1 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01337-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 25000-23-15-000-2022-01337-01 Accionantes: Jenny Yafith Ochoa López e Isidro Arnulfo Rojas Pineda Accionado: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bogotá. Temas: Acción de tutela contra providencia judicial que ordenó escindir dos demandas de nulidad y restablecimiento del derecho./ Derechos al Debido Proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 19 de enero de 2023 por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó el amparo solicitado.
ANTECEDENTES La señora Jenny Yafith Ochoa López y el señor Isidro Arnulfo Rojas Pineda, formularon acción de tutela en contra del Juzgado Catorce Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el fin de que se protejan sus derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad; que consideran vulnerados mediante los autos de 6 mayo y 23 de septiembre de 2022 y que ordenaron escindir las demandas ordinarias presentadas de manera acumulada, en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001333501420210029300; conforme a los siguientes 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01337-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co HECHOS Manifestaron los accionantes que en septiembre de 2021 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentaron demanda en contra de la Fiscalía General de la Nación, pretendiendo el reconocimiento y pago de la prima especial del 30% de la asignación mensual prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; demanda que correspondió por reparto al Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá, bajo el número de radicado 11001333501420210029300.
Que mediante auto 06 de mayo de 2022, confirmado vía reposición por auto del 23 de septiembre del mismo año, el despacho judicial resolvió inadmitir la demanda frente a la señora Jenny Yafith Ochoa López y escindirla respecto del señor Isidro Arnulfo Rojas Pineda, al considerar indebida la acumulación de pretensiones. Argumentaron que la demanda acumuló las pretensiones de dos demandantes, porque ataca decisiones administrativas de idéntico contenido, que fueron dictadas por la misma autoridad, que resuelven un mismo asunto, actos que se fundan en las mismas consideraciones de hecho y de derecho, a su vez, los demandantes persiguen la nulidad de estos actos, basados exactamente en las mismas pruebas los mismos fundamentos fácticos y jurídicos y solicitan el restablecimiento del derecho consistente en el pago de la prima especial del 30% y el reajuste a que haya lugar en sus prestaciones laborales.
En ese sentido, alegaron que el desglose de demandas vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al emplear una interpretación restrictiva que está en contravía de los principios de economía procesal, celeridad, efectividad y uniformidad en las decisiones judiciales. Solicitan que se tutelen sus derechos fundamentales y en consecuencia se ordene al “Juez Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo proceda a tomar las medidas pertinentes a efectos de que se 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01337-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co admita y se le de curso a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con acumulación de pretensiones, presentada por los accionantes que por reparto correspondió a su despacho con radicado N.º 11001333501420210029300”. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La Magistrada ponente admitió la acción de tutela el 16 de diciembre de 2022 y ordenó correr traslado al Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá para que ejerciera su derecho de defensa.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá manifestó que los argumentos bajo los cuales los accionantes pretenden el amparo constitucional se refieren a que la decisión de escindir la demanda no corresponde a una figura procesal del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que a su parecer vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia por no resolver de manera directa la situación. Informó que “Actualmente, el proceso se encuentra para ingreso al Despacho habiéndose surtido por el apoderado de la parte demandante el trámite de subsanación el 06 de octubre de 2022” en donde procedió a formular en escritos separados las demandas de la señora Jenny Yafith Ochoa López y el señor Isidro Arnulfo Rojas Pineda en cumplimiento a lo ordenado en auto de 06 de mayo de 2022 En atención a dicha corrección, el Despacho procederá de oficio a solicitar a la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos un nuevo número de radicado para la demanda del señor Isidro Arnulfo Rojas Pineda, para poder realizar el estudio de admisión de la misma, conservando la fecha de presentación de la demanda inicial, tal como se le indicó en las providencias atacadas.
Por ello se concluye que los argumentos que sustentan la inconformidad del 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01337-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutelante fueron resueltos de forma oportuna en las aludidas providencias y específicamente en la del 23 de septiembre de 2022 se le aclararon las razones por las cuales no es procedente la acumulación subjetiva de pretensiones en el proceso 11001-3335-014-2021-00293-00 por cuanto no se reúnen los requisitos previstos en el artículo 88 del Código General del Proceso.
Indicó que en el mismo sentido fue decidido un caso similar al presente, por la, Sección Segunda - Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del expediente: 11001-33-35-014-2017-00304-00, citando extensamente la providencia, e insistió en que no era procedente la acumulación propuesta inicialmente. Se refirió a las providencias invocadas por la parte actora, para indicar que no constituyen precedente obligatorio para el caso a estudio y solicitó declarar improcedente la tutela considerando, entre otros argumentos, que la decisión adoptada por el Despacho en nada afecta los derechos fundamentales de los actores.
SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección E, negó la tutela solicitada, considerando que no se configuró el defecto sustantivo por una presunta interpretación irrazonable del artículo 88 del CGP por parte del Juez Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá, como quiera que en ejercicio del principio de su autonomía judicial y de manera razonada concluyó que no concurrían los elementos que la acumulación subjetiva de pretensiones en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que instauraron los señores Jenny Yafith Ochoa López e Isidro Arnulfo Rojas Pineda en contra la Fiscalía General de la Nación y tampoco encontró trasgredido los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad invocados.
Señaló que el Juzgado adoptó como fecha de radicación de las demandas, la presentada inicialmente de manera acumulada, con el propósito de salvaguardar situaciones jurídicas de los demandantes, como la prescripción y caducidad y, finalmente, advirtió que el hecho de ordenar el desglose de demandas y en 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01337-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, tramitar cada una por separado no trasgrede el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los accionantes, por cuanto, cada proceso surtirá las etapas procesales pendientes sin restricción. LA IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó el fallo indicando que no comparte la decisión, pues en su sentir, el juez accionado con las providencias impugnadas dejó de aplicar la normatividad que es propia para la acumulación de pretensiones en la Jurisdicción Contenciosa, art. 165 de la Ley 1437 de 2011, y en cambio aplicó 88 del C.G.P., que ya no es aplicable en esta jurisdicción, ante la existencia de norma especial.
Afirmó que este es criterio reiterado del Consejo de Estado e insistió en todos los argumentos expuestos en la solicitud de tutela; los cuales amplió indicando, en resumen, que la tesis restrictiva según la cual, no era posible acumular las demandas ha sido revaluada por la jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.
Insistió en la prevalencia de los principios de economía procesal y del derecho sustancial, afirmando, entre otras, que “Si una decisión judicial, ha afectado derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho a la igualdad y desconoce principios constitucionales como el de la economía procesal, la eficacia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, en ella se encubre una vía de hecho y por tanto en su contra procede la tutela, sin que pueda alegarse en su defensa la aplicación del principio de autonomía funcional, pues ello equivale a invertir las prelaciones establecidas en la carta.” Finalmente, solicitó revocar el fallo impugnado y en su lugar, conceder la tutela en los términos solicitados inicialmente.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Previo a abordar el estudio del asunto, resulta oportuno señalar que el expediente para surtir el recurso contra el fallo de tutela, fue radicado en este Despacho el 31 de enero de 2023, según se observa en la plataforma SAMAI; que el 16 de 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01337-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co febrero la Subsección conformada para esa fecha por los Doctores Francisco Rafael Suarez Vargas (E) y Gabriel Valbuena Hernández manifestaron impedimento para conocer del asunto considerando que la demanda, cuya orden de escisión motivó la acción de tutela versaba sobre el derecho al reconocimiento y pago de la prima especial del 30% de la asignación mensual prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; pretensión respecto de la cual, los integrantes de la Sala consideraron tener alguna expectativa o interés de percibir dicho emolumento.
La manifestación fue declarada infundada, al observar que en la acción de tutela no se discute el derecho a la prestación, sino que versa sobre un asunto procesal. (Véanse índices 6 y 16, actuaciones registradas 14/3/2023 y 18/10/2023) Por lo anterior, siendo claro lo expresado por la Sala de conjueces y observando que, en efecto, mediante la acción de tutela no se discute el derecho a la mencionada prima ni la aplicación de las normas que la regulan; esta Sala de Subsección se encuentra habilitada para proferir el fallo correspondiente.
Entrando en materia, debe resolverse si la sentencia de primera instancia se encuentra ajustada a derecho o si por el contrario, se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, dando lugar a la revocatoria del fallo y a conceder la tutela solicitada. La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en la Sentencia SU034/18, enlistó cada una de las exigencias: Ahora, es importante, tratándose de tutela contra providencias judiciales, hacer distinción, si se trata sentencia o autos, si la decisión cuestionada pone fin al proceso o, si se trata de autos de trámite; pues la clasificación de la decisión resulta útil para determinar el daño o afectación que puede causar a los derechos fundamentales. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01337-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este sentido, ha expresado la Corte Constitucional: “41. En lo que respecta a la tutela contra autos, de cara a determinar la procedencia del amparo, es necesario diferenciar si se trata de autos de trámite o interlocutorios. Según la jurisprudencia constitucional1, en relación con estos últimos, la acción de tutela procede en los siguientes eventos: i) cuando “se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial”; ii) si “a pesar de que existen otros medios, éstos no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados”; o iii) si “la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable”.
En cualquier caso, el juez debe verificar el cumplimiento de “los requisitos generales de procedencia y presentarse al menos una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que han sido fijados por esta [Corte]”2. 42. En este sentido, el análisis de procedencia de la acción de tutela en contra de autos interlocutorios es estricto, puesto que: i) no se trata de decisiones definitivas; ii) la persona tiene a su disposición distintos recursos jurídicos para controvertir el auto, en el marco del proceso judicial en el cual fue emitido y, además, iii) tiene la posibilidad de recurrir la decisión final3.
Tal criterio restrictivo encuentra su justificación en que la acción de tutela no puede ser utilizada por el accionante para “controvertir una decisión adversa a [los] intereses”4, en el marco de un proceso judicial en el cual “no se ha proferido ningún fallo definitivo” y en el que, por tanto, la parte interesada tiene a su disposición “otros mecanismos de defensa judicial”5.
También, esta Corte ha concluido que la acción de tutela no procede en contra de autos interlocutorios cuando el accionante: i) “no ha hecho uso de todos los mecanismos ordinarios de defensa a su alcance (…) y, por ende, se encuentran pendientes los recursos procedentes contra la decisión definitiva”6; y ii) no “dem[uestra] la existencia de un perjuicio irremediable”7.”8 Caso concreto Se cuestionan en la presenta acción, los autos de autos de 6 mayo y 23 de septiembre de 2022, mediante los cuales el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá ordenó presentar por separado las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas de manera acumulada por los señores Jenny Yafith Ochoa López y el señor Isidro Arnulfo Rojas Pineda. 1 Sentencias SU-695 de 2015 y T-343 de 2012. 2 Sentencia SU-695 de 2015.
Además, ha sostenido que, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra este tipo de autos, resulta “necesario que el juez constitucional indague si se han agotado la totalidad de los mecanismos ordinarios estatuidos dentro del proceso” en el cual se profiere el auto objeto de cuestionamiento (cfr., la sentencia T-1274 de 2005).
Esto, habida consideración de que “el trámite judicial no ha concluido aún y, [por lo tanto], el accionante cuenta con la posibilidad de ejercer su derecho de defensa al interior del mismo” (ibid). 3 Cfr., sentencias SU-695 de 2015 y T-343 de 2012. 4 Id. 5 Id. 6 Sentencias SU-695 de 2015 y T-343 de 2012. 7 Id. 8 Sentencia T-511 de 2020 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01337-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En principio, no logra establecerse de qué manera esa decisión vulnera los derechos fundamentales de los actores, pues se trata de una providencia de trámite, que no pone fin al proceso; de tal manera que se observa incumplido el requisito de la relevancia constitucional, requisito que ha sido establecido por la jurisprudencia constitucional así: “Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.” Sobre el particular se observa que la parte actora alega un defecto sustantivo por aplicación de una norma diferente a la que, en su criterio, debió aplicarse al asunto relativas a la acumulación de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho e invoca decisiones que considera precedentes aplicables sobre el tema; sin embargo, no expone de qué manera esa decisión trasciende a la esfera constitucional y lesiona los derechos fundamentales de los actores.
Dicho de otra manera, no logra la parte actora fundamentar la necesidad de intervención del juez constitucional en el asunto, cuando la decisión cuestionada no terminó el proceso ni definió una cuestión medular del mismo. En igual sentido, más allá de la insistencia de los demandantes en la procedencia de la acumulación de demandas, no expusieron la imposibilidad de presentar los libelos de manera separada y por el contrario, en este trámite se acreditó por parte del Juzgado accionado, que la exigencia fue subsanada por el apoderado y que el Despacho dispondría sobre la admisión, luego de que se asignara un nuevo radicado a la demanda escindida, del señor Isidro Arnulfo Rojas Pineda.
Significa que a pesar de que para el momento de presentación de la acción de tutela ya se había resuelto el recurso de reposición confirmando la decisión que ordenó la desacumulación, el proceso aún estaba en trámite y la decisión no había incidido en los derechos fundamentales. Situación diferente es que se llegaran a rechazar las demandas por no cumplir con el requisito exigido, caso en el cual, contarían los demandantes con la posibilidad de apelar esa decisión y solo una vez agotados los recursos pertinentes y persistiendo la situación adversa a sus intereses, sería procedente la revisión del asunto por parte del juez 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01337-01.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional. Conforme a lo expresado, la Sala no encuentra procedente abordar el estudio del defecto sustantivo alegado, pues además de lo ya expresado, se observa una inconformidad de los accionantes, relativa a la interpretación de la normativa que regula la acumulación de demandas y/o pretensiones, sin que sea este el escenario para dirimir tal divergencia de criterios; máxime cuando, de encontrarse por este juez constitucional el defecto alegado, este no tendría la incidencia directa y determinante en los derechos fundamentales y por lo tanto, se insiste, no se encuentra justificada en este caso la intervención del juez constitucional en el asunto planteado.
En conclusión, resulta a todas luces improcedente la acción de tutela interpuesta en contra de los autos de 6 mayo y 23 de septiembre de 2022; sin embargo, se confirmará la decisión de primera instancia que negó la tutela solicitada, pues a pesar de que se abordó el problema de manera diferente en las dos instancias, la conclusión a la que se arriba no contiene una diferencia sustancial que implique la revocatoria o modificación de la decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del del 19 de diciembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección E, conforme a la motivación precedente.
Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01337-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.