Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Demandado: MUNICIPIO DE CALI Temas: Devolución pago de lo no debido.

Competencia para decidir el recurso de reconsideración. Estampilla Pro Desarrollo Urbano en el municipio de Santiago de Cali (Ley 79 de 1981 y Acuerdos Municipales 12 de 1894 y 53 de 1986). Límite temporal. Mecanismos de recaudo (adhesión y retención) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 contra la sentencia del 12 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió negar las pretensiones de la demanda y no condenar en costas2.

ANTECEDENTES AES Chivor & CIA S.C.A. E.S.P3. se dedica a la generación de energía eléctrica en Colombia mediante la Central Hidroeléctrica de Chivor. La venta de energía se realiza de dos formas, a saber: (i) contratos bilaterales de largo plazo suscritos con otros participantes del mercado de energía (generadores, comercializadores o directamente con los grandes consumidores o usuarios no regulados) y (ii) por medio del mercado de energía mayorista a corto plazo (energía negociada en la bolsa mercantil).

En este último sistema las operaciones de venta se realizan por intermedio de XM Compañía de Expertos en Mercados S.A. E.S.P. quien opera y administra el mercado eléctrico colombiano. Bajos los dos esquemas de negocio referidos en precedencia, AES Chivor vende energía a EMCALI E.I.C.E. E.S.P. En los años 2002 y 2007 a 2011, producto de la 1 SAMAI Índice 2.

Archivo: «ED_RECURSOAP_18RECURSODEAPELAC (.pdf) NroActua 2». 2 SAMAI Índice 2. Archivo: «ED_SENTENCIA_16SENT201401139(. pdf) NroActua 2». 3 En adelante AES Chivor, la empresa, la sociedad o la compañía. Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 venta de energía realizada a esta última empresa, al momento de los pagos se practicaron las retenciones por concepto de Estampilla Pro-Desarrollo Urbano a favor del municipio de Cali, por las siguientes sumas: Período Valor 2002 74.974.508 2007 158.720.826 2008 1.062.787.242 2009 254.147.370 2010 697.140.435 2011 174.114.427 Total 2.421.884.808 La demandante solicitó al agente de retención (EMCALI) la devolución de las cuantías retenidas a título de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano que, a su juicio, se practicaron indebidamente, lo que fue resuelto de manera desfavorable mediante Comunicación nro. 10-GG-0438-2010 del 23 de abril de 2010.

Ante la negativa de EMCALI, el 10 de febrero de 2012 el representante legal de la compañía demandante radicó ante el municipio de Cali «solicitud de devolución del pago de lo no debido por concepto de Estampilla Prodesarrollo Urbano» por los períodos 2002 y 2007 a 2011, por un total de $2.421.884.8084. Solicitud que se reiteró con el oficio radicado el 9 de octubre de 2012.

El 26 de julio de 2013, la Subdirectora de Impuestos y Rentas Municipales de Cali expidió la Resolución nro. 4131.1.12.6-1845, mediante la cual rechazó la solicitud de AES Chivor de devolución de lo retenido por concepto de Estampilla Pro-Desarrollo Urbano de los años 2002 y 2007 a 20115. El 22 de octubre de 2013, la apoderada de la sociedad interpuso recurso de reconsideración contra el anterior acto administrativo6.

El 6 de agosto de 2014, la citada funcionaria resolvió el recurso de reconsideración con la Resolución nro. 4131.1.21-14035, confirmando el acto recurrido. Decisión que se notificó el 28 de agosto de 20147. DEMANDA La sociedad AES Chivor & CIA S.C.A. E.S.P., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló las siguientes pretensiones8: 4 Fls. 10 a 18 c.p. 1. 5 Fls. 34 a 37 c.p. 1. 6 Fl. 39 c.p. 1.

Parte considerativa de la Resolución nro. 4131.1.21-14035 del 6 de agosto de 2014. 7 Fls. 39 a 48 vto. c.p. 1. 8 Fl. 73 c.p. 1. Pretensiones formuladas en el escrito de subsanación de la demanda. Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 «1.1.

Que se declare la nulidad de la Resolución No. 4131.1.12.6-1845 del 26 de julio de 2013 por medio de la cual la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales del Departamento Administrativo de Hacienda Pública del Municipio de Santiago de Cali negó la solicitud de devolución del pago de lo no debido por concepto de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano. 1.2.

Que se declare la nulidad de la Resolución No. 4131.1.21.-14035 del 6 de agosto de 2014 por la cual la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales del Departamento Administrativo de Hacienda Pública del Municipio de Santiago de Cali, resolvió el recurso interpuesto contra la Resolución indicada en el punto anterior, confirmándola. 1.3.

Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de mi representada en los siguientes términos: 1.3.1. Señalando que procede la devolución del pago de lo no debido pedido en devolución por concepto de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano, junto con los intereses causados a la fecha en que se efectúe la devolución en atención a lo que disponen los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario (ET). 1.3.2.

Declarando no son de cargo de AES las costas en que haya incurrido el Departamento Administrativo de Hacienda Pública del Municipio de Santiago de Cali con relación a la actualización administrativa, ni las de este proceso». Invocó como disposiciones violadas, las siguientes9: • Artículos 29, 287 y 338 de la Constitución Política • Artículos 92 y 171 del Decreto 1333 de 1986 • Leyes 79 de 1981 y 788 de 2002 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente10: Excepción de inconstitucionalidad de los Acuerdos Municipales nros. 12 de 189411 y 53 de 198612 Señaló que de conformidad con el artículo 287 de la Constitución Política las entidades territoriales tienen autonomía para «[…] administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones», facultad que debe ejercerse dentro de los límites de la Constitución y la Ley.

Agregó que la Corte Constitucional ha considerado que «[…] la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario […]»13. Indicó la Ley 79 de 198114 autorizó al municipio de Cali para que ordenara la emisión de una Estampilla Pro-Desarrollo Urbano con el fin de conmemorar los 450 años de la 9 Fl. 60 c.p. 1. 10 Fls. 54 a 63 c.p. 1. 11 «Por el cual se modifica el artículo 4° del Acuerdo No. 010 de mayo 13 de 1983».

En el citado artículo se emitió la estampilla prodesarrollo urbano en el municipio de Cali. 12 «Por el cual se determina la asignación de los recaudos provenientes de la emisión de la estampilla prodesarrollo urbano y se adoptan otras disposiciones». 13 En la demanda no se indicó el número y fecha de la sentencia de la Corte Constitucional. 14 «Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los 450 años de la fundación de la ciudad de Santiago de Cali, se dictan otras disposiciones, y se otorgan unas facultades extraordinarias al Gobierno».

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 fundación de Cali, que se cumplieron el 25 de julio de 1986. Por lo tanto, la citada ley habilitó la creación de un tributo con destinación específica y por un término definido.

Explicó que, en desarrollo de esa facultad legal, el Concejo Municipal de Cali expidió el Acuerdo nro. 10 de 1983, por el que se acogió la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano, disponiendo que el recaudo se destinaría específicamente al financiamiento de las obras de infraestructura que se ejecutarían con motivo de la celebración de los 450 años de su fundación. Precisó que mediante los Acuerdos nros. 12 de 1884 y 53 de 1986, el municipio demandado cambió la destinación específica habilitada por la ley de creación de la estampilla y ordenó seguir con su cobro.

Concluyó que el ente territorial lleva casi 30 años15 cobrando un tributo que no está autorizado para recaudar, pues el propósito de su creación se cumplió el 25 de julio de 1986, fecha del aniversario de la creación del municipio de Cali. Situación que, a su juicio, vulnera los artículos 287 y 338 de la Constitución Política, y trae consigo la inaplicación por inconstitucionales de los citados acuerdos municipales que sirvieron de fundamento a los actos demandados.

Excepción de ilegalidad de los Acuerdos Municipales nros. 12 de 1984 y 53 de 1986 Sostuvo que los Acuerdos nros. 12 de 1984 y 53 de 1986 deben inaplicarse por ilegales, por los motivos señalados en el cargo precedente. El mecanismo de retención en la fuente para el recaudo de la Estampilla Pro- Desarrollo Urbano es ilegítimo Señaló que el recaudo anticipado de tributos locales solo es procedente cuando la ley así lo prevé, como, por ejemplo, en el ICA (art. 47 de la Ley 43 de 1987).

Agregó que no existe ley que autorice a los municipios para establecer el sistema de retención por concepto de estampillas. Hizo referencia a la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 22 de noviembre de 1996, Exp. 8005. La Estampilla Pro-Desarrollo Urbano carece del elemento físico requerido por la ley, porque nunca fue «adherida» a algún documento Afirmó que la Corte Constitucional16 y el Consejo de Estado17 coinciden en que las estampillas son un tributo de carácter documental, en tanto el hecho generador parte de un documento sobre el cual se lleve a cabo la adhesión de la estampilla física, siendo improcedente sustituir dicho sistema por otro método de recaudo.

Manifestó que la ley que autorizó la emisión de la estampilla establece que se permite su cobro sobre contratos o cuentas de cobro gestionadas ante el municipio y las 15 Al momento de la presentación de la demanda el 9 de octubre de 2014. Fl. 65 c.p. 1. 16 Sentencia C-1097 de 2001. 17 Sentencias del 4 de junio de 2009, Exp. 16086, del 13 de septiembre de 2012, Exp. 2004-75 y del 18 de julio de 2013, Exp. 2010-40.

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 entidades descentralizadas del mismo nivel, es decir, que se requiere de un documento. No obstante, en la práctica no existe la estampilla física sino recibo de pago o de retención, lo que atenta contra la naturaleza documental del tributo.

Enriquecimiento sin justa causa Advirtió que la no devolución de las cuantías retenidas a título de la Estampilla Pro- Desarrollo Urbano por los períodos discutidos supone un enriquecimiento sin justa causa a favor del municipio de Cali. El recurso de reconsideración lo resolvió una funcionaria que no estaba habilitada para ello. Violación al debido proceso Precisó que los actos que decidieron la solicitud de devolución y el recurso de reconsideración los profirió la misma funcionaria, desconociendo que el Consejo de Estado ha considerado que: «… no se advierte que los funcionarios competentes para decidir el recurso, sean superiores jerárquicos… es decir, que la estructura y trámite del recurso no está dispuesto por competencias verticales o por una relación de inferior y superior jerárquico sino de funcionarios de distintas unidades en un plano horizontal»18.

Agregó que el órgano de cierre de esta jurisdicción también ha precisado que el funcionario que adelante la etapa de investigación no puede ser el mismo que tome la decisión definitiva (Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de julio de 2002, Exp. 12637). Concluyó que los actos son nulos por violación al debido proceso, porque la misma funcionaria que expidió el acto que negó la devolución resolvió el recurso de reconsideración. Oportunidad de la solicitud de devolución Explicó que, aunque la entidad demandada no cuestionó la oportunidad para solicitar la devolución de lo retenido por concepto de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano, debía precisar que la misma se radicó dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva (5 años), conforme lo establecen los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997, aplicables a los tributos de carácter territorial por disposición de la Ley 788 de 2002.

Reconocimiento de intereses Sostuvo que, si se anulan los actos y se ordena la devolución de las sumas pretendidas, procede el reconocimiento de los intereses previstos en los artículos 863 y 864 del ET sobre la suma a devolver, porque lo que se discute es de naturaleza tributaria. Nulidad total de los actos administrativos por violación de las normas en que deberían fundarse 18 Sentencia del 13 de octubre de 2011, Exp. 1828.

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Manifestó que los actos desconocieron las siguientes normas: (i) Artículo 29 de la Constitución Política, porque la entidad no analizó los siguientes argumentos expuestos en la vía administrativa: (i) la tarifa del tributo que aplicó la demandada es la que corresponde a la suscripción de contratos con las entidades del orden municipal, no obstante, entre AES y EMCALI no se celebraron contratos, (ii) violación del plazo para el cobro y finalidad específica establecidos en la ley de creación del tributo, (iii) carencia del elemento físico del tributo (adhesión de la estampilla en un documento), (iv) la prohibición de establecer como mecanismo de recaudo el sistema de retención y (v) enriquecimiento sin justa causa.

(ii) Artículos 287 y 338 de la Constitución Política, por vulneración de la ley habilitante para el cobro de la estampilla (Ley 79 de 1981), porque se desconoció el término fijo que determinaba el recaudo del tributo, la destinación específica del mismo y se estableció un sistema de retención sin fundamento legal. (iii) Ley 788 de 2002, por no acoger el procedimiento tributario nacional, en tanto el recurso de reconsideración no fue proferido conforme a las competencias allí establecidas.

(iv) Decreto 1333 de 1986 (arts. 92 y 171) por las razones expuestas en los numerales (ii) y (iii). Nulidad de los actos por falsa motivación Precisó que el municipio, refiriéndose a la Ley 79 de 1981, afirmó que «en la ley no existe un término de vigencia para el cobro, es decir la ley autorizó este cobro de manera indefinida a favor del Municipio»19, lo que se considera falso, pues en el artículo 1 ibídem se constata que la estampilla se creó para conmemorar los 450 años de la fundación de Cali que se cumplieron en el año 1986, es decir, que se estableció un término definido para el cobro del tributo.

Indicó que el municipio citó sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado «para determinar si el acuerdo que dio vida a la estampilla se encuentra vigente»20, jurisprudencia que trata sobre la competencia para crear tributos y analiza el artículo 338 de la Constitución Política, por ende, no hay relación jurídica lógica para afirmar que la competencia de un ente territorial para crear un tributo mediante un acuerdo municipal, determina la vigencia del mismo, pues se trata de dos situaciones diferentes.

OPOSICIÓN El municipio de Cali no contestó la demanda. 19 Fl. 63 c.p. 1. 20 Ibídem. Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 AUDIENCIA INICIAL El 5 de junio de 2017 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 201121.

En dicha diligencia no se advirtieron irregularidades procesales, nulidades o excepciones que debieran ser declaradas. El litigio se concretó en determinar la legalidad de los actos demandados. Por otra parte, se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda, y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto.

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia apelada negó las pretensiones y se abstuvo de condenar en costas, con fundamento en lo siguiente22: Manifestó que según la jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencia del 10 de abril de 2014, Exp. 20290, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), no es necesario que la ley de autorización de la emisión de la estampilla fije todos los elementos del tributo y, por ende, es procedente que los concejos municipales en ejercicio de la facultad impositiva reconocida en la Constitución y la Ley, señale la base gravable y la tarifa.

Precisó que la obligación de adherir las estampillas está vigente, sin embargo, los entes territoriales realizan el recaudo del tributo vía retención en la fuente al momento del pago, lo que da lugar a que se expidan los certificados de recaudo, sin poner autoadhesivo a los documentos. Indicó que es improcedente la imputación de ilegalidad e inconstitucionalidad de los Acuerdos nros. 12 de 1984 y 53 de 1986, porque no es cierto que los mismos hayan cambiado la destinación específica y el término que, según el actor, contempla la Ley 79 de 1981.

Anotó que en el artículo 3 de la Ley 79 de 1981 no se fijó un plazo determinado para el cobro de la Estampilla Pro-Desarrollo, pues la inversión se ordenó para obras del plan integral de desarrollo del municipio de Cali, que se puede expedir por las autoridades locales para cada periodo cuatrienal (arts. 311-2 y 315-5 de la CP). Señaló que en el parágrafo 2 del artículo 207 del Estatuto Tributario Municipal de Cali se estableció que el recaudo del valor de la estampilla se podría realizar vía retención. Además, el sistema de recaudo hace parte del aspecto formal que no afecta sustancialmente el tributo, y por tratarse de algo accesorio puede ser objeto de reglamentación por el Concejo Municipal. 21 Fls. 107 a 110 c.p. 1. 22 SAMAI índice 2.

Archivo: «ED_SENTENCIA_16SENT201401139(. pdf) NroActua 2». Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Expuso que no se desconoció el debido proceso del contribuyente porque las decisiones se notificaron en debida forma y se concedieron las oportunidades legales para controvertirlas.

Y el hecho que, el mismo funcionario haya decidido la solicitud de devolución y el recurso de reconsideración no vulnera el citado principio constitucional porque la competencia funcional de discusión fue otorgada por el artículo 129 del Decreto 523 del 30 de junio de 1990 expedido por el Alcalde de Cali y, el Consejo de Estado ha considerado que en materia impositiva territorial no es ilegal que quien decida la actuación inicial resuelva los recursos que proceden contra ella23.

Por último, se abstuvo de condenar en costas por no aparecer probadas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante24 insistió en que los actos que negaron la solicitud de devolución de las cuantías retenidas a título de Estampilla Pro-Desarrollo Urbano son nulos por los siguientes motivos: (i) el tributo no fue establecido por tiempo indefinido, para lo cual, insistió en la ilegalidad e inconstitucionalidad de los Acuerdos nros. 12 de 1984 y 53 de 1986, porque desconocieron que la estampilla se creó con el fin de conmemorar los 450 años de la fundación de Cali, que se cumplieron en una fecha cierta (el 25 de julio de 1986), (ii) imposibilidad de sustituir el medio físico (adhesión de la estampilla) por otro mecanismo de recaudo (retención en la fuente), pues solo el legislador puede autorizar la sustitución y en este caso no ocurrió y (iii) la funcionaria que resolvió el recurso de reconsideración estaba inhabilitada para ello, toda vez que fue la misma que negó la solicitud de devolución. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación se admitió mediante auto del 8 de marzo de 202225, y la parte demandada26 se pronunció en relación con el mismo, indicando que la Ley 79 de 1981 no señaló que el cobro del tributo debía ceñirse a una fecha en particular, sino que solo se refirió al onomástico de la ciudad, como un hecho relevante para dotar al ente territorial de una renta permanente de financiamiento en aras de apalancar una parte del desarrollo de la ciudad.

Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar (nums. 4 y 5, art. 247 del CPACA). El Ministerio Público no emitió concepto. 23 Sentencia del 25 de junio de 2020, Exp. 22771, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E). 24 SAMAI índice 2. Archivo: «ED_RECURSOAP_18RECURSODEAPELAC (.pdf) NroActua 2». 25 SAMAI índice 5. 26 SAMAI índice 13.

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 CONSIDERACIONES Decide la Sala sobre la legalidad de la Resolución nro. 4131.1.12.6-1845 del 26 de julio de 2013, mediante la cual la Subdirectora de Impuestos y Rentas Municipales de Cali rechazó la solicitud de devolución de lo retenido por concepto de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano (períodos 2002 y 2007 a 2011) presentada por AES Chivor y, de la Resolución nro. 4131.1.21-14035 del 6 de agosto de 2014, por medio de la cual la misma subdirección resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de confirmar el acto recurrido.

En los términos del recurso de apelación, se debe establecer: (i) si la funcionaria que resolvió el recurso de reconsideración carecía de competencia por haber sido quien profirió el acto inicial por el que se rechazó la solicitud de devolución, (ii) si la Ley 79 de 1981, que ordenó la emisión de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano, fijó un límite temporal para el cobro de la misma y (iii) si el recaudo de la estampilla por medio de retención es ilegal y si es indispensable el elemento físico (adhesión a documento).

Cuestión previa En atención a que la ley que ordenó la emisión de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano (Ley 79 de 1981) se promulgó el 15 de diciembre de 1981, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, es necesario referirse al alcance de la transición constitucional. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional al examinar los efectos de la entrada en vigor de la Constitución Política de 1991 en relación con el ordenamiento jurídico preexistente, precisaron que la vigencia de la nueva Constitución no implica la derogatoria de la totalidad de las normas expedidas bajo el amparo de la Constitución abolida, es decir, no deroga en bloque la legislación prexistente y, por el contrario, «conserva su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no establezca reglas diferentes»27.

En lo que se refiere particularmente al tránsito constitucional respecto de las facultades en materia tributaria otorgadas a las asambleas departamentales y a los concejos municipales, la Sección28 ha considerado que «tanto en la Constitución de 1886 -derogada- como en la Constitución de 1991 -vigente-, se confieren, en esencia, las mismas facultades impositivas y se imponen las mismas limitaciones para la determinación de los tributos por parte de estos entes territoriales».

Además, se ha precisado que «en el tránsito de una constitución a otra, se mantiene la competencia que tienen los entes territoriales para que, mediante sus órganos de representación popular, ejerzan la facultad impositiva en su respectiva jurisdicción, de acuerdo con unos límites, señalados en la Constitución y en la Ley, es decir, con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 se conservaron los principios de legalidad tributaria y de autonomía de las entidades municipales, consagrados en la anterior Constitución, por lo que desde esta perspectiva se deben analizar los cargos planteados por 27 Cfr. sentencias del 3 de junio de 2004, Exp. 11001-03-24-000-2001-00192-01, C.P. Camilo Arciniegas Andrade y del 12 de agosto de 2021, Exp. 24616, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 28 Sentencia del 10 de abril de 2014, Exp. 20290, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 la parte apelante, a fin de determinar si los actos demandados contrarían o desconocen las facultades y límites fijados en normas de rango superior».

Siguiendo las pautas jurisprudenciales referidas en precedencia, que parten de reconocer que las Constituciones Políticas de 1886 y 1991 de forma similar consagran las facultades impositivas de los entes territoriales, y que ésta última conservó la autonomía de las entidades municipales, el problema jurídico, en lo pertinente, se resolverá atendiendo las normas de la Constitución de 1991.

Competencia para decidir el recurso de reconsideración Para la parte apelante, el acto que negó la solicitud de devolución y el que resolvió el recurso de reconsideración, fueron proferidos por la misma funcionaria, lo que, a su juicio, conduce a la nulidad de la actuación por falta de competencia. Es posición pacífica y reiterada de la Sala que, tratándose de autoridades tributarias territoriales, la posibilidad de que los recursos de sede administrativa sean resueltos por dependencias y/o funcionarios distintos a los que efectúan el pronunciamiento inicial, está supeditada a la estructura y planta de personal con que cuente cada administración29.

En el caso de la Administración de Impuestos de Cali, los artículos 12930 y 23831 del Decreto 523 de 1999 facultan al Subdirector Administrativo de Impuestos, Rentas y Catastro Municipal, para proferir los actos que ordenan, rechazan o niegan las devoluciones y/o compensaciones de sumas pagadas por impuestos, multas y/o rentas no causadas o liquidadas y pagadas en exceso, y para resolver los recursos de reconsideración contra los actos de determinación de impuestos y rentas, y en general los demás recursos en materia tributaria o relacionados con esta.

En el expediente está probado que la Resolución nro. 4131.1.12.6-1845 del 26 de julio de 2013, que rechazó la solicitud de devolución de lo retenido por concepto de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano (períodos 2002 y 2007 a 2011) presentada por AES Chivor y, la Resolución nro. 4131.1.21-14035 del 6 de agosto de 2014, que confirmó la primera al resolver el recurso de reconsideración, fueron proferidas por la Subdirectora de Impuestos y Rentas Municipales de Cali, por lo que se concluye que los actos se expidieron por quien según la distribución de competencias en el municipio de Cali estaba debidamente facultada para ello, razón suficiente para que no prospere el cargo de apelación. Estampilla Pro-Desarrollo Urbano en el municipio de Cali.

Límite temporal 29 Sentencia del 18 de julio de 2018, Exp. 22224, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 29 de abril de 2020, Exp. 21926, C.P. Milton Chaves García y del 11 de noviembre de 2021, Exp. 25040, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre otras. 30 «Artículo 129. Competencia funcional de discusión. Corresponde al Subdirector Administrativo de Impuestos, Rentas y Catastro Municipal, fallar los recursos de reconsideración contra los diversos actos de determinación de impuestos y rentas que imponen sanciones, y en general, los demás recursos en materia tributaria o relacionados con esta, cuya competencia no esté adscrita a otro funcionario […]». 31 «Artículo 238.

Competencia funcional de las devoluciones. Corresponde al Subdirector Administrativo de Impuestos, Rentas y Catastro Municipal, proferir los actos para ordenar, rechazar o negar las devoluciones y las compensaciones de sumas pagadas por razón de impuestos, multas y/o rentas no causadas o liquidadas y pagadas en exceso, de conformidad con lo dispuesto en este título».

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Mediante la Ley 79 de 198132, la Nación se asoció a la conmemoración de los 450 años de la fundación de la ciudad de Santiago de Cali, que se cumplirían el 25 de julio de 1986, honró la memoria de su fundador Sebastián de Belalcázar y declaró ese día como fausto para la Nación (art. 1).

En el artículo 3 ibídem se autorizó «al Concejo Municipal de Cali para disponer la emisión de una estampilla “Prodesarrollo Urbano”, como recurso para contribuir al financiamiento de las obras contempladas en el Plan Integral de Desarrollo Urbano de Cali, que adopte la autoridad competente. La estampilla se cobrará sobre los contratos, cuentas de cobro y demás operaciones y gestiones que se lleven a cabo ante el Gobierno Municipal o cualesquiera de las entidades descentralizadas del orden municipal.

El Concejo Municipal podrá reglamentar todo lo relacionado con el valor y uso de la estampilla a que se refiere este artículo». De conformidad con lo anterior, se tiene que el legislador autorizó al Concejo Municipal de Cali para que emitiera una Estampilla Pro-Desarrollo Urbano, cuyo propósito es el financiamiento de las obras del Plan Integral de Desarrollo Urbano de la ciudad adoptado por la autoridad competente.

Según lo descrito en el artículo 3 de la ley de autorización, el hecho generador está asociado a los contratos, cuentas de cobro y demás operaciones y gestiones que se adelanten ante el Gobierno Municipal o cualquier entidad descentralizada del mismo orden. En esa misma norma se facultó al concejo municipal para reglamentar lo relacionado con el valor y uso de la estampilla.

En ejercicio de la facultad conferida por la ley que ordenó la emisión de la estampilla, el 13 de mayo de 1983 el Concejo Municipal de Cali expidió el Acuerdo nro. 1033, en cuyo artículo 1 dispuso: «ARTÍCULO 1°.- A partir del 1° de Julio de 1983 emítase la estampilla PRODESARROLLO URBANO, la cual deberá cobrarse obligatoriamente sobre los contratos, actos, cuentas de cobro y operaciones que se tramiten ante el Gobierno Municipal y cualquiera de sus Dependencias, Institutos, Establecimientos Públicos, Departamentos Administrativos y Entidades Descentralizadas, cuyo recaudo se destinará al financiamiento de las obras contempladas en el Plan Integral de Desarrollo Urbano».

En el artículo 2 del citado acuerdo se fijaron las tarifas según los actos o gestiones (actas de posesión, cuentas de cobro, contratos, certificados, etc.) que se adelantaran ante las diferentes dependencias del orden municipal (Alcaldía, Secretarías de: Servicios Administrativos, Gobierno, Tránsito, Hacienda, Salud Pública, Planeación, etc.).

Por su parte, en el artículo 3 se estableció la prohibición de gravar con la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano las cuentas de cobro por concepto de prestaciones sociales que se formularan a cargo de cualquier entidad del orden municipal. A su turno, en el artículo 4 se dispuso que «la estampilla PRO-DESARROLLO URBANO, sustituye la PRO-PALACIO MUNICIPAL, y su recaudo tendrá la siguiente asignación: a) 50% 32 «Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los 450 años de la fundación de la ciudad de Santiago de Cali, se dictan otras disposiciones, y se otorgan unas facultades extraordinarias al Gobierno». 33 «POR MEDIO DEL CUAL SE EMITE LA ESTAMPILLA PRO-DESARROLLO URBANO».

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 para la realización de los programas de Salud establecidos por el Programa de Inversiones Públicas de la Administración Municipal. b) 50% para Educación y Obras de Desarrollo Urbano».

Este último artículo fue modificado por el artículo 1 del Acuerdo nro. 12 de 198434, proferido por el Concejo Municipal de Cali, en los siguientes términos: «ARTÍCULO PRIMERO: Modificase el artículo 4° del Acuerdo No. 10 de 1983 “Por el cual se emite la estampilla Prodesarrollo Urbano”, el cual quedará así: La Estampilla Prodesarrollo Urbano sustituye la Propalacio Municipal, y su recaudo se destinará a la financiación de los programas de inversión del Plan Cali 450 años, el cual formará parte del Plan Integral de Desarrollo Urbano que el Concejo adopte para la ciudad y a garantizar el servicio de la deuda de los créditos que se contraten para adelantar las obras contempladas en dicho programa.

PARÁGRAFO: Una vez se hayan financiado las obras que dentro del Plan Integral de Desarrollo Urbano correspondan al Plan de Celebración para los 450 años de la ciudad, los fondos que se continúen recaudando por concepto de la emisión de la Estampilla Prodesarrollo Urbano se destinarán a la ejecución de las demás obras contempladas en el mencionado Plan Integral de Desarrollo Urbano, y podrán ser ofrecidos en garantía de los empréstitos que se contraten con el propósito de cumplir las metas fijadas dentro del plan».

Posteriormente, la corporación municipal expidió el Acuerdo nro. 53 de 198635, en el que se dispuso: «ARTÍCULO 1°.- A partir de la fecha de sanción del presente Acuerdo, los remanentes que se presenten del recaudo de la estampilla “Prodesarrollo Urbano”, y una vez cubierto el costo de inversiones y/o las amortizaciones de empréstitos que se contraten para cumplir el Programa de Inversiones del Plan Cali 450 años, se asignará al Fondo Rotatorio de Valorización. […] ARTÍCULO 3°.- Una vez cubierta la totalidad de los compromisos financieros adquiridos para el cumplimiento del Plan Cali 450 años, el Departamento Administrativo de Valorización será la entidad encargada de expedir la estampilla “Prodesarrollo Urbano” y dispondrá de la totalidad de su recaudo […]».

El 30 de diciembre de 2011, el Concejo de Cali profirió el Acuerdo nro. 0321 de 201136, mediante el cual estableció lo siguiente en relación con la Estampilla Pro- Desarrollo Urbano: «Artículo 199: Autorización legal: La emisión de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano se encuentra autorizada por la Ley 79 de 1981. Artículo 200: Elementos de la estampilla: 1.

Sujeto activo: El Municipio de Santiago de Cali. 2. Sujeto pasivo: Es la persona natural, jurídica o sociedad de hecho que lleve a cabo operaciones y gestiones ante la Administración Municipal o cualquiera de las entidades descentralizadas del orden municipal. 34 «POR EL CUAL SE MODIFICA EL ARTÍCULO 4° DEL ACUERDO No. 010 DE MAYO 13 DE 1983». 35 «POR EL CUAL SE DETERMINA LA ASIGNACIÓN DE LOS RECAUDOS PROVENIENTES DE LA EMISIÓN DE LA ESTAMPILLA PRODESARROLLO URBANO Y SE ADOPTAN OTRAS DISPOSICIONES». 36 «POR MEDIO DEL CUAL SE ESTRUCTURA EL ESTATUTO TRIBUTARIO MUNICIPAL».

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 3. Hecho generador: Constituye hecho generador de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano la celebración de contratos, convenios, acuerdos, y demás operaciones y gestiones que se lleven a cabo ante la Administración Municipal o cualquiera de sus dependencias y entidades descentralizadas del orden municipal. 4.

Base gravable: Se encuentra definida de conformidad con el valor y el hecho imponible relacionado en el cuadro dispuesto en el artículo 201 de este Estatuto. Artículo 201: Hechos imponibles y tarifas: Las tarifas de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano serán las siguientes, de acuerdo con el acto, gestión u operación que se tramite: […]».

Del recuento del fundamento legal de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano, se concluye que: (i) El motivo que llevó al legislador a expedir la Ley 79 de 1981, que habilitó la emisión de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano, fue la conmemoración de los 450 años de la fundación de Cali, que como consta en la misma, se cumplirían el 25 de julio de 1986.

(ii) En la citada ley se autorizó al Concejo Municipal de Cali para que emitiera la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano, con el fin de contribuir al financiamiento de las obras del Plan Integral de Desarrollo Urbano de la ciudad que adoptara la autoridad competente. (iii) La Ley 79 de 1981 (art. 3) facultó a la corporación pública para que reglamentara todo lo relacionado con el valor y uso de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano. (iv) En ejercicio de la anterior facultad el Concejo Municipal de Cali profirió el Acuerdo nro. 10 de 1983, por el cual emitió la Estampilla Pro-Desarrollo, y los Acuerdos nros. 12 de 1984 y 53 de 1986, por los que se estableció la destinación de las cuantías recaudadas por ese concepto.

(v) Los elementos del tributo son los siguientes: a) sujeto activo: municipio de Cali, b) sujeto pasivo: personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho que lleven a cabo operaciones y gestiones ante la Administración Municipal de Cali o cualquiera de las entidades descentralizadas de ese orden, c) hecho generador: celebración de contratos, convenios, acuerdos y demás operaciones y gestiones ante la Administración Municipal de Cali o cualquiera de las entidades descentralizadas de ese orden, d) base gravable: depende del valor y hecho imponible (acta de posesión, celebración de contratos, convenios y acuerdos, expedición de certificados, cuentas de cobro, etc.) y e) tarifas: depende del hecho imponible y puede ser determinada en porcentaje o en UVT.

Ahora, el cargo de apelación de la parte demandante se concreta en que, a su juicio, el cobro de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano creada por la Ley 79 de 1981, fue autorizado por un término definido, que se determina en función de la fecha de conmemoración de los 450 años de la fundación de Cali, que tuvieron lugar el 25 de julio de 1986, por lo que no existe autorización legal para recaudar la estampilla con posterioridad a dicha fecha.

Situación que conduciría a la inaplicación, por ilegales e Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 inconstitucionales, de los acuerdos municipales que establecieron el cobro de la estampilla.

Al respecto, debe señalarse que los años de fundación y la fecha de conmemoración a la que hizo alusión el artículo 1 de la Ley 79 de 1981, son indicativas del momento histórico que pretendía rememorar el legislador al expedir la ley (fundación del municipio de Santiago de Cali), pero de ningún modo se desprende límite temporal en cuanto al recaudo del tributo.

Además, nótese que en el artículo 3 ibídem, mediante el cual se autorizó al Concejo Municipal de Cali para la emisión de la Estampilla Pro-Desarrollo, no se estableció que el cobro de la estampilla estaba sujeto a fecha cierta, pues solo se hizo referencia a la autorización para la emisión, a la destinación de los recursos, al hecho generador y a la facultad para que la corporación reglamentara lo relacionado con el valor y uso de la estampilla, elementos que no son objeto de estudio en este proceso.

De manera que, el cobro de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano que se prorrogó en el tiempo con ocasión de la expedición de los Acuerdos nros. 12 de 1984, 53 de 1986 y 0321 de 2011, no estaba limitado por algún factor de temporalidad fijado en la ley que autorizó su emisión, porque de haber sido esa la intención del legislador, así lo hubiese establecido, como ocurrió, por ejemplo, con la estampilla Bodas de Oro del Departamento del Atlántico, creada mediante la Ley 27 de 1949, que en su artículo 5 previó su vigencia desde el 1º de enero de 1951 al 31 de diciembre de 1955, la estampilla Pro Electrificación Rural que se autorizó por el término de 10 años (art. 1 de la Ley 1059 de 2006) o la estampilla Universidad Distrital Francisco José de Caldas, que en el artículo 3 de la Ley 1825 de 2017, modificó el artículo 3 de la Ley 648 de 2001 y autorizó la emisión para su recaudo por un término de treinta (30) años.

De modo que, no es determinante para fijar el límite temporal de una estampilla, que esta se refiera a la conmemoración de un evento, en este caso, los 450 años de la fundación de la ciudad de Santiago de Cali que se celebraron el 25 de julio de 1986 (art. 1), porque si bien, ese homenaje dio lugar a la autorización de la emisión de la estampilla, no se le puede considerar como un elemento mínimo del tributo.

Para la Sala, la actuación de la entidad demandada no desconoció los artículos 287 y 338 de la Constitución Política, que la parte actora alega como vulnerados, pues, por el contrario, el ejercicio por parte del Concejo Municipal de Cali de la facultad conferida por la ley habilitante, es una materialización de la autonomía de la que disponen las entidades territoriales para gestionar sus intereses y el derecho que tienen para administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

En relación con la facultad impositiva de las entidades territoriales, la Sección37 ha considerado que de acuerdo con los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución 37 Ver entre otras, sentencias del 9 de julio de 2009, Exp. 16544, del 22 de marzo de 2012, Exp. 18842, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, del 29 de octubre de 2014, Exp. 19514, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 12 de diciembre de 2014, Exp. 19037, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, del 24 de noviembre de 2016, Exp. 21120, del 13 de julio de 2017, Exp. 20302 y del 23 de agosto de 2018, Exp. 21189, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y del 10 de septiembre de 2020, Exp. 21694, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Política, estas gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, y en virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales.

Por los anteriores motivos, no le asiste razón a la parte apelante al señalar, con fundamento en el artículo 1 de la Ley 79 de 1981, que el cobro de la Estampilla Pro- Desarrollo que realizó el municipio de Cali con posterioridad al 25 de julio de 1986 (fecha en la que el municipio cumplió 450 años), carece de sustento legal, pues como se analizó, la ley que autorizó la emisión de esa estampilla no estableció límite temporal alguno, insistiéndose en que la mención a una conmemoración para la creación de una estampilla no fija límite temporal alguno, a menos que de forma expresa así lo indique el legislador, no siendo este el caso.

Por los anteriores motivos no prospera el cargo de apelación. Adhesión de la estampilla. Recaudo de la Estampilla Pro-Desarrollo Urbano mediante retención en la fuente A juicio de la apelante, el recaudo anticipado de tributos locales solo es procedente cuando la ley así lo prevé, y no existe ley que autorice a los municipios para establecer el sistema de retención por concepto de estampillas.

Además, el hecho generador del gravamen exige un documento sobre el cual debe adherirse la estampilla física, siendo improcedente sustituir dicho sistema por otro método de recaudo. En cuanto a la obligación de adherir la estampilla, se advierte que la ley habilitante – Ley 79 de 1981- no se refirió al respecto y, en todo caso, la jurisprudencia ha precisado que esa exigencia denota la intervención de funcionarios departamentales y/o municipales en el acto gravado.

Así, se ha precisado que «el elemento subjetivo del tributo exige la intervención de funcionarios departamentales o municipales, y que el sujeto pasivo se relacione con los actos documentales señalados como hecho gravable»38. Por lo que el funcionario debe estar presente «no solo como sujeto activo de la relación tributaria, sino como un interviniente real en la operación que se grava con la estampilla»39, cuestión que no se cuestiona en este asunto.

En lo atinente con el sistema de recaudo, es oportuno mencionar que la Corte Constitucional se ha pronunciado en torno a la incidencia, desde el punto de vista constitucional, que tiene la sustitución de la estampilla física por otro mecanismo de recaudo del gravamen, para lo cual, en la sentencia C-413 de 199640, consideró: «Llama la atención de la Corte el argumento del impugnante según el cual la norma enjuiciada vulnera el artículo 300, numeral 4, de la Constitución por disponer que las asambleas departamentales podrán sustituir la estampilla física por otro mecanismo de recaudo del gravamen, lo que en su concepto configura extralimitación de funciones, no del Congreso sino de las propias asambleas. 38 Sentencias del 4 de junio de 2009, Exp. 16086, C.P. William Giraldo Giraldo, del 23 de agosto de 2018, Exp. 21189, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 25 de junio de 2020, Exp. 23100, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, entre otras. 39 Sentencias del 14 de agosto de 2019, Exp. 22802, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 25 de junio de 2020, Exp. 23100, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, entre otras. 40 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Extraña concepción que de ninguna manera se aviene a los preceptos constitucionales, ya que la autorización objeto de crítica se refiere únicamente a la forma externa del tributo, lo que demuestra que la voluntad del legislador, como corresponde a la prevalencia de lo sustancial, fue la de autorizar el establecimiento de un gravamen, dejando los aspectos procedimental y físico, y la manera práctica de cobrarlo, a los organismos pertinentes de las entidades territoriales facultadas».

Como lo señaló la Corte Constitucional, el método de recaudo de las estampillas se refiere a la externalidad del tributo y no a un aspecto sustancial que afecte uno de los elementos esenciales del mismo. Ahora, en el artículo 3 de la Ley 79 de 1981 (que autorizó la emisión de la Estampilla Pro-Desarrollo), se estableció que «el Concejo Municipal podrá reglamentar todo lo relacionado con el valor y uso de la estampilla a que se refiere este artículo», potestad que debe interpretarse en conjunto con el numeral 3 del artículo 287 de la Constitución Política, según el cual, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y uno de sus derechos es el de «administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones», por lo tanto, es en ejercicio de competencias propias que se derivan de la autonomía de las entidades territoriales que aquellos puedan disponer sobre lo concerniente a las características y el recaudo de los gravámenes territoriales.

Así las cosas, si bien expresamente la ley de autorización no se refirió a los mecanismos de gestión de la estampilla, eso no impide que, en ejercicio de sus facultades constitucionales, los entes territoriales puedan adoptar aquellos que consideren oportunos y necesarios para asegurar el recaudo del tributo, como lo es el mecanismo de la retención, pues para la Sección, este «permite […] recaudar de manera anticipada el impuesto correspondiente a la estampilla […].

Por tanto, es un mecanismo idóneo con el cual la entidad puede hacer efectivo el cobro del impuesto, toda vez que permite acelerar y asegurar el recaudo del tributo. Además, constituye una herramienta de control para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, en tanto permite el recaudo del impuesto al tiempo que el contribuyente realiza el hecho generador del tributo»41.

En ese contexto, no resulta ilegal y menos aún deviene en la nulidad de los actos que negaron la solicitud de devolución de las cuantías retenidas a título de Estampilla Pro- Desarrollo, el hecho que la entidad demandada no haga uso de la adhesión física de la estampilla y, por el contrario, establezca su recaudo de forma anticipada por medio del mecanismo de retención, por lo que no prospera el cargo de apelación. Por los anteriores motivos, se confirmará la sentencia de primera instancia. Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas en el expediente. 41 Sentencia del 2 de agosto de 2012, Exp. 18657, C.P. William Giraldo Giraldo.

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01139-01 [26466] Demandante: AES CHIVOR & CIA S.C.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: 1.

CONFIRMAR la sentencia del 12 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO