Radicado: 44-001-23-33-002-2014-00075-01 (57665) Demandante: municipio de Riohacha CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C 1 Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 44-001-23-33-002-2014-00075-01 (57665) Actor: municipio de Riohacha Demandado: Asociación de Municipios del Sur de La Guajira Referencia: Proceso ejecutivo Tema: Recurso de apelación contra sentencia Subtema 1: Cosa juzgada Subtema 2: Requisitos del título ejecutivo Subtema 3: Eficacia, oponibilidad y ejecutividad del titulo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por la ejecutada contra la sentencia proferida, el seis (6) de julio de dos mil dieciséis (2016), por el Tribunal Administrativo de La Guajira, en la que declaró no probadas las excepciones formuladas y ordenó seguir adelante con la ejecución. I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Riohacha y la Asociación de Municipios del Sur de La Guajira - ASOAGUA- suscribieron el convenio interadministrativo número 016 del 27 de junio de 2007, con el objeto de aunar esfuerzos entre el municipio y la asociación para la cofinanciación y ejecución del proyecto “implementación de plan de agua potable y saneamiento básico para la población rural no dispersa del municipio de Riohacha”.

Ante el incumplimiento del contratista, el convenio fue liquidado de manera unilateral mediante Resolución 071 del 28 de diciembre de 20111, en la que se dejó consignado que existe un saldo en contra de ASOAGUA y a favor del municipio, por valor de novecientos treinta y nueve millones trecientos noventa y cuatro mil seiscientos noventa y ocho pesos mtc.

($ 939’ 394.698). Esta resolución obró como título para el recaudo dentro del procedimiento de cobro coactivo que adelantó el municipio, trámite que culminó con la Resolución 03-0001 del 14 de marzo de 2014 “Por medio de la cual se resuelven las excepciones propuestas por la Asociación de Municipios del Sur de La Guajira -ASOAGUA- dentro del auto de mandamiento de pago emanado de la tesorería municipal el día 25 de noviembre de 2013”, en la que declaró fundada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta por el ejecutado y, en consecuencia, dio por terminado el proceso de cobro coactivo adelantado en contra de ASOAGUA, porque la resolución que obraba como título no había sido notificada a la entidad que fungió como aseguradora en el convenio.

Ante la imposibilidad de recaudo por la vía coactiva, una vez superadas las circunstancias que sirvieron de fundamento para declarar la excepción, y por el no pago del valor consignado en el mentado acto administrativo, el municipio inició el proceso ejecutivo de la referencia. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1 Esta decisión fue confirmada mediante la Resolución 192 del 24 de abril de 2012. 2 Radicado: 44-001-23-33-002-2014-00075-01 (57665) Demandante: municipio de Riohacha 2.1.1. El municipio de La Guajira, el 25 de abril de 2014, por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda ejecutiva2 contra la Asociación de Municipios del Sur de La Guajira, ASOAGUA, con las siguientes pretensiones: - “…librar mandamiento de pago a favor del MUNICIPIO DE ROHACHA y en contra de la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DEL SUR DE LA GUAJIRA, ASOAGUA, por la suma de NOVECIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y OCHO PESOS ($ 939’394.698) correspondientes al saldo en contra de la entidad demandante (sic) dentro de la liquidación de la liquidación unilateral realizada mediante la resolución número 671 del 28 de diciembre de 2011, confirmada mediante la resolución número 192 del 24 de abril de 2012. - Además, por los intereses moratorios causados sobre la anterior suma de dinero, desde el 24 de abril de 2012, hasta cuando se realice el pago total de la obligación, a la tasa máxima autorizada por la Superintendencia Financiera de Colombia. - Por los gastos y costas del proceso si existe oposición a la presente demanda”. 2.1.2.

La parte demandante sostuvo como fundamentos de hecho de las pretensiones: 2.1.2.1. Entre el municipio de Riohacha y la Asociación de Municipios del Sur de La Guajira -ASOAGUAS-, se suscribió el Convenio Interadministrativo N°016 del 27 de junio de 2007, que tenía por objeto “Aunar esfuerzos entre el municipio y la asociación para la cofinanciación y ejecución del proyecto que se denomina la implementación de plan de agua potable y saneamiento básico para la población rural no dispersa del municipio de Riohacha”. 2.1.2.2.

Atendiendo al clausulado del convenio, el municipio de Riohacha, durante la ejecución de este, realizó varios desembolsos a favor ASOAGUA, los cuales sumaron un total de tres mil novecientos ochenta y uno millones ochocientos mil trecientos diecisiete pesos ($3.981’800.317). 2.1.2.3. Mediante Resolución número 071 del 28 de diciembre de 2011 se liquidó unilateralmente el convenio interadministrativo número 016 de 2007, por incumplimiento del contratista, acto administrativo que fue confirmado mediante la Resolución 192 de 2012.

Como el municipio desembolsó un total de tres mil novecientos ochenta y uno millones ochocientos mil trecientos diecisiete pesos ($3.981’800.317) y ASOAGUAS ejecutó obra por valor de tres mil cuarenta y dos millones cuatrocientos cinco mil seiscientos diecinueve pesos ($ 3.042’405.619), quedó un saldo en contra de ASOAGUA y a favor del municipio de Riohacha por valor de novecientos treinta y nueve millones trecientos noventa y cuatro mil seiscientos noventa y ocho pesos ($ 939’394.698), según consta en la resolución que liquidó el convenio de manera unilateral. 2.2.

Trámite procesal relevante en primera instancia 2.2.1. El Tribunal Administrativo de La Guajira, en auto del 28 de julio de 20143, libró mandamiento de pago a favor del municipio de la Guajira y en contra de la Asociación de Municipios del Sur de La Guajira -ASOAGUA- por la suma de novecientos treinta y nueve mil trescientos noventa y cuatro mil seiscientos noventa y ocho pesos ($939’394.698), más los intereses moratorios causados desde la fecha de ejecutoria de la Resolución N° 192 del 24 de abril de 2012 y hasta cuando se realice el pago total de la obligación. 2 Folios 1 a 6, cuaderno 3 3 Folios 47 a 49, cuaderno 3. 3 Radicado: 44-001-23-33-002-2014-00075-01 (57665) Demandante: municipio de Riohacha 2.2.2.

ASOAGUA, el 29 de octubre de 20144, interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, y el Tribunal Administrativo de La Guajira, en providencia del 14 de julio de 20155, lo rechazó por extemporáneo. 2.2.3. ASOAGUA, el 10 de noviembre de 20146, contestó la demanda y planteó las siguientes excepciones – algunas agrupadas en razón a los argumentos expuestos-: i) la de “cosa juzgada” y la de “temeridad y mala fe”, teniendo en cuenta que el municipio de Riohacha adelantó procedimiento de cobro coactivo con base en los mismos actos administrativos que obran ahora como título ejecutivo, el cual terminó porque se estructuró la excepción de falta de título ejecutivo; ii) la excepción que denominó “inobservancia de norma imperativa”, porque ASOAGUA es una entidad de carácter público, por tanto, antes de iniciarse la acción ejecutiva debió darse aplicación a los artículos 192 y 195 del CPACA; iii) la excepción denominada “improcedencia de la acción ejecutiva”, toda vez que el municipio debió demandar mediante nulidad o nulidad con restablecimiento del derecho, los actos administrativos que profirió dentro del procedimiento de cobro coactivo, esto es, el acto en el que libró mandamiento de pago y el acto por medio del cual dio por terminado el procedimiento de cobro coactivo; y, iv) las excepciones de “falta de ejecutoria del título ejecutivo” y “falta de título ejecutivo”, teniendo en cuenta que la aseguradora CONDOR S.A. debió ser notificada de las Resoluciones 671 de 28 de diciembre de 2011 y 192 de 2012, y en el plenario no obra constancia de esa notificación, razón por la que dichos actos no han cobrado ejecutoria y por ende, no se constituyen en título ejecutivo de recaudo y no prestan mérito ejecutivo.

Aunado a lo anterior, aduce que el título carece de claridad porque se limita a mencionar el saldo a pagar a favor del municipio, sin especificar a cuál municipio; no cumple el requisito de exigibilidad porque no está determinada la fecha en que se debe cumplir el pago de la obligación, no consta que sea la primera copia que presta mérito ejecutivo y, finalmente, adolece de constancia de ejecutoria, dado que no se aportó documento alguno en el que conste esta. 2.2.4.

El Tribunal Administrativo de La Guajira, el 13 de enero de 20157, corrió traslado al ejecutante, por el término de diez (10) días, de las excepciones propuestas por ASOAGUA. 2.2.5. La parte ejecutante, en escrito del 28 de marzo de 20168, se pronunció respecto de las excepciones formuladas por la entidad ejecutada. Adujo, en síntesis, frente a las excepciones de “cosa juzgada” y “temeridad y mala fe”, que estas no deben prosperar, toda vez que no es cierto que los actos proferidos dentro del trámite de cobro coactivo revistan un carácter jurisdiccional que impida acudir a la jurisdicción por vía ejecutiva.

Aduce que, si bien en el procedimiento de cobro coactivo prosperó la excepción propuesta, la obligación no se extinguió; por el contrario, una vez realizadas las actuaciones relacionadas con la notificación del acto administrativo, superando las irregularidades que llevaron al traste la vía del cobro coactivo, el ente territorial contaba con la posibilidad para ejecutar por vía jurisdiccional ante el contencioso administrativo.

Frente a la excepción denominada “inobservancia de norma imperativa”, arguye que esta no prospera porque los artículos 192 y 195 del CPACA, son aplicables a las sentencias judiciales y las decisiones que atañen a una conciliación efectuada dentro de un proceso judicial, o a aquellas que extrajudicialmente finiquitan un litigio, y no son aplicables a los actos expedidos con ocasión de la actividad contractual. 4 Folios 62 a 68, cuaderno 3. 5 Folios 30 a 32, cuaderno 1. 6 Folios 47 a 51, cuaderno 1. 7 Folios 20, cuaderno 1. 8 Folios 106 a 109, cuaderno 1. 4 Radicado: 44-001-23-33-002-2014-00075-01 (57665) Demandante: municipio de Riohacha Por último, frente a la “falta de ejecutoria del título” y “falta de título ejecutivo”, expuso, en síntesis, que contrario a lo manifestado por la ejecutada, el ente territorial sí notificó los actos administrativos base de recaudo, a la aseguradora CONDOR S.A., conforme consta en el oficio del 12 y 20 de marzo de 2014, quedando notificada el 3 de abril de ese mismo año. Aduce que estos actos solo requieren para su ejecución, que hayan cobrado firmeza y por tanto ejecutoriedad. 2.3.

La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de La Guajira, en el curso de la audiencia inicial realizada el seis (6) de julio de dos mil dieciséis (2016)9, profirió sentencia, en la que dispuso: “PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones planteadas por la entidad ejecutada, de conformidad con las consideraciones dadas.

SEGUNDO: como consecuencia de la anterior declaración, se ordena seguir adelante con la ejecución dentro del presente medio de control.

TERCERO: Practíquese la liquidación del crédito de conformidad con el numeral 1° del artículo 446 del Código General del proceso y lo expuesto en la parte motiva de la sentencia.

CUARTO: Condenase al ejecutado a pagar las costas del proceso. Tásense.

QUINTO: Fíjese como agencias en derecho el 10% del total del Crédito”. Como fundamento de su decisión, tomó en consideración el numeral 3° del artículo 297 del CPACA, la independencia de la administración de justicia y la primacía del derecho sustancial frente a las irregularidades de orden procesal que se plantean en el escrito de excepciones.

Para resolver las excepciones de “cosa Juzgada”, “temeridad y mala fe” e “improcedencia de la acción ejecutiva”, aclara que las entidades cuando ejercen jurisdicción coactiva expiden actos jurisdiccionales, a diferencia de lo que ocurre con la facultad de cobro coactivo en materia tributaria, porque en dicho procedimiento se expiden actos administrativos cuestionables por vía judicial.

Considera que las decisiones proferidas por el municipio de Riohacha dentro del proceso de jurisdicción coactiva, son actos jurisdiccionales. Considera que, en este caso, los actos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo si bien son actos jurisdiccionales, en ellos no se declaró una decisión “…de fondo y lo que se profirió fue una providencia inhibitoria porque lo que pasaba es que no se había podido notificar a un tercero y no se resolvió el fondo del asunto, no se pudo desarrollar el objeto del procedimiento que era ejecutar el título (…)”.

Finalmente, se apartó de la tesis de la parte ejecutada en relación con la cosa juzgada, porque para que ésta se configure debe haber identidad de partes, objeto y causa, requisitos que “no están satisfechos, toda vez que, como en el cobro coactivo no se pudo lograr la satisfacción del derecho sustantivo, la ejecutante podía hacer uso del mismo mecanismo judicial, como es su derecho, para la satisfacción de los derechos sustantivos, como es acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Considera que, al no poder lograr la satisfacción de la obligación, y ante la prevalencia del derecho sustantivo no se configura la cosa juzgada, ni la temeridad y mala fe”. En cuanto a la excepción de “inoperancia de las normas sustantivas”, considera que le asiste razón a la parte ejecutante, teniendo en cuenta que lo que se pretende ejecutar es la obligación contenida en un acto administrativo que se integra con el convenio 9 Folios 92 a 95, cuaderno principal. 5 Radicado: 44-001-23-33-002-2014-00075-01 (57665) Demandante: municipio de Riohacha interadministrativo, que fue proferido con ocasión de la actividad contractual; documento al que no le es aplicable el contenido de los artículos 192 y 195 del CPACA, dado que no se trata de una sentencia o decisión proferida en un trámite de conciliación. Ahora, en lo que respecta a la “falta de ejecutoria” afirma, en primer lugar, que ASOAGUA no está legitimada por activa para replicar en nombre de la aseguradora Condor S.A. En segundo lugar, como la fuente de la obligación es un acto administrativo que no deriva de la configuración del riesgo amparado por la póliza, sino del valor arrojado por la liquidación unilateral del convenio interadministrativo, en nada incide que la aseguradora no haya sido notificada o vinculada al proceso, y se “…entienden satisfechas las vinculaciones pertinentes con la participación de ASOAGUA dentro del proceso administrativo dado que es la obligada a la satisfacción de la acreencia”.

Sobre la excepción de “falta de título”, sustentada en que el título carece de claridad, el A quo consideró que no era de recibo, pues en este asunto se integra el acto de liquidación unilateral con el convenio interadministrativo, documentos de los que es claro establecer que el beneficiario de la acreencia es el municipio de Riohacha, además de que dicho acto administrativo fue expedido por el ente territorial.

En cuanto a la aducida falta de exigibilidad del título, considera que la obligación contenida en el título es pura y simple y no está sometida a plazo o condición, conforme a lo previsto en el artículo 1608 del C.C. además de que, desde la perspectiva del derecho público se trata de un acto administrativo que es ejecutivo y ejecutorio, que cumple con lo establecido en el numeral 3° del artículo 297 del CPACA, a la vez de que el título es de aquellos enunciados en el artículo 99 ibidem; por consiguiente, concluyó, que estas excepciones no estaban llamadas a prosperar.

La sentencia de primera instancia fue notificada en estrados, conforme a lo previsto en el numeral 1 del artículo 322 del Código General del Proceso. 2.4. El recurso de apelación ASOAGUA, durante la audiencia, interpuso oportunamente recurso de apelación contra la anterior decisión. Para sustentar su inconformidad, alegó que la primacía del derecho sustancial, aplicada por el tribunal para resolver el asunto, afecta la seguridad jurídica y el principio que prescribe que no se puede juzgar dos veces por la misma causa.

Aduce que, como el municipio de Riohacha dentro del procedimiento de cobro coactivo profirió unos actos administrativos, para poder demandar por vía ejecutiva ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debió, primeramente, demandar en nulidad con restablecimiento del derecho el acto administrativo que profirió dentro de ese procedimiento, esto es, el acto en el que decidió dar por terminado el proceso por inexistencia del título ejecutivo.

Afirma que el artículo 98 del CPACA le otorga la posibilidad de elegir por cuál vía realiza el cobro de la obligación; por consiguiente, agotada la vía del cobro coactivo, ya no podía acudir a la jurisdicción por la misma causa. Reprocha que, la decisión contenida en el acto administrativo que dio por terminado el procedimiento de cobro coactivo no se puede considerar inhibitoria con el argumento de que la obligación no fue satisfecha, toda vez que lo allí resuelto sí fue de carácter definitivo.

Las excepciones tienen por objeto enervar las pretensiones de la demanda, no satisfacer el pago. 6 Radicado: 44-001-23-33-002-2014-00075-01 (57665) Demandante: municipio de Riohacha Insiste en que el acto administrativo que obra como título ejecutivo, debe satisfacer los requisitos establecidos en el numeral 4° del artículo 297 del CPACA, porque no siendo así “se puede duplicar, triplicar el derecho”, dando paso a la posibilidad de iniciar varios ejecutivos para cobrar la misma obligación. En cuanto a la cosa juzgada, insiste en que la resolución proferida en el procedimiento coactivo contiene una decisión de fondo que está en firme; por tanto, el ente territorial debió demandar ese acto, antes de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa a través de la vía ejecutiva.

Conforme al artículo 88 del CPACA, los actos administrativos gozan de la presunción de legalidad, y esta no ha sido desvirtuada frente al acto que, dentro del procedimiento de cobro coactivo, dio por terminado el procedimiento por inexistencia del título ejecutivo. Afirma que sí están satisfechos los requisitos de la cosa juzgada o “cosa decidida”, porque hay identidad de partes, objeto y causa.

Reprocha que los actos administrativos en firme son de obligatorio cumplimiento para las autoridades y para los particulares, y como el municipio de Riohacha instauró la acción ejecutiva a sabiendas de que a través del procedimiento de cobro coactivo había agotado el objeto del asunto, incurrió en la mala fe. 2.5. El trámite procesal relevante en segunda instancia 2.5.1.

Esta Corporación, en auto del veintitrés (23) de junio de dos mil diecisiete (2017)10, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada en audiencia, contra la sentencia del seis (6) de julio de dos mil dieciséis (2016) proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira. Luego, en proveído del dos (2) de agosto de dos mil diecisiete (2017)11, corrió traslado a las partes para que presentarán alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 2.5.2.

El municipio de Riohacha12 y ASOAGUAS13 presentaron alegatos de conclusión, reiterando los argumentos expuestos durante el trámite de la apelación. El Ministerio Público remite concepto, en el que manifiesta que las excepciones no deben prosperar y solicita que sea confirmada la decisión de primera instancia14. Mediante escrito del 10 de mayo de 202415, el ahora magistrado de la Subsección Nicolás Yepes Corrales, manifestó su impedimento por haber emitido concepto en calidad de agente del Ministerio Público.

Por considerar que la situación aludida es causal de impedimento, la Sala lo declarará fundado, razón por la cual el presente asunto será decidido en Sala dual. III. CONSIDERACIONES 3.1. Normativa aplicable En vista de que el recurso de apelación fue interpuesto el seis (6) de julio de dos mil dieciséis (2016), resulta aplicable la Ley 1437 de 2011 sin modificaciones, lo anterior, puesto que, de acuerdo con el artículo 8616 de la Ley 2080 de 2021, los recursos 10 Folio 103, cuaderno principal. 11 Folio 110, ídem. 12 Folio 113 a 116, ídem 13 Folio 127, ídem. 14 Folio 129 a 138, ídem. 15 Índice 27 SAMAI 16 “Artículo 86.

Régimen de vigencia y transición normativa. “(…) De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los 7 Radicado: 44-001-23-33-002-2014-00075-01 (57665) Demandante: municipio de Riohacha interpuestos se regirán por las leyes vigentes cuando se formularon. En los aspectos no regulados, deberá observarse lo dispuesto en el Código General del Proceso (CGP), esto es, el artículo 422 y siguientes, en virtud de la remisión normativa prevista en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 3.2.

Competencia La Sala es competente para resolver el recurso de apelación contra la sentencia del seis (6) de julio de dos mil dieciséis (2016), proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, con fundamento en los artículos 12517 y 15018 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.3. Problemas jurídicos De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso, el “recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.

En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a “pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”. Como lo ha indicado esta Corporación19, el alcance del recurso de apelación no se dirige sin límite alguno a censurar cualquier tipo de actuación o inconformidad generada en el curso del proceso, como tampoco puede estar orientado a repetir el trámite surtido en primera instancia, pues ya esto fue objeto de comprobación y debate, sino que busca garantizar el principio de la doble instancia. De modo que, es imprescindible que el recurrente ataque los fundamentos de hecho y de derecho que sustentaron la providencia de primera instancia, en aquello que considera desfavorable; no basta con la simple interposición del recurso ni resulta suficiente repetir un argumento desprovisto de motivos de disenso, sino que, la formulación de la apelación debe responder a una tesis que discuta las consideraciones que fundaron la decisión recurrida.

Dicho esto, en consideración a lo planteado por ASOAGUA en el recurso de apelación, esta Sala determinará lo siguiente: (i) ¿Hace tránsito a cosa juzgada la decisión proferida en un proceso de cobro coactivo, cuyo contenido residió en la declaración de prosperidad de la excepción términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.

(negrillas fuera del texto). 17 “Artículo 125. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. (negrillas fuera del texto). 18 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”.

(negrillas fuera del texto). 19 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencias del tres (3) de marzo y del veinticuatro (24) de abril de dos mil veintitrés, expedientes 58301 y 54823, respectivamente. 8 Radicado: 44-001-23-33-002-2014-00075-01 (57665) Demandante: municipio de Riohacha de inexistencia del título ejecutivo, con relación a un nuevo proceso ejecutivo propuesto en sede jurisdiccional con el que se pretende el cobro de la misma obligación que pretendió ser cobrada en el fallido proceso de jurisdicción coactiva? (ii) ¿Conforme a las particularidades del caso, el acto administrativo que obra como título ejecutivo, satisface los requisitos generales del título, y, debe satisfacer los requisitos establecidos en el numeral 3° del artículo 297 del CPACA? Si la respuesta al anterior problema resulta afirmativa, se entrará dilucidar el siguiente planteamiento.

(ii) ¿El municipio de Riohacha debió demandar a través del medio de control de nulidad con restablecimiento del derecho el acto administrativo que profirió dentro del proceso de jurisdicción coactiva, antes de acudir a la jurisdicción contenciosa por la vía ejecutiva a fin de obtener el pago de la obligación contenida en el mismo acto administrativo que obró como título ejecutivo en el procedimiento de cobro por jurisdicción coactiva? 3.4.

Solución a los problemas jurídicos En este asunto, el título ejecutivo lo constituye el convenio interadministrativo junto con el acto administrativo por medio del cual fue liquidado de manera unilateral, de conformidad con lo establecido en el numeral 3° del artículo 297 del CPACA. El juez de primera instancia declaró no probadas las excepciones formuladas, ordenando seguir adelante la ejecución, y la ejecutada en el recurso de apelación insiste en afirmar que se configuran las excepciones de “cosa juzgada”, “temeridad y mala fe”, “inobservancia de norma imperativa”, “improcedencia de la acción ejecutiva”, “falta de ejecutoria del título ejecutivo” y “falta de título ejecutivo”. 3.4.1.

Solución al primer problema jurídico La cosa juzgada es una institución de naturaleza procesal, en virtud de la cual los asuntos respecto de los que exista una decisión ejecutoriada, no pueden volver a ser ventilados ante la jurisdicción. El fenómeno de la cosa juzgada opera cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi juzgada en proceso posterior.

En efecto, para que este fenómeno se presente, el artículo 303 del CGP exige que exista identidad de objeto (la misma pretensión), identidad de causa petendi (los mismos fundamentos o hechos que sustentan la pretensión) e identidad de las partes; sin embargo, el mismo estatuto dispone en el siguiente artículo -304-, que no constituyen cosa juzgada, las sentencias que declaren probada una excepción de carácter temporal que no impida iniciar otro proceso al desaparecer la causa que dio lugar a su reconocimiento.

A la luz de lo expuesto en precedencia, la Sala no encuentra configurada la cosa juzgada propuesta por el ejecutado, por las siguientes razones: i) la decisión proferida dentro del procedimiento de cobro coactivo que lo dio por terminado, es un acto proferido en ejercicio de las prerrogativas de cobro coactivo que la ley confiere a las entidades públicas, que no contiene una decisión de fondo; ii) en ese acto se declaró probada una excepción de aquellas llamadas dilatorias, que siendo de mérito, ataca la pretensión por su efectividad o exigibilidad actual, aplazando la pretensión; iii) en el escenario en el que se produjo dicho decisión, no se puso fin a la controversia suscitada entre las partes; y, iii) la decisión que se tomó en el procedimiento de cobro coactivo declaró probada una excepción de carácter temporal que permitía iniciar otro proceso 9 Radicado: 44-001-23-33-002-2014-00075-01 (57665) Demandante: municipio de Riohacha al desaparecer la causa que dio lugar a su reconocimiento, que el artículo 304 del CGP establece como no constitutiva de cosa juzgada.

De esta manera, también se entiende impróspera la excepción denominada por la ejecutada “temeridad y mala fe”, en tanto que su fundamentación deriva de los argumentos expuestos para invocar la excepción de cosa juzgada y a que esta se declarara como probada. 3.4.2. Solución al segundo problema jurídico Los títulos ejecutivos, conforme al artículo 422 del Código General del Proceso, son documentos que contienen obligaciones que deben ser claras, expresas y exigibles, que provengan del deudor o su causante y que constituyan plena prueba, en contra de este.

Esta calidad pueden tenerla, entre otras, los actos administrativos20. Al respecto, es importante destacar que el CPACA, en el artículo 297, prescribe lo siguiente: “Título ejecutivo. Para los efectos de este código, constituyen título ejecutivo: (…) 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.

Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria en los cuales conste en reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia autentica corresponde al primer ejemplar (…)”.(resaltado propio) Entonces, un acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual, como ocurre en este caso, como título ejecutivo, requiere i) que imponga una condena, consistente en el pago de unas sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible, que será la que determine la obligación; y ii) que la decisión se encuentre en firme, lo que asegura la existencia y certeza del crédito, en la medida en que no podrá ser modificada.

La obligación es clara, cuando no exista duda respecto al objeto o sujetos de la obligación; es expresa, si se encuentra especificada en el título y no es necesario de una presunción legal o una interpretación normativa; y es exigible, cuando es ejecutable sin que dependa su cumplimiento de una condición, o cuando ya se ha cumplido esta21.

En el caso de la referencia, el municipio de La Guajira aportó copia de los siguientes documentos: (i) Convenio Interadministrativo N°016 del 27 de junio de 2007, que tenía por objeto “Aunar esfuerzos entre el municipio y la asociación para la cofinanciación y ejecución del proyecto que se denomina la implementación de plan de agua potable y saneamiento básico para la población rural no dispersa del municipio de Riohacha”;

(ii) Otrosí número 1 al Convenio Interadministrativo N°016 del 27 de junio de 2007, que tenía por objeto “Aunar esfuerzos entre el municipio y la asociación para la cofinanciación y ejecución del proyecto que se denomina la implementación de plan de agua potable y saneamiento básico para la población rural no dispersa del municipio de 20 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, auto del tres (3) de octubre de dos mil dieciocho (2018), radicado número 13001333100420170012601. 21 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, auto del veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014), radicado número 25000-23-27-000-2011-00178-01. 10 Radicado: 44-001-23-33-002-2014-00075-01 (57665) Demandante: municipio de Riohacha Riohacha”;

(iii) Adicional número 001 de 2010 al Convenio Interadministrativo N°016 del 27 de junio de 2007, que tenía por objeto “Aunar esfuerzos entre el municipio y la asociación para la cofinanciación y ejecución del proyecto que se denomina la implementación de plan de agua potable y saneamiento básico para la población rural no dispersa del municipio de Riohacha”;

(iv) Resolución 671 del 28 de diciembre de 2011 “Por medio de la cual se liquida unilateralmente el Convenio Interadministrativo 016 de 2007”; (v) Resolución 192 del 24 de abril de 2012 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Asociación de Municipios del Sur de La Guajira _ASOAGUA contra la Resolución 671 de diciembre de 2011”, confirmando el acto administrativo de liquidación unilateral, con la constancia de haber sido notificado a ASOAGUA.

Pues bien, de cara a estos presupuestos, el contenido de la documentación aportada por la parte ejecutante, como lo afirmó el juez de primera instancia, cumple con los requisitos legales de un título ejecutivo. Revisado el convenio interadministrativo 016 de 2007 y el acto administrativo en el que se plasma su liquidación -unilateral, se observa que contiene una obligación clara, expresa y exigible puesto que se ordenó a ASOAGUA el pago de unas sumas de dinero a favor del ente territorial.

Así, los documentos satisfacen los requisitos del título ejecutivo establecidos en el artículo 442 del CGP, pues contienen una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la ejecutada –ASOAGUA- y a favor del municipio de La Guajira, y es de aquellos títulos señalados en el numeral 3° del artículo 297 del CPACA, dado que está constituido por el Convenio Interadministrativo 016 de 2007 y el acto por medio del cual se liquida de manera unilateral, esto es, que proviene de la actividad contractual, que está en copia autenticada por la entidad de la que emana y consta su notificación a ASUAGUA.

Ahora, el recurrente afirma que no obra documento alguno que permita establecer que el acto administrativo por medio del cual se liquida unilateralmente el Convenio Interadministrativo número 016 de 2007, fue notificado a la aseguradora CONDOR S.A que es la garante del siniestro declarado, como se ordenó en el referido acto; falencia que, en su sentir, configura la inexistencia del título ejecutivo.

Para controvertir ese reproche, en el escrito con el que se descorre el traslado de las excepciones, el ejecutante anuncia que mediante oficio del 14 de marzo de 2014, el municipio de La Guajira citó a la aseguradora CONDOR S.A. para que compareciera a notificarse personalmente y ante su no comparecencia el día 20 de marzo de “2013” (sic) le remitió copia de los actos administrativos, quedando notificada de ello el 13 de abril de 2014, sin que aportara prueba alguna de que esa actuación se haya surtido; sin embargo, la Sala, considera que en lo que atañe a este proceso, debe verificar que la Resolución 671 del 28 de diciembre de 2011 “Por medio de la cual se liquida unilateralmente el Convenio Interadministrativo 016 de 2007” y la Resolución 192 del 24 de abril de 2012 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Asociación de Municipios del Sur de La Guajira _ASOAGUA contra la Resolución 671 de diciembre de 2011”, confirmando el acto administrativo de liquidación unilateral, hayan sido notificadas en debida forma a quien ahora funge como ejecutado, para que el acto revista eficacia, le sea oponible y por ende ejecutable, dado que la aseguradora no fue demandada en este proceso.

El artículo 64 del CCA, normativa vigente para el momento en que se produjo el acto administrativo que obra como título ejecutivo, establece que cuando una decisión de la administración se notifica en la forma establecida por la ley, esta podrá producir sus efectos legales, porque cumple con el requisito de la eficacia del acto administrativo.

Para que un acto administrativo pueda producir los efectos para los cuales fue proferido, es necesaria su eficacia, la cual depende de que en efecto se haya llevado a cabo su publicidad, es decir, que su debida notificación se constituye en un requisito 11 Radicado: 44-001-23-33-002-2014-00075-01 (57665) Demandante: municipio de Riohacha indispensable para revestir de obligatoriedad las decisiones de la administración; por consiguiente, en línea con lo afirmado por la primera instancia, de constatarse que el acto administrativo fue notificado al contratista ahora ejecutado, estaría revestido de eficacia, sería oponible y ejecutable frente a este, sin importar que se haya demostrado, o no, la notificación a la aseguradora.

En este caso, la resolución por medio de la cual se liquida unilateral el Convenio Interadministrativo 016 de 2007 se presume legal y la producción de sus efectos no se avizora truncada por la falta de notificación en los términos de los artículos 44 y 45 del CCA, dado que el acto fue notificado en debida forma a ASOAGUA (ejecutor del convenio interadministrativo), conforme se observa en la copia de la constancia de notificación que se adjunta.

En efecto, si bien la parte ejecutante no aportó prueba alguna que demostrara que la garante del siniestro asegurado y que se declaró configurado en el acto administrativo que liquidó el convenio, fue notificación en debida forma, sí aportó prueba que dieran cuenta de que los requisitos formales y sustanciales del título con los que edificó la acción de cobro respecto de ASOAGUA, que es la ejecutada en este caso, están satisfechos.

La exigibilidad de la obligación, requisito que solo puede predicarse cuando la decisión administrativa adquiere firmeza, lo que implica su conocimiento previo y debido por parte del destinatario que en este caso es quien fue el ejecutor del Convenio Interadministrativo 016 de 2007, se tiene por configurada toda vez que a ASOAGUAS se le notificó el acto que lo liquidó, el cual quedó en firme al despacharse de manera desfavorable el recurso interpuesto.

En este estado de las cosas, para la Sala es claro que la Resolución 671 del 28 de diciembre de 2011 “Por medio de la cual se liquida unilateralmente el Convenio Interadministrativo 016 de 2007”, es oponible y eficaz respecto de ASUAGUA, y en esa medida, el título ejecutivo que integra es ejecutable. 3.4.3. Solución al tercer problema jurídico Por lo antes expuesto, la Sala considera que si bien no se probó que para cuando se presentó la demanda ejecutiva se había saneado la irregularidad que llevó al municipio de la Guajira a entender, de manera errada, que debía terminar el procedimiento adelantado por jurisdicción coactiva y declarar probada la excepción de “inexistencia del título ejecutivo”, a falta de la notificación a la aseguradora, ello no es óbice para que se produzca la ejecución del título en el que constan una obligación clara y expresa a favor del municipio de la Guajira y exigible a ASOAGUA, entidad que sí fue notificada en debida forma y respecto de la que quedó en firme el acto administrativo, produciendo sus efectos.

Esa irregularidad, en este proceso, no tiene la virtud de configurar la excepción de “inexistencia del título ejecutivo”, como tampoco la tenía en el procedimiento adelantado por cobro coactivo. Finalmente, como el acto que profirió el ente territorial, para dar por terminado el trámite de cobro coactivo, no contiene una decisión de fondo que finiquite el asunto que atañe a la obligación a cargo del deudor -ASOAGUA y a favor del acreedor -municipio de La Guajira, para la Sala no es recibo el argumento del recurrente en cuanto a que, antes de ejercer la acción ejecutiva, el municipio debía demandar ese acto, pues dicho acto solo dio por terminado el procedimiento porque encontró, se itera, erradamente, configurado un supuesto que impedía temporalmente continuar con el trámite y por ende, no es definitivo frente al derecho en contienda.

En estas condiciones, la Sala confirmará la sentencia que fue proferida el seis (6) de julio de dos mil dieciséis (2016), por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que declaró no probadas las excepciones formuladas y ordenó seguir adelante con la ejecución. 12 Radicado: 44-001-23-33-002-2014-00075-01 (57665) Demandante: municipio de Riohacha 3.7.

Costas El artículo 188 del CPACA establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, salvo en los procesos en que se ventile un interés público; y en ese orden de ideas, ordena que la liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. Como el recurso se resuelve en forma desfavorable a la parte ejecutada, se condena en costas de segunda instancia. Por consiguiente, las agencias en derecho para esta instancia se fijan en el uno por ciento (1%), porcentajes que se aplicara al valor del pago confirmado totalmente en esta providencia22, de conformidad con los artículos 36523 y 36624 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLÁRASE fundado el impedimento formulado por el magistrado Nicolás Yepes Corrales.

SEGUNDO: CONFÍRMASE la sentencia proferida, el 6 de julio de 2016, por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que declaró no probadas las excepciones formuladas y ordenó seguir adelante con la ejecución, conforme a lo expuesto en la motiva.

TERCERO: CONDENASE en costas a la parte ejecutada, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

CUARTO: ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen, para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente VF 22 Acuerdo 1887 de 2003. 23 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en los que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…)”. 24 “Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (…)”.