meses o años deberá cumplirse, desplegarse y computarse de acuerdo con las reglas especiales y concretas aplicables a cada uno de ellos, proscribiéndose absolutamente la posibilidad jurídica de cumplir, desplegar y computar un plazo de horas en días, o de meses en años, o viceversa, pues dicha conducta desconoce de tajo la imperatividad de las normas dispuestas para su cómputo; en efecto, las normas que disciplinan la manera de computar los plazos o términos son reglas principios de orden público, que miran a la protección del interés del conglomerado social en orden a dotar las relaciones jurídicas, que a su amparo se consolidan, de la seguridad y certeza necesaria como valor fundante de Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un Estado social y democrático de derecho, situaciones olvidadas en la sentencia respecto de la cual se solicita su revisión.» • Vulneración de los principios de igualdad y proporcionalidad Después de hacer referencia al alcance del principio de proporcionalidad, sostuvo que: «En el presente asunto, vistas las situaciones surgidas con ocasión de la determinación de suspensión de los términos, se tiene por un lado que los procedimientos están diseñados como el desarrollo de varias etapas desde el inicio hasta la culminación con la expedición del acto administrativo correspondiente, no siendo lo mismo el que un procedimiento se encuentre en etapa preliminar a cuando el mismo a (sic) iniciado con la emisión de actos administrativos contra los cuales procede recursos, generándose trato diferenciado y desigual entre las entidades y los administrados en cuanto a la interpretación y la aplicación de la ley porque la extensión de los términos de manera generalizada otorgó mucho tiempo mas (sic) a las entidades demandadas para consolidar sus procedimientos y menguó las expectativas de los contribuyentes y/o administrados frente a los términos para que sus declaraciones tributarias o aportes al sistema de seguridad social adquirieran firmeza.

Lo dicho significa someter al querer y voluntad de la administración los contenidos jurídicos previamente concebidos por el legislador dejando de lado los intereses que sobre tales términos reposan en cabeza de los administrados, especialmente respecto a la firmeza de sus declaraciones, puesto que no solamente se alteró la manera como se cuentan los términos si no también se instauro una novedosa forma de comprensión e interpretación de dichos términos.» Insistió en que la suspensión de términos debió tener en cuenta cada uno de los procesos que adelantan las entidades que dictaron los actos demandados y, además, el estado en el que encontraban cada uno de ellos, porque «existen diferencias sustanciales en cuanto a los recursos procedentes y las etapas en que se encontraban».

Finamente, agregó que: «Debe adicionarse a lo dicho, el hecho de que la sentencia impugnada avala la manera como la DIAN y la UGPP someten a su antojo y voluntad las disposiciones contenidas en normas jurídicas, teniendo ello ocurrencia cuando sin más argumentos que la defensa de sus propios intereses albergados en la posibilidad de adelantar investigaciones y por esa vía modificar los denuncios privados de impuestos y los pagos a seguridad social, además de cambiar la forma del conteo de términos, especialmente en aquellos dispuestos en meses y años, puesto que el legislador ha dispuesto y así viene siendo aplicado que los términos en meses se computan calendario y similarmente se entiende cuando se trata de términos en años, ante lo que la resoluciones demandadas y la sentencia impugnada determina que estos términos una vez levantada la suspensión deben contabilizarse por días sin tener en cuenta si se trata de festivos o hábiles se cuentan todos los días de corrido desfigurando la forma de conteo dispuesta con antelación por el legislador.

Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, la comentada suspensión de términos, como se ha realizado de manera unilateral e inconsulta por parte de las entidades demandadas, sin tener en cuenta para nada a los administrados, resulta en una conducta que trasgrede la ley sustancial y la sentencia aludida contra la cual se interpone acción extraordinaria de revisión al estar inconforme con esta forma de interpretación y aplicación del conteo de términos debe ser anulada para en su lugar proferir una ajustada a la realidad del derecho viviente inspirado en los principios de seguridad jurídica, proporcionalidad, debido proceso, e igualdad.» 2.3.

Actuaciones procesales relevantes 2.3.1. Auto que inadmitió la demanda Mediante auto del 9 de junio de 2023, se inadmitió la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión que interpuso la señora Viviana García Vargas y, en consecuencia, se le concedió cinco (5) días hábiles para que: • Adjuntara la constancia de remisión de la copia de la demanda a las partes e intervinientes, así como a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, por los canales digitales y en los términos del Decreto 806 de 2020 y el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. 2.3.2.

Memorial de subsanación La recurrente, a través de memorial radicado electrónicamente el martes 20 de junio de 2023, con el fin de subsanar la demanda aportó las constancias de envío de la copia del recurso extraordinario de revisión a los buzones web de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.3.3.

Auto que admitió la demanda A través de auto del 13 de julio de 2023, se admitió la demanda y se ordenó notificar a la señora Viviana García Vargas, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, al agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.4.

Contestaciones de la demanda 2.4.1. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, mediante memorial presentado el viernes 28 de julio de 2023, sostuvo que los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión fueron objeto de pronunciamiento por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia recurrida.

Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advirtió que el fundamento del medio de impugnación excepcional no guarda relación con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que «no se tipifican en ninguna de las causales restrictivas».

Aseguró que la señora Viviana García Vargas pretendía «reabrir» el debate que se dio ante el juez natural de la causa y desconocer las razones por las cuales esa autoridad judicial no accedió a las pretensiones de la demanda. Además, precisó que la discusión hizo tránsito a cosa juzgada. Después de hacer referencia a los argumentos de la recurrente, consideró que se desconoció la finalidad y la técnica para sustentar de manera adecuada el recurso extraordinario de revisión. En este punto, indicó: «De acuerdo con los argumentos de la recurrente y las pruebas obrantes en el expediente, radicación 11001032700020210003000 (25571), es evidente que se trata de una inconformidad de la demandante originada antes de dictar sentencia puesto que la argumentación que expone para sustentar el recurso extraordinario de revisión coincide con los argumentos que fundamentan la acción de nulidad simple.» Hizo una comparación de las razones sobre las que erigió la demanda de nulidad simple y el recurso extraordinario de revisión y precisó que, a pesar de que su redacción era distinta, se trataba de la misma controversia.

Recordó los problemas jurídicos que formuló la Sección Cuarta del Consejo de Estado y señaló que la discusión relacionada con el desconocimiento del principio de proporcionalidad, que «echa de menos la recurrente», fue abordada en el control inmediato de legalidad que se resolvió con la sentencia del 13 de agosto de 2020 en el expediente con radicado «2020-01166-00».

Trajo a colación las consideraciones de la providencia recurrida en cuanto a la transgresión de los principios de igualdad, seguridad jurídica y debido proceso, para advertir que existió un pronunciamiento de fondo frente a las pretensiones de la señora Viviana García Vargas. Por otra parte, en relación con la pretensión subsidiaria que la demandante indicó que no se resolvió y aclaró que: «Esta afirmación carece de sentido por cuanto la Sala en el pronunciamiento de fondo precisamente aclara la aplicación temporal de la suspensión de términos, en tanto las propias disposiciones demandadas establecieron la extensión de la suspensión, de tal manera que hubiera suficiente claridad sobre la forma de reanudación de los términos.» Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que todas las pretensiones de la demanda de nulidad simple se negaron e insistió que lo que se buscaba con el medio de impugnación excepcional era «obtener una nueva posición por el Consejo de Estado».

Pidió que se decretara e incorporara como prueba el expediente del proceso ordinario, y que se condenara en costas y agencias en derecho a la recurrente «dado el desgaste que realiza la entidad al tener que acudir ante la vía judicial». En ese orden de ideas, solicitó que se declarara infundado el recurso extraordinario de revisión y se «reconozca la legalidad de la sentencia recurrida de manera extraordinaria». 2.4.2.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, mediante memorial presentado el viernes 2 de agosto de 2023, aseguró que los argumentos sobre los que se estructuró el recurso no sustentan la causal invocada y lo que se busca es «habilitar una tercera instancia».

Sostuvo que la «técnica jurídica» para promover el referido medio de impugnación excepcional excluye la posibilidad de esgrimir «cuestionamiento sobre el criterio con que el Magistrado interpretó o aplicó la ley», como lo hace la recurrente en el trámite de la referencia debido a que busca que se haga un «control de legalidad» de la sentencia que profirió la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Hizo referencia a las razones en las que se fundamentó la providencia del 6 de octubre de 2022 para negar las pretensiones de la demanda y consideró que ello fue así, toda vez que los actos administrativos que se cuestionaron fueron lo suficientemente claros en punto de la suspensión y reanudación de términos administrativos, como se podía advertir de las partes considerativa y resolutiva de éstos.

Expuso las razones por las cuales las decisiones de la administración eran legales y advirtió que el propósito de las medidas fue evitar el contagio a gran escala del virus covid-19, conforme con la emergencia sanitaria declara por el gobierno nacional. Por lo tanto, manifestó que con la decisión del órgano de cierre en materia tributaria no se desconoció el principio de congruencia y que no era posible concluir que se configuró la causal 5ª del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, máxime cuando en el recurso se indicó «en este caso, el razonamiento no fue el adecuado porque carece de elementos de índole jurado suficientes, por dejar de lado preceptos jurídicos aplicables al asunto concreto dando origen a un fallo judicial débil».

Señaló que tampoco era dable que en el medio de impugnación excepcional se reiteraran los argumentos de la demanda ordinaria y que no podía pretenderse Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convertir esta sede procesal en una oportunidad para corregir los errores en los que se pudo incurrir en el medio de control de simple nulidad.

Sostuvo que la Sección Cuarta del Consejo de Estado motivó de manera suficiente su decisión y que «cosa diferente es que la recurrente no comparta las conclusiones de la sentencia». En ese sentido, indicó que: «La causal invocada no puede referirse a la actividad analítica del Juez, pues la convicción de este se forma de manera libre y con base en los hechos llevados al proceso por los medios probatorios; el recurso extraordinario de revisión, no es una oportunidad para mejorar una prueba o producir otra con posterioridad a la sentencia revisada, pues no habría nunca cosa juzgada, por ende el recurso no se enmarca en la causal 5 del artículo 250 del CPACA, por lo tanto no es posible anular la sentencia, ya que pensar lo contrario atenta contra los principios de inmutabilidad, debido proceso, lealtad procesal y cosa juzgada» Así las cosas, solicitó que se declarara infundado el recurso extraordinario de revisión. 2.5.

Concepto del Ministerio Público El procurador quinto delegado ante el Consejo de Estado, a través de concepto presentado el lunes 31 de julio de 2023, aseguró que el recurso extraordinario de revisión era improcedente, por cuanto era «evidente que el propósito de los argumentos es que se haga un control de legalidad respecto de la sentencia expedida por el Consejo de Estado, como si se tratara de una nueva instancia, sin tener en cuenta que respecto de ella operó el fenómeno jurídico de la cosa juzgada».

Después de exponer las consideraciones de varias providencias dictadas por distintas salas especiales de decisión del Consejo de Estado, precisó que la causal invocada no se configuraba porque lo único que se observaba era la inconformidad de la demandante con la decisión que negó sus pretensiones en el proceso ordinario y no que se hubiera incurrido en alguna conducta que configurara la nulidad alegada.

Indicó que se cuestionó la «labor intelectual del juzgador al resolver el recurso de apelación como la decisión tomada» y ello escapaba del objeto del medio de impugnación excepcional que se promovió. Al pronunciarse sobre el fondo de la controversia, precisó que la Sección Cuarta de esta Corporación no accedió a lo que solicitó la señora Viviana García Vargas, por cuanto en el trámite de la nulidad simple ella no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados.

Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hizo referencia a los argumentos esbozados en la sentencia del 6 de octubre de 2022 y sostuvo que: «Nótese que, como lo determinó la Sección Cuarta en la providencia objeto de revisión, la reanudación de los términos contempla expresamente las condiciones de su aplicación para los términos de días, meses o años, con lo cual despeja las dudas sobre el alcance de la suspensión de términos y su reanudación para los plazos establecidos en días, meses o años de los diferentes procedimientos administrativos ante las autoridades demandadas.

Con ello, se prevé́ cualquier dificultad en la aplicación de la suspensión de términos en los casos concretos, y se observa el principio de seguridad jurídica y el derecho al debido proceso. En efecto, se observa que la alta corporación motivó con suficiencia el cargo de nulidad por falsa motivación de los actos administrativos acusados.

Cosa diferente es que el recurrente no comparta las conclusiones del juzgador.» En consecuencia, insistió en que con el recurso extraordinario se pretendía «reabrir el debate probatorio, como si el trámite que nos ocupa fuera una instancia adicional» y las razones sobre las cuales se fundamentó no tenían la entidad suficiente para que se cumpliera con los presupuestos del numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

Así las cosas, pidió que se «niegue» lo pretendido con el medio de impugnación excepcional. 2.6. Auto que decreta e incorpora pruebas El despacho sustanciador, mediante auto del 13 de octubre de 2023, accedió a la solicitud probatoria elevada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN- y, en consecuencia, requirió a la Secretaría de la Sección Cuarta del Consejo de Estado para que remitiera copia digital íntegra del medio de control de nulidad simple con radicado N.º 11001-03-27-000-2021-00030-00.

Igualmente, le reconoció personería al abogado Pablo Nelson Rodríguez Silva, identificado con cédula de ciudadanía 5935463 y tarjeta profesional 89049 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, y a la abogada Ana Cristina Cáceres Álvarez, identificada con cédula de ciudadanía 1052383580 y tarjeta profesional 202520 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA ESPECIAL 3.1. Normatividad aplicable El Título VI Capítulo I de la Ley 1437 de 2011, regula el recurso extraordinario de revisión. En él se indican los términos, causales y requisitos que deben cumplirse Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para su admisión y procedencia, en los artículos 248 a 2555, modificados parcialmente por la Ley 2080 de 2021. 3.2.

Presupuestos procesales de la acción 3.2.1. Competencia La Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de esta Corporación es competente para conocer el presente recurso extraordinario de revisión, interpuesto por la señora Viviana García Vargas, con el cual pretende que se infirme la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, el 6 de octubre de 2022, en el medio de control de nulidad simple, promovido por la recurrente contra Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.

Lo anterior, con fundamento en lo establecido por el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado serán conocidos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin exclusión de la sección que profirió la decisión6.

Por su parte, el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende, disposición con fundamento en la cual se expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, señaló los asuntos de su competencia, asignándoles, entre otros, los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 3.2.2.

Oportunidad En el sub examine se encuentra acreditado que la demanda se dirige contra la sentencia dictada el 6 de octubre de 2022, notificada por estado electrónico el 24 de octubre de 2022, y el recurso fue interpuesto el 27 de abril de 2023, lo que 5 Las normas citadas fueron modificadas por los artículos 68 al 70 de la Ley 2080 de 2021. 6 Corte Constitucional, Sentencia C-450 del 16.06.2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

En esta sentencia se consideró que «la expresión demandada simplemente implica que no se puede excluir de plano a todos los Magistrados de la Sección o Subsección, pero en ningún momento permite concluir que no deba decidirse en cada caso concreto si se presenta una causal de impedimento, por lo cual es claro que no se afectan los principios de imparcialidad e independencia judicial.» Conforme al planteamiento anterior, no vulnera el principio de imparcialidad el conocimiento de un recurso extraordinario de revisión por parte de uno de los magistrados que aprobó la sentencia recurrida, toda vez que, no es jurídicamente admisible excluir a todos los consejeros que participaron de la decisión impugnada.

Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co significa que no alcanzó a transcurrir el año al cual se refiere la norma aplicable al caso. 3.2.3. Legitimación en la causa En relación con el presupuesto referido a la legitimación en la causa, debe expresarse que la señora Viviana García Vargas está habilitada por activa, y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- por pasiva, respectivamente, porque fueron las partes del juicio en el que se dictó la sentencia, objeto de la petición de revisión del vocativo de la referencia. 3.3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede infirmar el fallo dictado el 6 de octubre de 2022, por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, en el medio de control de nulidad simple, instaurado por la recurrente contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, con el que pretendía que se declarara la nulidad parcial de las resoluciones N.º 22 del 18 de marzo de 2020, N.º 30 del 29 de marzo de 2020 y N.º 385 del 1° de abril de 2020, en lo relacionado con la suspensión general de términos en los procesos administrativos a cargo de las referidas entidades.

En consecuencia, con fundamento en la situación fáctica señalada por la parte actora, el material probatorio recaudado, los argumentos expuestos en el libelo introductorio y la intervención del Ministerio Público, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si se configura en el sub examine la causal 5ª de revisión, consagrada en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, referida a existir nulidad en la providencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso alguno. Como subproblemas jurídicos, corresponde establecer si en la sentencia se incurrió en desconocimiento del principio de congruencia y falta de motivación, de manera que se justifique la invalidación de la decisión. Para resolver el problema y los subproblemas planteados, la Sala abordará los siguientes ejes temáticos: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión; ii) causal de nulidad originada en la sentencia; iii) principio de congruencia del fallo; y (iv) análisis del caso concreto.

Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4. Generalidades del recurso extraordinario de revisión Este recurso, regulado en los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas, ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley7.

Las providencias susceptibles del recurso son «(i) las dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y (iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.»8 Para la interposición del recurso deben atenderse los requisitos de las demandas ordinarias, indicados en el artículo 252 de la Ley 1437 de 2011, especialmente, el recurrente debe señalar, justificar y acreditar en grado de plenitud probatoria el supuesto de hecho de la causal o causales consagradas en el artículo 250 ejusdem, en que se funda el recurso.

Así, constituye un presupuesto de especial trascendencia que la parte actora aporte las pruebas necesarias, pertinentes e idóneas, encaminadas a acreditar la causal de nulidad que alega. En este orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta, la causal invocada y las alegaciones expuestas por el recurrente, de forma tal que no le es dable a éste realizar elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas.

Por ello, en este escenario, la labor de la Sala no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de 7 El marco teórico y conceptual del recurso extraordinario de revisión con las características esenciales que se indican ha sido construido por esta Corporación, entre otras, en las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2.03.2010, Rad.

REV-2001-00091, 6.04.2010, Rad. REV-2003-00678, 20.10.2009, Rad. REV- 2003-00133, 12.07.2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14.03.1995, Rad. REV-078, 16.02.1995, Rad. REV-070, 20.04.1993, Rad. REV-045 y 11.02.1993, Rad. REV-037; Sección Tercera, sentencia del 22.04.2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15.07.2010, Rad. 2007- 00267. 8 Corte Constitucional, Sentencia C-520 del 4.08.2009, M.P. María Victoria Calle Correa.

Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revisión, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo9. Tampoco es posible que se cuestione la valoración probatoria efectuada por el juez ordinario, pues no se trata de corregir «los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de la inobservancia de las reglas propias de la sentencia, que vician su validez.»10 En virtud de lo expuesto, se advierte que este recurso tiene como finalidad principal la revisión de las decisiones adoptadas injustamente, es decir, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar los errores judiciales como los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente, o indebida aplicación de esta (error de derecho)11. 9 Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta Corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 27.01.2004.

Rad. (REV) 2003-0631, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: «… no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.

( )». En ese mismo sentido, en sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz, se manifestó que con el recurso extraordinario especial de revisión «( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( )».

Sobre la naturaleza taxativa del recurso extraordinario de revisión ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29.04.2015, M.P. Danilo Rojas Betancourt; 25000-23-26-000-1999-00319-01(26239); Sección Primera, Sentencia de 26.11.2018, radicado 11001-03-24-000-2009- 00616-00(REV), M.P. Nubia Margot Peña Garzón Sala Cuarta Especial de Decisión, Sentencia del 13.10.2020, M.P. Alberto Montaña Plata, Rad. 11001-03-15- 000-2019-00119-00(REV).

Esta última sentencia cuenta con la siguiente cita original «Al respecto consultar sentencias de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de: 17 de julio de 2013, rad. 11001- 03-15-000-2009-00062(REV); 26 de febrero de 2013, rad. 11001-03-15-000-2008- 00638- 00(REV) y de 18 de octubre de 2005, rads. 11001-03-15-000-1998-00173- 00(REV) y 11001-03- 15-000-1999-00226-00(REV).» 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2015.

M.P. Alberto Yepes Barreiro (E); Sala Veintisiete (27) Especial de Revisión, Sentencia del 3.04.2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2017-02091- 00 (REV). 11 De cualquier forma, será forzoso analizar con cuidado los argumentos esgrimidos por la parte actora, con el fin de detectar si lo que se cuestiona es, realmente, una actuación contraria a la ley o carente de justificación o, si el propósito del demandante es que se revise la decisión, como si el proceso en sede de lo contencioso administrativo pudiera constituirse en una nueva instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 14.08.2008, Rad. 16.594.

Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5. Causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso El numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, establece «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación»12.

De acuerdo con lo anterior, la causal comprende los siguientes presupuestos: (i) Que se dirija contra una sentencia respecto de la cual no proceda recurso de apelación, «… porque entonces sería el juez ad quem quien debe concurrir a desplegar la actividad judicial que permita enervar y solucionar el hecho constitutivo de nulidad o en dado caso dejárselo explícito al a quo si corresponde a éste implementar la solución, campo de acción que es totalmente ajeno al juez del recurso extraordinario de revisión …, es decir, ya superó las instancias del juez natural …»13. ii) Que exista una nulidad procesal o constitucional, «… pero este segundo supuesto pende del siguiente y (iii) que esta tenga nacimiento en la sentencia que puso fin al proceso, o en su defecto, que la parte afectada, bajo motivo invencible, no hubiera podido alegarla …»14.

Así las cosas, aunque el enunciado normativo es claro, se ha dicho que «… se trata de una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo15 … dado que, en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco …»16.

En otras palabras, si bien de la lectura del numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, se advierte que para la configuración de la causal es necesario que la nulidad se presente al momento de 12 Sobre esta causal pueden verse, entre otras decisiones la siguientes: (i) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 3 de abril de 2018, radicación n.º 11001-03-15-000-2014-00251-00, MP.

Rafael Francisco Suárez Vargas, (ii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia de 20 de agosto de 2021, radicación n.º 10001-03-15-000-2020- 02925-00, MP. Marta Nubia Velásquez Rico, (iii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 10 de marzo de 2021, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-03190-00, MP.

Hernando Sánchez Sánchez, (vi) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quinta Especial de Decisión, sentencia de 16 de febrero de 2021, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-00788-00, MP. Milton Chaves García y (v) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia de 13 de octubre de 2020, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-00119-00, MP.

Alberto Montaña Plata. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 3 de marzo de 2020, radicación n.º 11001-03-15-000-2016-02343-00– acumulado (REV), MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 14 Ibidem. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, sentencia de 7 de abril de 2015, radicación n.º 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV), MP.

Alberto Yepes Barreiro. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 7 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-03-15-000-2016-02260- 00(REV), MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferir la sentencia, lo cierto es que, el legislador no definió los eventos constitutivos del vicio.

En ese sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo17, en un ejercicio hermenéutico, ha señalado de manera consistente, que los hechos que la configuran son aquellos que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las previstas en el artículo 133 del CGP18, pero no son figuras idénticas. Se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia, pero no los acaecidos en etapas anteriores, toda vez que, las nulidades procesales deben seguir la regla de oportunidad prevista en el artículo 134 del CGP19.

Sin embargo, también se ha aceptado la posibilidad de alegar la nulidad originada en la sentencia, cuando, pese a configurarse el vicio constitutivo de la causal antes de proferirse el fallo, «… no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso …»20, caso en el cual, al afectado le asiste la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad, pues de lo contrario, la causal se convertiría en una excusa para subsanar las omisiones cometidas en el proceso ordinario.

En este sentido, resulta importante señalar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en providencia de 31 de mayo de 2011, resumió los supuestos que podrían configurar el vicio de nulidad en la sentencia, así: «En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de 17 Ver entre otras, las siguientes providencias (REV) de 20 de abril de 2004, radicación n.º 11001- 03-15-000-1996-0132-01; de 18 de octubre de 2005, radicación n.º 11001-03-15-000-2000-00239- 00, de 7 de febrero de 2006, radicación n.º 11001-03-15-000-1997-00150-00; de 2 de marzo de 2010, expediente número 185; de 9 de marzo de 2010, radicación n.º 11001-03-15-000-2002-1024- 01 y de 31 de mayo de 2011, radicación n.º 11001-03-15-000-2008-00294-00. 18 Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC. 19 En este sentido puede verse: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, sentencia de 4 de agosto de 2021, radicación n.º 11001-03-15- 000-2021-00610-00 (REV), MP.

Julio Roberto Piza Rodríguez. 20 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 6 de agosto de 2013, radicación n.º 11001-03-15-000-2009-00687-00 (REV). MP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, en la que se cita «Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. MP. Mauricio Torres Cuervo. Sentencia del 2 de marzo de 2010.

Radicación número: 11001-03-15-000- 2001-0091-01. Actor: Pedro Antonio Durán Durán. Demandado: Contraloría General de la República». Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación.» Con posterioridad, en sentencia de 8 de mayo de 201821, con fines de unificación jurisprudencial22 y a partir del artículo 29 superior, la Sala Plena fijó un nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. En dicha decisión se indicó, que el fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión mencionada por desconocer el debido proceso, la tutela judicial efectiva y el derecho de acceso a la administración de justicia. En suma, la sentencia puede resultar viciada por hechos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocería el artículo 29 de la Constitución. Dentro de estos supuestos, a manera enunciativa, se pueden citar los siguientes: (i) la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso;

(ii) la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación, o aquella que aparece firmada con mayor o menor número de magistrados; (iii) la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación ante la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión;

(iv) la sentencia que se dicta con violación al principio de la non reformatio in pejus; (v) la decisión que desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o minuspetita23; y (vi) cuando el juez, sin fundamento válido y razonable, dicta una decisión inhibitoria que se traduce en denegación de justicia24. 3.6.

Principio de congruencia La congruencia procesal es definida como, el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes (en lo civil, laboral, y contencioso- administrativo) o de los cargos o imputaciones penales formulados 21 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2018, radicación n.º 11001-03-15-000-1998-00153-01 (REV), MP.

Alberto Yepes Barreiro. [En la providencia se citaron, la sentencia C-739 de 2001 MP. Álvaro Tafur Galvis, que dispuso, entre otras, «… ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-491 de 1995 … y C-217 de 1996 …» y la providencia de 7 de febrero de 2006, radicación n.º 11001-03-15-000-1997-00150-00 (REV), MP. María Elena Giraldo Gómez]. 22 Por auto de 7 de julio de 2015, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió asumir la competencia para decidir el caso con el propósito de unificar criterios: «…i) En qué casos una sentencia inhibitoria puede dar origen a la procedencia del recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia por violación al debido proceso …». 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación n.º 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV), MP.

Alberto Yepes Barreiro. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2018, radicación n.º 11001-03-15-000-1998-00153-01 (REV) MP. Alberto Yepes Barreiro. Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra el sindicado o imputado, sea de oficio o por instancia del ministerio público o del denunciante o querellante (en el proceso penal), para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas.

En virtud de este principio, el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones de la demanda y por los argumentos expuestos en las instancias del proceso, existiendo una correspondencia entre ésta y los hechos que se esgrimen en la demanda. Se encuentra regulado en el artículo 281 del Código General de Proceso que reformó el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, normas aplicables por remisión a los procesos que se adelantan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto por el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.

Las citadas normas procesales, precisan: «La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieran sido alegadas si así lo exige la ley. (…)» En torno a esta disposición, el Consejo de Estado ha señalado que la congruencia debe ser interna y externa.

La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, esto es la externa, que la decisión contenida en la parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación. Sobre este aspecto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expresó: «El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.

La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A. en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones’.

No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva ‘deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ’. La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia.»25 Conforme a lo expuesto, este principio tiene como finalidad que la providencia se encuentre en concordancia y armonía entre lo pretendido, lo pedido por las partes y lo decidido por el juez, aspecto sobre el cual la Corte Constitucional ha considerado que: «A la luz de tal postulado, el juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos y, por consiguiente, es su obligación explicar las razones por las cuales no se ocupará del análisis de fondo de alguna de las pretensiones.

Adicionalmente, el juez tiene a su cargo el deber de fallar con fundamento en la realidad fáctica demostrada, por cuanto, su decisión, de ninguna manera, puede fundamentarse en lo que dicho funcionario considera que pudo ser, pero que las partes ni él de oficio, lograron establecer en el curso de la actuación procesal.»26 En consecuencia, la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa y/o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda, lo cual ratifica que constituye un elemento de validez de esta. 3.7.

Análisis del caso concreto con fundamento en la causal de revisión alegada y los supuestos fácticos y jurídicos en que se fundamenta La señora Viviana García Vargas aseguró que con la sentencia del 6 de octubre de 2022 se incurrió en el desconocimiento del principio de congruencia y, por ello, se configuró la causal prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

Por lo tanto, solicitó que se infirmara esa providencia y se dictara una decisión que garantizara sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional -DIAN- y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, coincidieron en afirmar que la providencia que profirió la Sección Cuarta del Consejo de Estado se dictó de conformidad con el ordenamiento jurídico y que los actos administrativos cuestionados en sede de nulidad simple no eran ilegales. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 11 de mayo de 1998, rad.

REV-093; de 18 de octubre de 2005 rad. 2000-00239, de 20 de octubre de 2009, rad. REV-2003-00133; y de sentencia de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez; Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836- 06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. 26 Corte Constitucional, Sentencia T-961 de 2000, reiterada en la T-079 de 2018.

M.P. Carlos Bernal Pulido. Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El procurador quinto delegado ante el Consejo de Estado, aseguró que el medio de impugnación excepcional era improcedente, comoquiera que la recurrente pretendía utilizarlo como una «nueva instancia» y desconocer que operó el fenómeno de la cosa juzgada.

Igualmente, indicó que se pretendía cuestionar la «labor intelectual del juzgador» y ello no era posible a través de este mecanismo procesal. Ahora bien, la Sala anticipa que declarara infundado el recurso extraordinario de revisión, por las razones que se exponen a continuación: En la sentencia del 6 de octubre de 2022, se formuló el siguiente problema jurídico: «Le corresponde a la Sala examinar la legalidad del artículo 1.º de la Resolución DIAN 022 del 8 de marzo de 2022; el artículo 8 de la Resolución DIAN 030 del 29 de marzo de 2020, y el artículo 1.º de la Resolución UGPP 385 del 1.º de abril de 2020, mediante los cuales se suspenden los términos en los procedimientos y actuaciones administrativas en materia tributaria, aduanera y cambiaria de competencia de la DIAN, y se suspenden los términos en los procesos de competencia de la UGPP.

Concretamente, le corresponde definir si la suspensión general de términos para todos los procedimientos y actuaciones administrativas adelantadas por las entidades mencionadas, y contenida en tales actos, desconoció los principios de legalidad, proporcionalidad e igualdad en que deben fundarse. Se reitera que la Sala no se ocupará del examen del cargo relativo a la violación del principio de proporcionalidad por parte de la Resolución DIAN 030 de 29 de marzo de 2020, en tanto esta Corporación se pronunció de manera expresa sobre ello en el proceso de control inmediato de legalidad adelantado bajo el radicado 11001-03-15- 000-2020-01168-0027.» Posteriormente, se expusieron los antecedentes fácticos y jurídicos que dieron lugar a la expedición de los actos administrativos cuestionados, y se transcribieron parte de sus consideraciones en punto de la necesidad de suspender de manera general los términos de los procesos a cargo de la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales -DIAN- y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.

Luego, se sostuvo lo siguiente: «La ley fue clara al autorizar la suspensión de términos para todas las actuaciones administrativas adelantadas por estas entidades, por lo que la suspensión general para todos los trámites se encuentra plenamente fundamentada. Para la Sala, la autorización para suspender términos en general 27 Ob.

Cit. «CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Doce Especial de Decisión, sentencia del 13 de agosto de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-01168-00 (Acumulado), M.P. Ramiro Pazos Guerrero. Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte de la base de que todos los trámites o procedimientos podían verse afectados por las circunstancias excepcionales que justificaron la declaratoria de emergencia sanitaria, pues a falta de una suspensión general de términos, los intervinientes en los mismos (contribuyentes, declarantes, funcionarios, terceros, peritos, etc.) podían verse forzados a poner en riesgo su salud con el fin de atender las diligencias o actuaciones propias de los procedimientos en que intervienen.

Ante el riesgo generalizado, no había necesidad de examinar cada procedimiento en particular, o sus diferentes etapas, en la medida en que para todos los procesos y actuaciones era necesaria la participación de alguna de las partes o sus intervinientes, que afrontarían un riesgo de afectación en su salud que las medidas tomadas por el Gobierno nacional buscaban evitar de manera general.

Por tanto, no se advierte una violación al principio de proporcionalidad en la suspensión de términos efectuada por las normas demandadas, como lo entiende la demandante, en la medida en que la situación que justificaba tal suspensión afectaba a todos los procesos por igual. La demandante no demuestra que la simple diferencia en el trámite o en las etapas procesales previstas para cada actuación, o el momento del trámite en el que cada proceso se vio suspendido como resultado de las normas demandadas alteraba el riesgo para la salud de las partes o su derecho al debido proceso en grados diferentes, de tal manera que surgiera la necesidad de diferenciar la suspensión de términos, o la falta de esta, para cada proceso administrativo adelantado por la DIAN o la UGPP.

En contraste, la Resolución UGPP 385 de 2020 sí contempla expresamente la consideración de procesos particulares cobijados por la suspensión de términos, cuando aclara en el parágrafo 2.º del artículo 1.º demandado que la suspensión de términos no se aplicará cuando el aportante u obligado solicite la continuidad del proceso administrativo o el trámite de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo o conciliación judicial, y en el parágrafo 3.º dispone que no aplicará la suspensión de términos para la atención de las solicitudes de desembargos o su levantamiento.

En cuanto a la aplicación temporal de la suspensión de términos, se tiene que las propias disposiciones demandadas establecieron la extensión de la suspensión, de tal manera que hubiera suficiente claridad sobre la forma de reanudación de los términos. Así, el parágrafo 1.º del artículo 8.º de la Resolución DIAN 0030 de 2020 estableció que “…los términos se reanudarán al día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Para este efecto, los términos suspendidos empezarán a correr nuevamente, teniendo en cuenta los días que al momento de la suspensión hacían falta para cumplir con las obligaciones correspondientes, incluidos aquellos establecidos en meses o años”. A su turno, la Resolución UGPP 3805 de 2020 ordenó sobre el particular que “…los términos de las actuaciones administrativas se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”.

Nótese que la reanudación de los términos contempla expresamente las condiciones de su aplicación para los términos de días, meses o años, con lo cual despeja las dudas sobre el alcance de la suspensión de términos y su reanudación para los plazos establecidos en días, meses o años de los Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diferentes procedimientos administrativos ante las autoridades demandadas.

Con ello, se prevé cualquier dificultad en la aplicación de la suspensión de términos en los casos concretos, y se observa el principio de seguridad jurídica y el derecho al debido proceso. Por último, no se advierte una vulneración al principio constitucional de igualdad, comoquiera que la suspensión de términos contenida en las resoluciones demandadas de manera general no impone condiciones diferentes o injustificadas sobre algún trámite concreto, ni sobre sus intervinientes, por lo que no hay ningún trato específico que vulnere el principio de igualdad.

En la medida en que los términos de suspensión abarcan también los de firmeza de las declaraciones tributarias por igual, no cabe concluir que se imponga un término de firmeza diferente e injustificado sobre algún procedimiento o clase de declaración tributaria en particular. Todo lo anterior es suficiente para llegar a la conclusión de que las normas demandadas no vulneraron los principios de legalidad, proporcionalidad, igualdad y debido proceso como alega la demandante, por lo que negará las pretensiones de la demanda.» Negrita y subrayado propio De conformidad con lo expuesto, resulta claro que no se incurrió en las irregularidades señaladas por la recurrente y, por el contrario, se observa que se resolvieron de manera integral los cargos de la demanda de nulidad simple.

Ahora bien, en cuanto a la inconformidad relacionada con la violación del principio de congruencia por no haberse resuelto la pretensión subsidiaria «2.4.»28 de la demanda ordinaria, se advierte que el Consejo de Estado – Sección Cuarta no se pronunció expresamente sobre esa solicitud, comoquiera que consideró que los actos administrativos demandados fueron lo suficientemente claros en punto de la reanudación de los términos para los plazos establecidos en días, meses o años de los diferentes procedimientos.

En efecto, la referida autoridad judicial, después de analizar lo correspondiente a esta controversia, precisó: «Con ello, se prevé cualquier dificultad en la aplicación de la suspensión de términos en los casos concretos, y se observa el principio de seguridad jurídica y el derecho al debido proceso.» Negrita y subrayado fuera del texto Lo anterior significa que no hubo un pronunciamiento expreso sobre lo que subsidiariamente pidió la recurrente, toda vez que se consideró que las normas demandadas previeron textualmente la manera cómo operaría la reanudación de términos y, por ello, no se advertía alguna dificultad al respecto. 28 La pretensión fue expresamente la siguiente: «2.4 Que de no concederse lo anterior, se expliquen las formas de aplicación de la susodicha suspensión para cada procedimiento de competencia de la DIAN y también de la UGPP considerando los términos establecidos en días, meses o años y las normas preexistentes a los textos impugnados aplicables a esta materia.» Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, se infiere que el Consejo de Estado – Sección Cuarta no consideró que fuera necesario explicarle a la señora Viviana García Vargas la forma en la que debía contabilizar los términos de los procedimientos administrativos que se establecieran en plazos de meses o años o hacer referencia al artículo 11829 de la Ley 1564 de 2012.

En otras palabras, se estimó que no existía dificultad alguna en este aspecto que hiciera necesario que, en sede judicial, se explicara la manera cómo las disposiciones normativas demandadas se aplicaban a cada uno de los procedimientos administrativos a cargo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.

Así las cosas, resultaba razonable que dicha autoridad judicial considerara que, ante la consignación expresa de la reanudación de términos en los actos administrativos cuestionados, cada parte interviniente en los procedimientos que adelantan las referidas entidades hiciera el ejercicio intelectual para calcular los plazos establecidos en días, meses o años.

En consecuencia, no resulta ajustado a la realidad que el Consejo de Estado – Sección Cuarta haya incurrido en desconocimiento del principio de congruencia por no haberse pronunciado expresamente sobre la pretensión «2.4.» de la demanda de nulidad simple, pues ello tuvo explicación suficiente. Por otra parte, en cuanto a la inconformidad relacionada con la falta de motivación, se advierte que, tal y como se expuso en el numeral 3.5b.30 de la parte dogmática de esta providencia, únicamente la carencia total de pronunciamiento sobre las razones de hecho o de derecho dan lugar a que proceda el recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, como quedó transcrito arriba, en la sentencia del 6 de octubre de 2022 se explicaron detalladamente los argumentos sobre los cuales se sustentó la 29 En lo que atañe a esta cuestión, el artículo 118 de la Ley 1564 de 2012 establece: «Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente». 30 «3.5.

Causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso.» en este acápite se indicó que «10. En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada, y ha señalado que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta.

De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo, de la estimación errada de las pruebas o de los hechos por parte del juez; de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas; o del desconocimiento del precedente judicial» Negrita y subrayado fuera del texto.

Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co negativa de acceder a las pretensiones del medio de control que promovió la señora Viviana García Vargas. Por lo tanto, resulta evidente que no existe una falta absoluta de motivación que torne la decisión cuestionada en caprichosa o arbitraria y que vulnere algún derecho fundamental.

Se advierte que las expresiones «insuficiente motivación, razonamiento crítico y fundamentación legal», «falencias de la sentencia concernientes a la falta de argumentos y fundamentos» y «dando origen a un fallo judicial débil», son afirmaciones meramente subjetivas de la recurrente y carecen de técnica jurídica para fundamentar adecuadamente la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

En ese orden de ideas, el Consejo de Estado – Sección Cuarta tampoco incurrió en falta de motivación al proferir la providencia atacada en esta sede procesal. Por último, se pone de presente que los demás cargos formulados en la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión están relacionados exclusivamente con el asunto de fondo que resolvió la autoridad judicial que dictó la sentencia del 6 de octubre de 2022 y, por ello, no hay lugar a que esta Sala Especial de Decisión emita pronunciamiento alguno. En efecto, sobre esos asuntos particulares operó el fenómeno de la cosa juzgada y el trámite procesal de la referencia no fue establecido por el legislador para que se convirtiera en una instancia adicional de los procesos ordinarios.

Se observa con total claridad que la señora Viviana García Vargas pretende utilizar el recurso extraordinario de revisión para insistir en sus argumentos, con el fin de que se declare la nulidad parcial de actos administrativos que el juez natural de la causa consideró ajustados al ordenamiento jurídico. Igualmente, si bien la recurrente sostiene que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso en «aspectos sustanciales», lo cierto es que ello se erige únicamente en que no se accedió a lo que solicitó en el proceso ordinario, argumento que como se indicó no tiene fundamento y busca abrir nuevamente el debate que se resolvió en la nulidad simple. 3.8.

Conclusiones y decisión En el asunto sub judice la parte actora no logró acreditar que se presentó una nulidad originada en la sentencia, pues no se desconoció el principio de congruencia, tampoco se incurrió en falta de motivación y se cuestionó el análisis del juez en cuanto a la interpretación razonable de las normas sustanciales.

Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por el contrario, se constató que el Consejo de Estado – Sección Cuarta en la sentencia del 6 de octubre de 2022 resolvió íntegramente todos los cargos le medio de control de simple nulidad que promovió la señora Viviana García Vargas. 3.9.

Costas y perjuicios Sobre la procedencia de condenar en costas y perjuicios en el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso final del artículo 255, con la modificación introducida por el 70 de la Ley 2080 de 2021, según cual «si se declara infundado el recurso se condenará en costas y perjuicios al recurrente», es aplicable al sub examine, por haberse presentado el recurso en vigencia de la referida disposición. Sin embargo, el artículo 188 de ese mismo estatuto dispone que en los procesos en los que se ventile un interés público no hay lugar a condenar en costas, como ocurre en el trámite objeto de estudio, toda vez que las pretensiones estaban dirigidas a que se infirmara una sentencia que negó la nulidad de dos actos de carácter general y abstracto.

Por lo tanto, una interpretación armónica y sistemática entre los artículos 255 y 188 de la Ley 1437 de 2011 permite concluir que no hay lugar a condenar en costas a la parte recurrente, comoquiera que se planteó una controversia de interés público y no una relativa a un interés particular y concreto. Igualmente, no se condena por concepto de gastos, expensas y perjuicios por no haberse comprobado su causación. IV.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de los Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala 27 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión en lo relacionado con la causal 5ª de revisión, referida a la nulidad originada en la sentencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ABSTENERSE DE CONDENAR a la parte recurrente por concepto (i) de costas y agencias en derecho; y (ii) gastos, expensas y perjuicios; de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta Recurrente: Viviana García Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2023-02123-00 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (E) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Con aclaración de voto OSWALDO GIRALDO LÓPEZ JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR MARÍA ADRIANA MARÍN Este documento fue firmado electrónicamente. Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081