Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Tema: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones José Ricaurte Guerrero Buitrago presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,3 en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones 006141 del 16 de marzo de 2001, 20796 del 30 de julio de 2001 y 6498 del 16 de septiembre de 2002, por medio de las cuales CAJANAL le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1 En adelante UGPP. 2 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente juzgado, pdf 04.
DEMANDA Y ANEXOS. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó que: i) se reconociera y pagara la prestación solicitada pues cumplió los requisitos de 20 años de servicio y 50 años de edad, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior al estatus pensional; ii) se pagaran las mesadas pensionales desde que adquirió la condición de pensionado; iii) se ajustaran e indexaran todos los valores adeudados; y iv) se cumpliera la sentencia de acuerdo con el artículo 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - José Ricaurte Guerrero Buitrago, fue nombrado a través de la Resolución 983 del 6 marzo de 1975 proferida por el Ministerio de Educación Nacional, como docente del Internado Escolar Rural El Danubio de Ambalema (Tolima). - Mediante el Decreto 699 del 5 de julio de 1982 expedido por el Departamento del Tolima, el demandante fue nombrado como docente del Colegio El Carmen del municipio del Líbano (Tolima); y a través de acto administrativo 8548 del 15 de diciembre de 2014 fue retirado del servicio, por lo tanto laboró como docente territorial 32 años, 5 meses y 8 días. - El 30 de agosto de 2000 le solicitó a CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia, petición denegada mediante la Resolución 006141 del 16 de marzo de 2001 expedida por la entidad, pues consideró que la vinculación del demandante a partir del 10 de marzo de 1975 era nacional. - La anterior decisión fue confirmada al resolverse los recursos de reposición y apelación, por medio de las resoluciones 20796 del 30 de julio de 2001 y 6498 del 16 de septiembre de 2002. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron las leyes 4 de 1966, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994, y 715 de 2001. Asimismo, el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado en el expediente 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, y sentencias de la Sección Segunda en relación con los requisitos para acceder a la pensión gracia. 3 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago En cuanto al concepto de violación, se expuso que los actos administrativos acusados fueron expedidos con infracción de las normas y la jurisprudencia en que debían fundarse, y argumentó lo siguiente: - En los actos administrativos demandados, la UGPP consideró que la vinculación de José Ricaurte Guerrero Buitrago fue del orden nacional, sin tener en cuenta que el nombramiento a partir del año 1982 se realizó mediante decreto suscrito por el gobernador del Tolima. - El demandante cumplió las exigencias previstas en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues prestó sus servicios como docente territorial por 32 años, 5 meses y 8 días, por lo tanto, ese tiempo debe computarse para el reconocimiento de la pensión gracia. - La UGPP interpretó de forma errada las normas señaladas, porque consideró que el tiempo de prestación de servicios anterior al año 1980, no se puede computar para el reconocimiento de la pensión gracia. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP4 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos: - José Ricaurte Guerrero Buitrago fue docente nacionalizado a partir del 28 de julio de 1982, por lo que el tiempo de servicio anterior, no se puede computar para el reconocimiento de la prestación, pues no se acreditó antes del 31 de diciembre de 1980 una vinculación como docente de orden departamental, municipal o distrital, de acuerdo con lo previsto en la Ley 91 de 1989. - De acuerdo con la Ley 114 de 1913, no es posible computar tiempos de servicios prestados, mediante nombramiento del gobierno nacional, como en el presente caso que fue realizado en el año 1975 por el Ministerio de Educación Nacional. - Las leyes 91 de 1989 y 114 de 1913 previeron la posibilidad de acumular tiempos de servicios por nombramientos como docente de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado y no nacional. 4 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente tribunal, pdf 014_CORREO UGPP CONTESTA DEMANDA 2020-00476. 4 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago - Por lo anterior, el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia y los actos administrativos demandados fueron debidamente motivados y sujetos a derecho. - Finalmente propuso las excepciones que denominó «excepción inexistencia de la obligación demandada», «ausencia de vicios en el acto administrativo demandado», «buena fe de la demandada», prescripción y la innominada o genérica. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia proferida el 31 de marzo de 20225 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante, con sustento en los siguientes argumentos: - De acuerdo con la cédula de ciudadanía, el demandante nació el 8 de diciembre de 1949 y cumplió 50 años de edad el 8 de diciembre de 1999, por lo tanto se acreditó este requisito para acceder a la pensión gracia. - José Ricaurte Guerrero Buitrago prestó sus servicios como docente del 10 de marzo de 1975 hasta 31 de julio de 1982 como profesor de primaria en el Internado Escolar Rural El Danubio de Ambalema (Tolima), para lo cual fue nombrado a través de la Resolución 983 del 6 de marzo de 1975 proferida por el Ministerio de Educación Nacional; por tal razón no cumplió con el presupuesto exigido para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, esto es que se hubiera vinculado como docente del orden municipal, regional o departamental antes del 31 de diciembre de 1980. - El demandante prestó sus servicios como docente desde el 28 de julio de 1982 hasta el 5 de enero de 2015 en el Colegio El Carmen en el municipio del Líbano (Tolima), con vinculación nacionalizado, y nombrado mediante el Decreto 699 del 5 de julio de 1982 expedido por el departamento del Tolima. - Por lo anterior, en efecto el actor fue docente antes del 31 de diciembre de 1980, pero por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, es decir con vinculación nacional. 5 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente tribunal, pdf 021_RAD. 2020-00476-00 SENTENCIA. 5 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago - De otro lado, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se indicó como sustento jurisprudencial, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado, la cual no es aplicable porque no se acreditó que en el acto de vinculación del año 1975, hubiera intervenido el fondo educativo regional, o que la plaza tuviera la condición del orden territorial. 1.4.
El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación6, el cual sustentó en los siguientes términos: - El quo no tuvo en cuenta el tiempo que laboró como docente nacional para el reconocimiento de la pensión gracia, tampoco el tiempo laborado después de 1982 cuando estuvo vinculado al servicio como docente territorial. - Si bien el primer nombramiento fue con vinculación de orden nacional, el segundo fue realizado por una entidad de orden territorial, por lo tanto, el tiempo que se debe computar fue el que laboró como docente nacionalizado. - El tribunal interpretó de forma indebida la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda, proferida el 21 de junio de 2018 en el expediente 25000- 23-42-000-2013-04683-01, en la cual se indicó que «que los docentes que prueben nombramientos antes y después de 1980 es un docente del régimen nacionalizado y territorial, y aquellos nacionales nombrados antes del 31 de diciembre de 1980, tienen la expectativa o el derecho que se le reconozca en el futuro una pensión gracia, una vez cumplan los requisitos para su reconocimiento, esto es cumplir 50 años de edad y 20 años de servicio para la educación oficial del orden territorial». - El a quo desconoció que el demandante fue nombrado como docente antes del 31 de diciembre de 1980, vinculado por una entidad de orden nacional, y completó el tiempo de servicios como docente nacionalizado, pues su vinculación fue en el orden territorial. - Por lo anterior, de acuerdo con la fecha de nombramiento como docente y las pruebas documentales, se acreditó que ostentó una vinculación nacionalizada. 6 Samai Tribunal, índice 24, archivo “7_RECEPCIONMEMORIALINTERPONIENDORECURSODEAPELACION_DEMANDADO_202114 400APELACIO(.PDF) NroActua 24”. 6 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago - Respecto a la condena en costas, solicitó que se revoque pues la demanda no carece de fundamento legal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA. 1.6.
Pronunciamientos en segunda instancia La parte demandante guardó silencio. La UGPP presentó alegatos de conclusión7, en los siguientes términos: - El demandante no cumplió con los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, pues de acuerdo con las pruebas documentales no se demostró la vinculación como docente del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. - Por lo anterior, no se logró desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados, y solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia. 1.7.
El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se contrae a resolver si ¿José Ricaurte Guerrero Buitrago acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con el régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 7 Samai, índice 9, archivo RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 9. 7 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. En torno a la pensión gracia La Ley 114 de 19138 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación9 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las leyes 116 de 192810 y 37 de 193311, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así12: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación 8 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 8 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197513 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198914, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200015 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala16 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) 13 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 14 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 15 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 16 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago El artículo 1º de la Ley 91 de 198917 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201818, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas 17 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 18 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202219, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».20 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03- 15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Caso concreto En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente: - José Ricaurte Guerrero Buitrago nació el 8 de diciembre de 194921. - Por medio de declaración juramentada del 8 de noviembre de 200022, el demandante manifestó que se desempeñó como docente con honradez y buena conducta, además no fue sancionado disciplinariamente. - De acuerdo con el certificado del 30 de noviembre de 197923, suscrito por el director del Internado Escolar Rural El Danubio de Ambalema (Tolima), se señaló que José Ricaurte Guerrero Buitrago, fue nombrado como profesor de enseñanza primaria para ese plantel educativo, a través de la Resolución 983 del 6 de marzo de 1975 proferida por el Ministerio de Educación Nacional, y se posesionó en el cargo el 10 de marzo de 197524. 21 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente juzgado, pdf 04.
DEMANDA Y ANEXOS, visible a folio 53. 22 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente administrativo, pdf 10-Declaración bajo gravedad de juramento. 23 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente juzgado, pdf 04. DEMANDA Y ANEXOS, visible a folio 38. 24 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente juzgado, pdf 04.
DEMANDA Y ANEXOS, visible a folio 41. 12 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago - Con el certificado del 29 de febrero de 200025, suscrito por el jefe de personal del Ministerio de Educación Nacional, se indicó que José Ricaurte Guerrero Buitrago prestó sus servicios para el ente ministerial, y que fue fue nombrado como profesor del Internado Escolar Rural El Danubio de Ambalema (Tolima), a través de la Resolución 983 del 6 de marzo de 1975. - Por medio del Decreto 699 del 5 de julio de 198226 expedido por el gobernador del departamento del Tolima fue nombrado docente en el Colegio El Carmen, satélite sabaneta, en el municipio del Líbano (Tolima), en el que se posesionó el 28 de julio de 198227. - Con Resolución 8548 del 15 de diciembre de 201428 expedida por el secretario de educación y cultura del departamento del Tolima, el demandante fue retirado del servicio por cumplimiento de la edad de retiro forzoso. - En el certificado de historia laboral expedido el 22 de julio de 202029 por el FOMAG se indicó que el demandante prestó sus servicios en el nivel básica secundaria, en propiedad, con vinculación nacionalizado, en los periodos laborados de la siguiente forma: Detalle Acto Desde Tipo de novedad: ingreso y reingreso Plantel educativo: Sabaneta Municipio: Mariquita (Tolima) Decreto 699 del 5/07/1982 28/07/1982 Tipo de novedad: traslados Plantel educativo: Francisco Núñez Pedrozo Municipio: Mariquita (Tolima) Resolución 506 del 24/05/1984 24/05/1984 Tipo de novedad: incorporación Plantel educativo: Francisco Núñez Pedrozo Municipio: Mariquita (Tolima) Decreto 140 del 19/02/1990 19/02/1990 Tipo de novedad: designación Plantel educativo: Francisco Núñez Pedrozo Municipio: Mariquita (Tolima) Decreto 1375 del 30/12/1997 30/12/1997 Tipo de novedad: designación Plantel educativo: Sede Moreno y Escandón Municipio: Mariquita (Tolima) Resolución 074 del 15/01/2010 01/05/2010 Total tiempo de servicio 8 - 5 - 32 25 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente administrativo, pdf 6-Certificado de información laboral. 26 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente juzgado, pdf 04.
DEMANDA Y ANEXOS, visible a folio 42. 27 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente juzgado, pdf 04. DEMANDA Y ANEXOS, visible a folio 43. 28 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente juzgado, pdf 04. DEMANDA Y ANEXOS, visible a folios 44 a 47. 29 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente juzgado, pdf 04.
DEMANDA Y ANEXOS, visible a folios 48 y 49. 13 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago - El demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución 006141 del 16 de marzo de 200130 expedida por la subdirectora general de prestaciones económicas de Cajanal, pues consideró que el docente ostentó una vinculación nacional, y se indicó los siguientes periodos: Entidad laboró Desde Hasta Días laborados Ministerio de Educación Nacional 1975/03/10 1982/08/26 2687 Departamento del Tolima 1982/07/28 2000/03/30 6363 - En consecuencia, el 3 de mayo de 200131 el demandante presentó los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos a través de las resoluciones 20796 del 30 de julio de 2001 y 6498 del 16 de septiembre de 2002, actos administrativos en los cuales la subdirectora general de prestaciones económica y el jefe de la oficina jurídica de Cajanal, confirmó en similares términos la decisión inicial. 2.5.
Análisis sustancial El Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante, porque no acreditó los requisitos legales para el reconocimiento pensional, pues José Ricaurte Guerrero Buitrago no cumplió con el presupuesto exigido para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, esto es que se hubiera vinculado como docente del orden municipal, regional o departamental antes del 31 de diciembre de 1980.
El demandante presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, al considerar que la vinculación que ostentó a partir de 1975 fue del orden nacional, pero el tiempo de servicios desde 1982 debe computarse porque estuvo vinculado como docente nacionalizado. Es preciso señalar, que no existe reproche frente al cumplimiento de las exigencias de contar con 50 años de edad [el demandante nació el 8 de diciembre de 1949, por 30 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente juzgado, pdf 04.
DEMANDA Y ANEXOS, visible a folios 14 a 20. 31 Samai, índice 2, archivo ED_7300123330002020(.zip) NroActua 2, carpeta expediente juzgado, pdf 04. DEMANDA Y ANEXOS, visible a folios 20 y 21. 14 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago lo que adquirió este requisito en 1999] y la buena conducta durante el ejercicio de la docencia. Así las cosas, la controversia gira en torno a los tiempos que resultan válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, la Sala encuentra que la pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita en favor de los docentes nacionalizados con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, y quienes fueran vinculados con posterioridad a esta fecha, no les fue atribuida la posibilidad de acceder a dicho reconocimiento prestacional, sino exclusivamente a la establecida en el literal b) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es decir, a una pensión ordinaria de jubilación equivalente al 75% del salario promedio del último año, que se otorga por igual tanto a docentes nacionales como nacionalizados.
Lo anterior encuentra fundamento en la creación de la pensión gracia, porque se originó por la desigualdad salarial que tenían los maestros territoriales respecto de los nacionales, desequilibrio que no se presentaba en aquellos maestros que eran remunerados por la nación. En consecuencia, resulta necesario determinar el tipo de vinculación del demandante con el fin de identificar si el tiempo de servicio prestado corresponde al requerido por la normativa.
Al respecto, la Sala encuentra que José Ricaurte Guerrero Buitrago se desempeñó como docente de primaria y secundaria en cuatro planteles educativos, tal como se desprende del certificado de historia laboral expedido por el FOMAG, y de los documentos de nombramiento y posesión allegados al expediente. Ahora bien, de acuerdo con los certificados del 30 de noviembre de 1979, suscrito por el director del Internado Escolar Rural El Danubio de Ambalema (Tolima), y del 29 de febrero de 2000, expedido por el jefe de personal del Ministerio de Educación Nacional, señalan que José Ricaurte Guerrero Buitrago fue nombrado como profesor de enseñanza primaria para dicho plantel educativo, a través de la Resolución 983 del 6 de marzo de 1975 proferida por el Ministerio de Educación Nacional, y se posesionó en el cargo el 10 de marzo de 1975.
Cabe destacar que de acuerdo con el artículo 167 del CGP, el demandante tuvo la oportunidad, durante la etapa probatoria del presente proceso, para presentar los documentos con el fin de controvertir lo expuesto por la UGPP; sin embargo, no lo 15 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago hizo, pues para acreditar la vinculación como docente anterior al 31 de diciembre de 1980, solo aportó los certificados del 30 de noviembre de 1979 y 29 de febrero de 2000.
En tal sentido una de las obligaciones del juez es decidir en derecho con fundamento en las pruebas aportadas en el expediente32, por tal razón, se observa que la vinculación que ostentó el docente anterior al 31 de diciembre de 1980, fue de orden nacional. En efecto, de la lectura de los certificados del 30 de noviembre de 1979 y 29 de febrero de 2000 se concluye que su nombramiento fue por una designación del Ministerio de Educación Nacional, por lo tanto el tiempo trabajado en virtud de ese nombramiento no puede tenerse en cuenta para el cómputo de los 20 años de servicio que la ley exige.
Además, la nominación fue la contenida en la Resolución 983 del 6 de marzo de 1975, que si bien no se aportó como prueba en el expediente, lo cierto es que de acuerdo con la certificación del 30 de noviembre de 1979 y 29 de febrero de 2000, fue suscrita por el Ministro de Educación, con el fin de nombrar a José Ricaurte Guerrero Buitrago como docente del Internado Escolar Rural El Danubio de Ambalema (Tolima); también se observa que esta prueba documental no fue tachada por falsedad, ni desvirtuada con otra prueba.
Por otro lado, respecto a la condena en costas ordenada en primera instancia, pues el demandante solicitó en el recurso de apelación revocar la sentencia de primera instancia, además frente a dicha condena, es necesario señalar que el a quo, de manera restrictiva y con fundamento en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el 365 del CGP, condenó en costas a la parte demandante sin realizar un análisis de aspectos relevantes para su imposición, como la temeridad o la mala fe en que pudo haber incurrido la parte vencida, pues debió tener certeza de la conducta desplegada por el actor, por lo contrario preciso que «en el presente asunto, al resultar imprósperas las pretensiones demandatorias, es claro que la parte demandante ha sido vencida en el proceso (Art. 365-1 del C. G. del P.) y al no tratarse de un asunto en el que se ventile un interés público (Art. 188 del C.P.A.C.A), es menester de la Sala hacer la correspondiente condena en costas a favor del extremo demandado, para lo cual se fija la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente por concepto de agencias en derecho, y se ordena que por Secretaría se realice la respectiva liquidación de los gastos procesales en los términos del artículo 366 del C.G.P.».
Por tal razón, como no se demostró el mal proceder de José Ricaurte Guerrero Buitrago, se revocará la decisión de primera instancia con relación a la condena en costas. 32 Sobre el particular se encuentra la sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 25000-23- 42-000-3023-06310-01 (3633-2014). 16 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago En consecuencia, para la Sala resulta evidente que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados motivo por el cual, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas proferida en su contra. 2.6.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.33 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de la condena en costas a la parte 33 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago demandada y revocará la decisión de primera instancia en tanto condenó en costas a la parte vencida, pues no se observa que hubiese realizado análisis de temeridad o mala fe. 3.
Reconocimiento de personería Se reconocerá personería al abogado Omar Trujillo Polanía identificado con la cédula de ciudadanía 1.117.507.855 y tarjeta profesional 201.792 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la UGPP, y a la abogada María Camila Camargo Rueda identificada con la cédula de ciudadanía 1.090.492.389 y tarjeta profesional 340.484 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderada sustituta de la demandada, con las facultades y para los fines establecidos en el poder y la sustitución que se encuentran en SAMAI. 34 4.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que José Ricaurte Guerrero Buitrago no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por no acreditar el requisito de una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, y se revocará la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal segundo de la sentencia del 31 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima que negó las pretensiones de la demanda presentada por José Ricaurte Guerrero Buitrago, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone: «Segundo. Negar la condena en costas». 34 Samai, índice 18. 18 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00476-01 (3915-2022) Demandante: José Ricaurte Guerrero Buitrago Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia del 31 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Reconocer personería al abogado Omar Trujillo Polanía identificado con la cédula de ciudadanía 1.117.507.855 y tarjeta profesional 201.792 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la UGPP, y a la abogada María Camila Camargo Rueda identificada con la cédula de ciudadanía 1.090.492.389 y tarjeta profesional 340.484 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderada sustituta de la demandada, con las facultades y para los fines establecidos en el poder y la sustitución que se encuentran en SAMAI.
Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO