CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del Catorce (14) de Marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por la Sala Transitoria, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Erika Hernández Castaño, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, y solicitó lo siguiente:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos distinguidos con el No. DESAJCLR-16 – 1399 de 11 de abril de 2016, y con el No. DESAJCLR16-1882 de 20 de mayo de 2016, por el cual se resolvió el recurso de reposición y del acto ficto negativo, al no resolverse la apelación interpuesta, contra la resolución expedida por LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, y en su lugar se reconozca y pague las diferencias salariales y prestacionales que resulten de la reliquidación de los mismos y demás emolumentos cancelados de forma incompleta, incluyendo en la misma la Remuneración Mensual prevista en los decretos por medio de los cuales el Gobierno Nacional, estableció el salario de los Funcionarios de la Rama Judicial, pero adicionando el 30% que corresponde a la Prima Especial de Servicios para efectos del IBL.
Así como pagar al fondo de Pensiones respectivo, el excedente del Ingreso Base de Cotización, al sistema general de Pensiones, dejado de cancelar a esa Entidad por la accionante ERIKA HERNANDEZ (sic) CASTAÑO.
SEGUNDO: En consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho CONDENAR a LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, representada legalmente por la señora Celinea Oreasteguí Jiménez, o quien haga sus veces, a PAGAR a la doctora ERIKA HERNANDEZ (sic) CASTAÑO, las diferencias salariales, prestacionales y laborales, que resulten de la reliquidación de los mismos, durante todos los períodos en los que se ha desempeñado como Juez Municipal de Pequeñas Causas Laborales, teniendo como base para la liquidación, el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo por tanto, con carácter salarial el 30% de su sueldo básico, que la administración judicial ha tomado de este para denominarlo prima especial sin carácter salarial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, entre ellas a saber debe reliquidarse: a) Salarios. b) Prima de Servicios;
Cesantías; Vacaciones; Prima de Vacaciones; Prima de Navidad, Bonificación por Actividad Judicial y demás emolumentos cancelados de forma incompleta. c) Pagar a la Administradora Colombiana de Pensiones, - Colpensiones, o al fondo de pensiones respectivo, el excedente del Ingreso Base de Cotización, (IBC), al sistema general de Pensiones, dejado de cancelar a esa Entidad por la mala interpretación de su remuneración mensual. d) La indexación de las sumas adeudadas. e) Costas y agencias en derecho que se causen en el proceso. f) Condenar extra y ultra petita a cualquier otra pretensión que se encuentre probada en el expediente a favor del suscrito. 1.1.2 Hechos La señora Erika Hernández Castaño, indicó que, ocupó el cargo de funcionaria de la Rama Judicial, en calidad de Juez Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cali, desde el 1° de agosto de 2011 al 30 de noviembre de 2015.
Expuso que, el 18 de marzo de 2016 presentó reclamación administrativa a la parte demandada en la que solicitó la reliquidación y el pago de la prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, equivalente al 30% de la asignación básica mensual, junto con la correspondiente reliquidación de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que habrían sido cancelados de manera incompleta.
No obstante, indicó que, su petición fue negada a través de la Resolución No DESAJCLR-16-1399 del 11 de abril de 2016. Motivo por el cual, interpuso recurso de reposición en subsidio apelación, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante la Resolución No DESAJCLR-16-1882 del 20 de mayo de 2016, sin embargo, expuso que, aunque se concedió el recurso de apelación, no se emitió pronunciamiento alguno, configurándose así el acto ficto o presunto que también constituye objeto de esta demanda. 1.2.
Concepto de violación. La parte actora invocó como normas desconocidas las siguientes: artículos 1, 2, 5, 12, 13, 53 y 209 de la Constitución Política; artículos 2 y 14 de la Ley 4 de 1992 y el artículo 152 numeral 7 de la Ley 270 de 1996. Resaltó que, el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 ordenó la nivelación salarial de los funcionarios judiciales, pero el Gobierno lo ha interpretado erróneamente al otorgar una prima especial del 30% sin carácter salarial.
Por lo anterior, expuso que, esto ha reducido la naturaleza salarial de los ingresos de jueces y magistrados, afectando sus prestaciones y desconociendo la obligación legal de reconocer dicha prima. 2. Contestación de la demanda. La parte demandada guardo silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 3. La sentencia de primera instancia. La Sala Transitoria, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el Catorce (14) de Marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas y, en consecuencia, ordenó lo siguiente:
PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional para el caso en concreto los artículos 8 del Decreto 1024 de 2013, 8 del Decreto 194 de 2014 y todos aquellos que le reproduzcan o modifiquen y en su lugar, se aplica el artículo 53 de la Constitución Política, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sumarse a lo resuelto en la sentencia del 10 de septiembre de 2024, de la sección segunda del Consejo de Estado. Sala de Conjueces. Conjuez Ponente Dr. José Asunción Fernández Osorio. Exp 11001-03-25-000-2012-000328-00 frente al decreto de nulidad parcial de los de los Decretos 57 de 1993, artículo 7º, 106 de 1994, artículo 7º, y los artículos demandados de las siguientes disposiciones: Decreto 46 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 657 de 2008, 658 de 2008, 661 de 2008, 741 de 2009, 726 de 2009, 723 de 2009, 1387 de 2010, 1391 de 2010, 1388 de 2010, 1038 de 2011, 1043 de 2011, 1039 de 2011, 849 de 2012, 841 de 2012 y 874 de 2012, en el contenido normativo “el treinta por ciento (30%) de esta remuneración se considera prima especial sin carácter salarial, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4a de 1992”
TERCERO: DECLARAR la existencia del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo por la falta de respuesta al recurso de apelación contra Resolución No. DESAJCLR-16-1399 del 11 de abril de 2016.
CUARTO: DECLARAR la NULIDAD de la Resolución No. DESAJCLR-16-1399 del 11 de abril de 2016 que resolvió negativamente la reclamación del derecho discutido y del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo por la falta de respuesta al recurso de apelación contra Resolución No. DESAJCLR-16-1399 del 11 de abril de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a reliquidar y pagar a ERIKA HERNÁNDEZ CASTAÑO identificada con cédula No. 31.791.215 la prima especial de servicios entendiéndose que el 30% de la prima especial es un agregado al salario, así como a reliquidar y pagar todas las prestaciones sociales a que tenga derecho sobre el 100% de la remuneración básica mientras permanezca la vinculación laboral con la demandada, sin que supere los topes determinados en los decretos que reglamentan.
Es de señalar que las diferencias a cancelar deben atender a los periodos estrictamente laborados, sin que en ningún caso al sumar los ingresos se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional durante los periodos que ejerció como Juez de la República. Dedúzcase de las diferencias a recibir todo aquello que, por concepto de otras acciones judiciales, conciliaciones o transacciones estén relacionadas con las pretensiones y haya recibido el actor.
SEXTO: DECLARAR probada de oficio parcialmente la excepción de prescripción trienal, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído. Se reconocen los derechos frente a la prima especial del 30% a partir del 18 de marzo de 2013 hasta la fecha en que se haya normalizado el pago al tenor del decreto 272 de 2021. Atendiendo a que la cotización que se debe hacer para los efectos pensionales no está sujeta al fenómeno jurídico de la prescripción, se ordena la reliquidación y el pago de las diferencias que se deban hacer por este concepto a partir del momento en que inició a desempeñarse como Juez de la República.
Estos aportes deberán pagarse en el porcentaje que corresponda tanto por parte de demandante como por el demandado.
SÉPTIMO: CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a pagar a la parte demandante los aportes a pensión dejados de consignar, los cuales deberán ser liquidados y pagados por la administración judicial, teniéndose como base de liquidación el 100% de la remuneración mensual legal, incluyendo el 30% por concepto de prima especial de servicios en lo que corresponda a pensión.
OCTAVO: ORDENAR a la entidad demandada dar cumplimiento a esta sentencia de conformidad con los artículos 192 a 195 del CPACA, ajustando el valor que resulte a su cargo aplicando para el efecto la fórmula matemática indicada en la parte motiva de esta providencia.
NOVENO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
DÉCIMO: NO CONDENAR en costas a la parte demandada, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de la presente sentencia. […] Como sustento de su decisión, luego de estudiar las pruebas recaudadas, determinó que, según lo indicado en los actos administrativos impugnados, se confirma que durante los periodos en los cuales la parte demandante desempeñó el cargo de Juez en la Rama Judicial del Poder Público, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial calculó y pagó incorrectamente su remuneración, incluyendo como parte del salario básico la prima especial mencionada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Por lo anterior, ordenó inaplicar por inconstitucional los artículos 8 del Decreto 1024 de 2013, 8 del Decreto 194 de 2014 y todos aquellos que le reproduzcan o modifiquen y, en su lugar, aplicó el artículo 53 de la Constitución Política. Asimismo, señaló que, resultaba improcedente inaplicar los decretos que se expidieron con posterioridad al año 2014 porque en ellos no se reproduce la disposición declarada nula en la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014.
Finalmente, frente a la prescripción, manifestó que, comoquiera que, la actora elevó reclamación administrativa el día 18 de marzo de 2016, declaró probada la excepción de prescripción de los derechos causados con anterioridad al 18 de marzo de 2013. 4. El recurso de apelación 4.1 La parte demandada interpuso recurso de apelación, en el que señaló que, para efectos de reconocer la reliquidación de prestaciones y la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, resulta aplicable la prescripción de tres años, contados a partir de la fecha en que el derecho se hace exigible, es decir, desde la vinculación al cargo de juez.
Asimismo, que, dicha prescripción se interrumpe con la solicitud elevada ante la administración, por lo que solo procede reconocer los tres años anteriores a esa petición. Finalmente, solicitó no imponer condena en costas, dado que no se evidencia actuación de mala fe ni conducta procesal desleal. 4.2 La parte demandante, en el recurso de alzada solicitó modificar el ordinal décimo, al considerar que, en este caso procede la condena en costas, incluidas las agencias en derecho, teniendo en cuenta la duración del proceso, la cuantía reconocida, la complejidad del asunto y el hecho que la entidad demandada negó las pretensiones en sede administrativa, obligando a acudir a la vía judicial.
Por lo expuesto, concluyó que, le corresponde su pago, pues la parte actora asumió gastos procesales y honorarios profesionales. 5. Trámite de segunda instancia Con auto de treinta (30) de julio de dos mil veinticinco (2025), el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del CPACA y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.
La parte demandante reiteró los argumentos del recurso de apelación. La demandada no se pronunció sobre el recurso de alzada. Por su parte, el Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA.
De igual forma, cabe destacar que, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso; el superior resolverá sin limitaciones. 2.2 Problema jurídico En los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes, le corresponde a la Sala establecer si revoca o no, la sentencia proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, deberá verificarse si en el presente asunto, operó la prescripción a partir de la expedición de la Ley 4 de 1992 o en su defecto, desde la primera vinculación de la demandante como juez de la república, conforme se planteó en el recurso de alzada. Asimismo, se analizará si hay lugar a ordenar la condena en costas a la entidad demandada conforme a lo expuesto en el recurso de apelación por la parte actora.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3. Marco normativo; 2.4. Pruebas recaudadas; y 2.5. Caso concreto. 2.3 Marco normativo aplicable al presente caso Para efectos de resolver el caso concreto, la Sala de Subsección, atenderá a las reglas que, sobre la prima especial de servicios, consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, fijó la Sala Plena de Conjueces, de la Sección Segunda de la Corporación, mediante la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 2 de septiembre de 2019.
La Sala pone de presente que, en dicha decisión judicial, se analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios. En concreto, explicó que, la mencionada prima, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se determinaron los siguientes parámetros de interpretación: La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la fiscalía general de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta, en cada caso, la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia de la Sala Plena de Conjueces, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso. 2.4.
Pruebas recaudadas. Petición del dieciocho (18) de marzo de dos mil dieciséis (2016), mediante el cual, solicitó a la Rama Judicial, la reliquidación de salarios y prestaciones sociales, así como el pago efectivo de la prima de servicios. Resolución No DESAJCLR16-1399 del once (11) de abril de dos mil dieciséis (2016), mediante el cual la Dirección Seccional de Administración Judicial niega el pago de las prestaciones reclamadas.
Recurso de reposición y en subsidio apelación interpuesto en contra de la anterior decisión del diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciséis (2016). Resolución No DESAJCLR16-1882 del veinte (20) de mayo de dos mil dieciséis (2016), mediante el cual la Dirección Seccional de Administración Judicial resuelve no reponer la Resolución No DESAJCLR16-1399 del once (11) de abril de dos mil dieciséis (2016) y concede el recurso de apelación. Certificación expedida el trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023), por la Dirección Ejecutiva de Administración Seccional de Administración Judicial, en la que consta que la señora Erika Hernández Castaño ejerció el cargo de Juez 8 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cali desde el 1° de agosto de dos mil once (2011). 2.5.
Caso concreto. Puesto en consideración el alcance de los recursos de alzada, esta Sala, en lo concerniente a la prescripción, ha expuesto que, este fenómeno jurídico-procesal está regulado por los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, como se expuso en el marco normativo de esta providencia. De aquellas disposiciones, se colige que, «[…] una vez el derecho se hace exigible el interesado cuenta con un término de 3 años para reclamarlo, el cual se interrumpe por una sola vez y por un lapso igual»; de igual modo, «[…] presentada la petición ante la administración esta interrumpe la prescripción y a partir de ese momento, el empleado cuenta con tres años para su reclamación en sede judicial, al cabo de los cuales su inactividad implicará la extinción de su derecho, y por ende, no será posible acceder al restablecimiento del derecho».
En el presente caso, la Sala resalta que, la señora Erika Hernández Castaño, presentó la reclamación en sede administrativa el 18 de marzo de 2016, con lo cual interrumpió el término de la prescripción al que se ha hecho referencia; Sin embargo, comoquiera que, su derecho surgió a partir del 1° de agosto de 2011, cuando se vinculó por primera vez como juez, por ende, se configuró el referido fenómeno jurídico-procesal respecto de las sumas causadas con anterioridad al 18 de marzo de 2013, tal como lo concluyó el A-quo.
En consecuencia, no se advierte irregularidad alguna en el fallo de primera instancia al momento de analizar esta figura jurídica. No obstante, la Sala precisa que, la prima especial para efectos de aportes a pensión en el presente caso, es a partir de la vigencia de la Ley 332 de 1996. Ahora bien, respecto a la condena en costas, si bien es cierto, los argumentos expuestos por la accionada en su recurso de apelación no corresponden con la realidad procesal, tampoco es menos cierto que, este mismo punto es discutido en el recurso de alzada por la parte demandante, quien, con una lectura acertada del fallo, advirtió que no fue condenada en costas la entidad demandada, y, por lo tanto, requiere se modifique la sentencia de primera instancia, para disponer que se condene en costas.
En ese sentido, ha sido criterio de esta Subsección, indicar que, «[…] aquella condena no se aplica de forma automática por haber sido vencido en juicio, para que esta sea impuesta es necesario que se acredite que hubo un actuar de forma temeraria o con mala fe»; motivo por el cual, esta Sala considera que, en el presente caso, no habrá lugar a la condena en costas, ya que, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe, como acertadamente lo determinó el Juez de primera instancia. Vistas así las cosas, comoquiera que, los argumentos presentados por las partes, no encuentran asidero jurídico ni probatorio, que den cabida a su prosperidad, la Sala confirmará la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta providencia. 2.6 Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Catorce (14) de Marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por la Sala Transitoria, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.