Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: Accionante: Accionado: Acción: Tema: Decisión: 11001 03 15 000 2025 06301 00 Gerardo Alonso Herrera Hoyos Tribunal Administrativo de Risaralda Acción de tutela Tutela contra providencia judicial Declara improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito general de subsidiariedad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela promovida por el señor Gerardo Alonso Herrera Hoyos en contra de la providencia del 17 de septiembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos identificado con el radicado nro. 66001 23 33 000 2025 00020 00.
1. SÍNTESIS DEL CASO El señor Gerardo Alonso Herrera Hoyos, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela en contra de la precitada providencia, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: SE ORDNE AL TUTELADO QUE ADMITA MI ACCION CONSTITUCIONAL AMPARADO DERECHO SUSTANCIAL Y NO COMETA UN EXCESO RITUAL MANIFIESTO se ordne al procurador delegado en acciones populares ante el tribunal adtivo de risaralda y ante el tutelado que actue en derecho, y me garantice art 29 CN sin olvidar que mi accion es de linaje constitucional y prima derecho sustancial impulso oficioso y no se puede cometer un exceso ritual manifiesto ni denegar mi acceso a la administración de justicia. (Sic a toda la cita).
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante señaló lo siguiente: COMO CIUDADANO COLOMBIANO CON DERECHOS CIVILES Y CONSTITUCIONALES, PRESENTE ACCION POPULAR Exp. Rad. 66001-23-33- 000-2025-00020-00 EN LA CUAL EL TUTELADO RECHAZO PESE A QUE LA 1 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06301 00.
Radicado: 11001 03 15 000 2025 06301 00 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VÍA GUBERNATIVA NO ES ABSOLUTA, DESCONOCIENDO DERECIO SUSTANCIAL Y COMETIENDO UN EXCESO RITUAL MANIFIESTO, H CC SU 238 DE 2019 el procurador delegado en acciones populares ante el tribunal administrativo en Pereira Rda, no hace nada en derecho para a garantizar mi acceso a la administración de justicia y por ello le tutelo (Sic a toda la cita).
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 7 de octubre de 20252 y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto del 15 de octubre de 20253 se requirió al señor Gerardo Alonso Herrera Hoyos para que indicara de manera sucinta, precisa y clara cuáles son las autoridades accionadas, los hechos generadores de la presunta vulneración de los derechos fundamentales y las pretensiones a obtener a través de esta acción. 3.2.
Mediante correo electrónico del 27 de octubre de 2025, remitido a la Secretaría General de esta Corporación, el señor Herrera Hoyos manifestó lo siguiente: […] LE PIDO A UD OPERADOR DE JUSTICIA QUE SEA UD QUIEN DETERMINE QIUENES SON LOS TUTELADOS EN MI ACCION CONSTITUCIONAL YA LES CONSIGNE, PERO UD BAJO SUS BASTOS PODERES DE INSTRUCCIÓN PUEDE DETERMINAR OTROS SIENDO ASI Y AZA COMO NO SOY ABOGADO Y OBRÓ EN ESTA ACCIÓN CONSTITUCIONAL.
TUTELA, LE PIDO A UD ME GARANTICE MI ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA […] (Sic a toda la cita). 3.3. Por auto del 7 de noviembre de 20254 se admitió la acción de tutela y se dispuso notificar5 al Tribunal Administrativo de Risaralda, como parte accionada; así como vincular6 al Ministerio de Salud y Protección Social, como tercero con interés directo en el resultado del proceso constitucional.
De igual forma, se requirió al Tribunal Administrativo de Risaralda para que allegara copia digital del expediente correspondiente al proceso de la acción popular identificada con el radicado nro. 66001 23 33 000 2025 00020 00, el cual fue remitido7. 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06301 00. 3 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06301 00. 4 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06301 00. 5 Esta orden se cumplió el 11 de noviembre de 2025.
Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06301 00. 6 Ibidem. 7 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06301 00. Radicado: 11001 03 15 000 2025 06301 00 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4.
El magistrado ponente de la providencia cuestionada rindió informe8 en el que solicitó que se niegue el amparo deprecado por la parte accionante. Para ello, expuso que la decisión adoptada, hoy acusada, obedeció al análisis juicioso y exhaustivo de las disposiciones y la jurisprudencia aplicable al caso, en conjunto con la comunidad probatoria obrante en el plenario.
Argumentó lo siguiente: […] en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos radicado bajo el número 66001 23 33 000 2025 00020 00, no se incurrió en vulneración de derecho alguno, pues el proceso se tramitó de conformidad con los mandatos contenidos en las disposiciones normativas que regulan la materia y las providencias proferidas dentro del mismo (…) contaron con los fundamentos jurisprudenciales pertinentes, sin que pueda perderse de vista que en todas las acciones populares el administrado tiene la obligación de formular reclamación previa ante la autoridad administrativa o el particular que ejerce funciones administrativas, salvo que exista un inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos (…).
En el caso concreto el actor no efectuó la reclamación previa establecida en el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ante el Ministerio de Salud y Protección Social, entidad pública que demandó en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, y tampoco sustentó la configuración de un perjuicio irremediable, en consecuencia, no se encontró agotado el requisito de procedibilidad descrito.
(…) Ante la falta de este elemento necesario para el ejercicio del medio de control, procede el rechazo de la demanda conforme el inciso 2 del artículo 20 de la Ley 472 de 1998 […]. Arguyó que “[ ] la tutela presentada se asemeja más a un escrito de apelación, como si se estuviera promoviendo una nueva instancia, y no a un documento enderezado a demostrar errores crasos o dislates que llevaron a proferir una providencia inconstitucional […]”. 3.5.
El Ministerio de Salud y Protección Social, guardó silencio.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19919 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,10 modificado por el artículo 1 del 8 Ibidem. 9 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 10 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela.
Radicado: 11001 03 15 000 2025 06301 00 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 333 del 6 de abril de 202111, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201912, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 4.2.
HECHOS PROBADOS En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente13: 4.2.1. El señor Gerardo Alonso Herrera Hoyos, actuando en nombre propio, presentó demanda en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y del establecimiento de comercio Calzado Bucaramanga, “por omisión, al no tener año (sic) público, apto para ser empleado por ciudadano que se movilizan en silla de ruedas”. 4.2.2.
La demanda correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Risaralda que, mediante auto del 25 de agosto de 2025 la inadmitió para que: (i) aclarara si la propietaria del establecimiento de comercio denominado Calzado Bucaramanga es una persona jurídica de derecho privado, respecto de lo cual tendría que aportar prueba de la existencia y representación, o si se trata de una persona natural;
(ii) acreditara el agotamiento de la solicitud expresa ante la entidad pública de adoptar las medidas necesarias para la protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado, conforme lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 144 del CPACA; (iii) indicara el canal digital de notificación de la entidad pública accionada. 4.2.3.
Mediante correo electrónico del 28 de agosto de 2025, el señor Herrera Hoyos indicó lo siguiente: […] en al renuente acción popular 2025 00020, PRIMA DERECHO SUSTANCIAL, CELERIDAD, ECONOMÍA PROCESA, EFECTIVIDAD PROCESAL MANIFIESTO QUE CUMPLO ART 18 LEY 472 DE 19998 y si requiere el certificado de existencia y representación legal, lo puede consultar en el rues, según cgp, o lo puede pedir, requerir al demandado, bajo sus poderes de instrucción a fin que este de lo brinde a ud y admita mi acción Le solicito de aplicasion art 14 inciso final ley 472 de 1998 y haga lo necesario para que admita sin más dilación la renuente acción Constitucional que lleva mas de meses sin trámite alguno, diferente a estar de despacho en despacho REFERENTE A QUE ESTOY OBLIGADO A AGOTAR VÍA GUBERNATIVA, ESTO NO ES CIERTO Y ES RELATIVO NO, no resulta plausible extremar la aplicación de las disposiciones normativas sobre los requisitos de admisión de la demanda al punto que con ello se deniegue 11 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 12 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 13 Lo que se desprende del expediente del proceso de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el radicado nro. 66001 23 33 000 2025 00020 00.
Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06301 00. Radicado: 11001 03 15 000 2025 06301 00 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acceso a la administración de justicia, por cuanto le corresponde al juez como director del proceso y garante de la tutela judicial efectiva, determinar cuándo un proceso pese a no cumplir con rigor y exegéticamente los imperativos procesales para admitir la demanda, en general la adenda y sus anexos, cumplen con los mismos, pues de lo contrario, incurría en un exceso ritual manifiesto en detrimento del acceso a la justicia (…) Por lo tanto, en observancia al principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre lo formal y por la importancia del tema que se expone, pido en derecho admita la renuente y moratoria acción constitucional amparo art 5, 6, 84 ley 472 de 1998 […].
(Sic a toda la cita). 4.2.4. Por auto del 17 de septiembre de 2025, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda rechazó la acción popular presentada por el señor Gerardo Alonso Herrera Hoyos, ante la falta de subsanación de los requisitos señalados en el proveído del 25 de agosto de la misma anualidad. 4.2.5.
El señor Julio César Durán Morales, “como ciudadano coadyuvante interesado y desde la obligación constitucional de la defensa de los derechos e intereses colectivos”, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra del precitado auto del 17 de septiembre de 2025 y el despacho de conocimiento del Tribunal Administrativo de Risaralda, por auto del 2 de octubre de 202514, los rechazó al considerar que el señor Durán Morales no podía ostentar la calidad de coadyuvante antes de la admisión de la demanda.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se tiene lo siguiente: El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
A su vez, el artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispuso que “la acción de tutela no procederá: cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que 14 En esta providencia, el despacho de conocimiento explicó lo siguiente: “la posibilidad de intervención como coadyuvante tiene unos límites temporales, es así como quiera que el artículo 24 de la Ley 472 de 1998, al regular la figura de coadyuvancia, no precisa de manera exacta desde qué momento podrá efectuarse dicha solicitud, se hace necesario por remisión expresa del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y al no encontrarse regulado dicho aspecto en la norma especial, acudir a lo establecido en el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011, que consagra que la solicitud de coadyuvancia podrá elevarse solo desde la admisión de la demanda; por tanto, dado que en el presente asunto la demanda no fue admitida, el señor Julio César Durán Morales no contaba con la posibilidad de elevar la solicitud de coadyuvancia y por lo mismo de presentar los recursos de reposición y apelación en contra del auto del 17 de septiembre de 2025 que rechazó la demanda”.
Radicado: 11001 03 15 000 2025 06301 00 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
Por lo tanto, esta acción tiene como característica la subsidiariedad, en la medida que solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable15. La Corte Constitucional ha explicado que el requisito general de subsidiariedad envuelve tres eventos que conducen a la improcedencia de la acción de tutela contra providencia judicial16: (i) cuando el asunto está trámite;
(ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios, y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico. No obstante, el Tribunal Constitucional ha establecido dos excepciones al principio de subsidiariedad de la acción de tutela: (i) cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo ni eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales, y (ii) cuando se pretende evitar la configuración de perjuicio irremediable, el cual debe acreditarse que cumple con las características de ser inminente y grave, que requiere de la adopción de medidas de carácter urgente para superar el daño y, por lo tanto, que la protección constitucional es impostergable17.
En el asunto bajo examen, el accionante controvierte el auto dictado el 17 de septiembre de 2025 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda que rechazó la demanda promovida por él en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, identificada con el radicado nro. 66001 23 33 000 2025 00020 00; y pretende que, en esta sede constitucional, se ordene a dicha autoridad judicial que se admite la precitada demanda.
Para ello, en el escrito de tutela señaló que “LA VÍA GUBERNATIVA NO ES ABSOLUTA, DESCONOCIENDO DERECIO (SIC) SUSTANCIAL Y COMETIENDO UN EXCESO RITUAL MANIFIESTO”. La Sala advierte que no se encuentra acreditado que el accionante hubiese hecho uso de los medios de defensa judicial que tenía a su alcance para controvertir la precitada providencia que cuestiona por vía de tutela, por lo que se concluye que la solicitud de amparo no cumple con el requisito general de subsidiariedad. 15 La Corte Constitucional en la sentencia T-441 del 15 de julio de 2015.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, dijo que los criterios a partir de los cuales debe analizarse si, efectivamente, en un caso concreto, se está ante la presencia de un perjuicio irremediable que habilite la procedencia transitoria del mecanismo de amparo constitucional son (i) que el perjuicio se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. 16 Corte Constitucional.
Sentencia T – 396 del 26 de junio de 2014. M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. 17 Sentencia T-150 de 2016. Radicado: 11001 03 15 000 2025 06301 00 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al efecto, acorde con lo establecido en el artículo 3618 de la Ley 472 de 1998, contra los autos dictados en el trámite de la acción popular, es procedente el recurso de reposición19, el cual, tal como se indicó previamente, no se evidencia que haya sido promovido por el señor Gerardo Alonso Herrera Hoyos, accionante en esta sede constitucional y parte actora en la acción popular en cuestión. En este punto, la Sala precisa que la parte actora no ofreció ningún motivo que justifique su inactividad en la interposición del mencionado recurso que disponía para atacar la providencia cuestionada, y tampoco alegó ni acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que permita la procedencia transitoria de este mecanismo de amparo.
Adicionalmente, es preciso aclarar que, si bien es cierto que en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos objeto de debate se interpuso un recurso de reposición en contra de la providencia hoy acusada, este fue promovido por el señor Julio César Durán Morales quien no ostentaba la calidad de parte, interviniente ni coadyuvante, comoquiera que la acción popular no había sido admitida.
Por último, respecto al reproche del accionante dirigido a que “el procurador delegado en acciones populares ante el tribunal administrativo en Pereira Rda, no hace nada para garantizar mi acceso a la administración de justicia”, la Sala resalta que la demanda promovida en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, objeto de debate, no fue admitida, por lo tanto, no hubo vinculación ni actuación alguna por parte del Ministerio Público.
En consecuencia, y sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de subsidiariedad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el señor Gerardo Alonso Herrera Hoyos, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 18 “Artículo 36. Recurso de reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil”. 19 La Corte Constitucional en sentencia C-377 de 2022 y la Sala Plena del Consejo de Estado en auto del 26 de junio de 2019 proferido en el expediente identificado con el radicado nro. 25000 23 27 000 2010 02540 01, señalaron que las decisiones proferidas en el curso de una acción popular son susceptibles únicamente del recurso de reposición. Radicado: 11001 03 15 000 2025 06301 00 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 11 de diciembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.