Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección B—, que denegó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Sara Isabel Leguizamón de Duarte, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad del Auto ADP 016184 del 16 de diciembre de 2013, por medio del cual se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 1 Folios 25 al 37. 2 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a: (i) reconocer la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, a partir del día que cumplió veinte años de servicio y cincuenta de edad, en cuantía equivalente al 75 % de los salarios, con todos sus factores, devengados en el último año a la adquisición del estatus pensional;
(ii) pagar las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley; (iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; (iv) ordenar que sobre las sumas adeudadas se incorporen los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor; (v) pagar intereses moratorios; y (vi) condenar en costas a la demandada. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Sara Isabel Leguizamón de Duarte nació el 1 de noviembre de 1956 y laboró como docente, al servicio de los departamentos de Boyacá y Cundinamarca, durante 21 años, 4 meses y 4 días. Adquirió el estatus de pensionada el 19 de enero de 2012. ii) El 9 de diciembre de 2013, la demandante solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia. iii) La UGPP negó la anterior petición, mediante el acto administrativo enjuiciado, por considerar que la interesada, a partir del 16 de noviembre de 1994, tuvo una vinculación del orden nacional. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 15 —literal a del numeral 2— de la Ley 91 de 1989; 115 de la Ley 115 de 1994; la Ley 43 de 1975 y el Decreto 081 de 1976. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) El acto administrativo acusado violentó expresamente las normas invocadas, por cuanto la demandante prestó sus servicios en diversas épocas en establecimientos oficiales del orden territorial.
Además, desconoció que esta se encuentra inmersa en el proceso de nacionalización que comenzó, con la Ley 43 de 1975, el 1 de enero de 1976 y terminó el 31 de diciembre de 1980, y que la Ley 91 de 1989 conservó el carácter de nacionalizado a quienes tuvieran, para la época de la nacionalización, la vinculación con el municipio, el departamento y el distrito. ii) La docente acreditó las exigencias legales para acceder a la pensión gracia, pero la UGPP no cumplió con las normas legales para el reconocimiento y pago.
Por el contrario, partiendo de una subjetiva interpretación normativa, trasgredió la ley e hizo nugatorio el derecho que le asiste a aquella, configurándose la violación directa de la ley sustancial. iii) Es incuestionable que el principio constitucional de la seguridad jurídica ha sido conculcado con el acto acusado, debido a la errónea interpretación de las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, pretermitiendo la existencia del régimen especial de los docentes. 1.2.
Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:2 i) «[…] los actos administrativos que incumben a este proceso fueron debidamente motivados, pues en su expedición estos se fundamentaron en la aplicación correcta de las normas que regulan la pensión gracia, y a su vez tuvieron en cuenta los elementos fácticos de la parte demandante para concluir que no existe razón a reconocer la pensión gracia». 2 Folios 94 al 98. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte ii) «La demandante no cumplió con los requisitos en la ley 91 de 1989, pues no demostró que tuviese vinculación alguna a la docencia departamental, municipal o distrital al 31 de diciembre de 1980 y con dicha vinculación en un tiempo menor a 20 años, por ende se evidencia que no hay lugar a reconocer lo pretendido pues la parte demandante se escapa del ámbito de protección de la norma». iii) Los tiempos de servicios aportados fueron de carácter nacional, al menos los servidos a partir del año 1994, lo que permite concluir que la señora Leguizamón de Duarte no es merecedora de la pensión gracia, toda vez que no cumple con los requisitos establecidos por la ley. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección B—, mediante sentencia del 22 de octubre de 2015, denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, a saber: haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales nacionalizados por un término no menor de veinte años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido la edad de cincuenta años; y, haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. ii) De las pruebas obrantes en el expediente se desprende que la accionante prestó sus servicios como maestra de carácter departamental entre el 26 de febrero de 1975 y el 16 de abril de 1977 y, posteriormente, desde el 9 de febrero de 1994 hasta al 30 de agosto de 2013, se desempeñó en el cargo de docente con vinculación nacional, según se evidencia de lo certificado tanto en el formato único de prestaciones sociales expedido por el Fondo Nacional de prestaciones Sociales del 3 Folios 156 al 162. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte Magisterio, como en la certificación expedida por la directora de Personal de Instituciones Educativas del departamento de Cundinamarca.
Así las cosas, si bien la actora cuenta con más de veinte años de servicio en la docencia y su vinculación tuvo lugar con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, el período comprendido entre el 9 de febrero de 1994 y el 30 de agosto de 2013 no puede tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia deprecada, comoquiera que su vinculación en este interregno fue de tipo nacional. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la accionante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia. Expuso las siguientes razones de inconformidad:4 i) De las pruebas arrimadas al expediente, que comprueban que la demandante tiene el derecho a que se le reconozca y pague su pensión gracia y que no fueron apreciadas por el a quo, se pueden relacionar las siguientes: a) copias del Decreto municipal 102 del 1 de febrero de 1994 por medio del cual se le nombró en provisionalidad como docente del nivel primaria en la Concentración San Miguel y del acta de posesión del 9 de febrero de 1994; b) copia del Decreto 462 del 28 de octubre de 1994 por medio del cual se ratificó el nombramiento de la actora y se le incorporó en propiedad a la planta de personal docente del municipio de Zipaquirá, como docente del nivel primaria en la citada Concentración y del acta de posesión del 16 de noviembre de 1994. ii) Los tiempos laborados por la actora en el periodo comprendido entre el 9 de febrero de 1994 y el 30 de agosto de 2013, en el municipio de Zipaquirá, los prestó en su carácter de docente nacionalizada del orden municipal.
En efecto, si se analiza con detenimiento el Decreto 102 del 1 de febrero de 1994, por medio del cual se le nombró en provisionalidad como docente del nivel primaria en la Concentración San Miguel, se observa que dicho acto fue firmado por el alcalde y por el secretario de gobierno del ente municipal. 4 Folios 172 al 177. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte iii) De la misma forma, se puede determinar que el Decreto 462 del 28 de octubre de 1994, por medio del cual se ratificó el nombramiento y se le incorporó en propiedad a la planta de personal docente del citado municipio, como docente del nivel primaria en la mencionada institución educativa, fue firmado por el alcalde y el secretario de gobierno. iv) Estando demostrado que la accionante prestó sus servicios como maestra de carácter departamental entre el 26 de febrero de 1975 y el 16 de abril de 1977, y que los tiempos laborados en el periodo comprendido entre el 9 de febrero de 1994 y el 30 de agosto de 2013, en el municipio de Zipaquirá, los realizó en su carácter de docente nacionalizado del orden municipal, se puede ver que reunió la totalidad de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, para tener derecho al reconocimiento y pago de su pensión gracia. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia En esta etapa procesal la demandante guardó silencio.5 Por su parte, la UGPP6 reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1.
El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 5 Según constancia secretarial obrante en el folio 198. 6 Folios 195 al 197. 7 Según constancia secretarial obrante en el folio 198. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».11 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de 8 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, la señora Sara Isabel Leguizamón de Duarte nació el 1 de noviembre de 1956.20 - El 7 de febrero de 1975, por Decreto 050, la gobernadora del departamento de Boyacá, junto con la secretaria de educación, nombró a la actora como «Directora de la R.D. Primera Chorrera - Corralejas, en el municipio de Sogamoso».21 El 26 de febrero siguiente, la demandante tomó posesión del referido cargo, según consta en la copia del Acta, sin número, de esa fecha.22 - El 1.° de febrero de 1994, por Decreto 102, el alcalde municipal de Zipaquirá vinculó provisionalmente a la señora Leguizamón de Duarte como docente de primaria, en la Concentración San Miguel.23 El 9 de febrero siguiente, la actora tomó posesión del cargo, según consta en la copia del Acta, sin número, de esa fecha.24 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 20 Folio 11. 21 Folios 42 al 44. 22 Folio 45. 23 Folio 46. 24 Folio 47. 13 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte - El 28 de octubre de 1994, por Decreto 462, el alcalde municipal de Zipaquirá ratificó el nombramiento hecho a la actora mediante el Decreto 102, para desempeñar el cargo de maestra en el ciclo de básica primaria en la Concentración San Miguel, y la incorporó en propiedad a la planta de personal docente del municipio.25 El 16 de noviembre del mismo año la docente tomó posesión del cargo, según consta en la copia del Acta 752 de esa fecha.26 - El 30 de agosto de 2013, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio —Secretaria de Educación de Zipaquirá— diligenció Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios, Consecutivo 180, que da cuenta de que la demandante devengó, entre el 1 de enero de 2010 y el 30 de agosto de 2013, asignación básica, prima de navidad y prima de vacaciones docentes.27 - La Procuraduría General de la Nación certificó que la actora no registraba antecedentes disciplinarios.28 ➢ Actuación administrativa - El 9 de diciembre de 2013, la demandante peticionó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.29 - El 16 de diciembre de 2013, la UGPP profirió el Auto ADP 016184, por el cual negó la referida solicitud, con el argumento de que el certificado de información laboral y el certificado de factores salariales expedidos por la Secretaría de Educación Municipal de Zipaquirá señalan que la vinculación de la docente a partir del 16 de noviembre de 1994 es del orden nacional.30 ➢ Pruebas de oficio decretadas en esta instancia 25 Folios 48 y 49. 26 Folio 50. 27 Folios 18 y 19. 28 Folio 22. 29 Folios 6 al 9. 30 Folios 3 al 5. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte En cumplimiento del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección,31 se allegaron los siguientes documentos: - El 27 de septiembre de 2017, el profesional especializado de la Secretaría de Educación de Boyacá remitió copia del Decreto 050 del 7 de febrero de 1975 y certificación de historia laboral de la docente Leguizamón de Duarte, expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio —Secretaría de Educación de Boyacá—, consecutivo 2890 del 27 de septiembre de 2017.
Informó, además, que «los recursos con los que le cancelaban los salarios, según el Acto Administrativo de nombramiento se deduce que fue con recursos propios del departamento».32 En la referida certificación [Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral] se hizo constar la siguiente información respecto de la demandante: i) laboró como docente de primaria, tipo de vinculación departamental, en la Escuela Primera Chorrera – Corralejas en el municipio de Sogamoso, entre el 26 de febrero y el 15 de abril de 1975; ii) fue trasladada a la Sede Resguardo Mochilero del municipio de Garagoa, en donde permaneció desde el 16 de abril de 31 Auto del 3 de agosto de 2017 (folio 199). 32 Folio 214. 15 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte 1975 hasta el 17 de abril de 1977, con una interrupción por licencia remunerada entre el 7 de febrero y el 6 de abril de 1977.33 - El 3 de octubre de 2017, el subdirector de Cobertura Educativa y Ruralidad de la Secretaría de Educación de Boyacá informó que la docente Sara Isabel Leguizamón de Duarte laboró entre el 26 de febrero de 1975 y el 17 de abril de 1977, así:34 Mediante Decreto número 00050 del 07/02/1975, fue nombrada como Maestra en la Escuela Departamento de Boyacá, ubicada como Directora Escuela Rural Departamental «Primera Chorrera Corralejas».
Mediante Resolución número 0221 del 15 de marzo de 1976, se traslada a la Rural Departamental «Resguardo Mochilero» del municipio de Garagoa. Se le acepta renuncia mediante Decreto número 0527 del 16 de junio de 1977, del cargo de Maestra Escuela Rural Departamental «Resguardo Mochilero» en Garagoa, a partir del 17 de abril de 1997 (sic).
Según actos administrativos la docente fue nombrada y trasladada a sedes educativas rurales de naturaleza estatal departamental. - El 17 de octubre de 2017, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio —Secretaría de Educación de Cundinamarca— en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral hizo constar que la demandante: i) laboró como docente de primaria, en el Colegio Urbano San Miguel del municipio de Zipaquirá, nombrada en provisionalidad, mediante «DECM 102» del 1 de febrero de 1994, desde el 9 de febrero de 1994 hasta el 15 de noviembre de 1994, fecha en que se le terminó la provisionalidad, para un lapso de 9 meses y 7 días; ii) fue nombrada en propiedad, en la misma institución educativa, mediante DECM 462 del 28 de octubre de 1994, y se desempeñó en tal calidad desde el 16 de noviembre de 1994 hasta el 31 de diciembre de 2009, un período de 15 años, 1 mes y 16 días, fecha en que fue trasladada de secretaría.35 33 Folios 208 y 209. 34 Folio 207. 35 Folios 217 y 218 (a partir del 1 de enero de 2010, pasó a la Secretaría de Educación de Zipaquirá, según se deduce del formato único de salarios expedidos por esta dependencia, que dan cuenta de los salarios devengados entre 2010 y 2013). 16 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte - El 10 de octubre de 2017, la Subdirección de Talento Humano del Ministerio de Educación, informó que «en los inventarios de la serie Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el Grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre de la mencionada señora».36 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el recuento fáctico que antecede, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en precedencia, la Sala revocará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) La señora Sara Isabel Leguizamón de Duarte acreditó como tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia el período comprendido entre el 26 de febrero de 1975 y el 17 de abril de 1977, en el departamento de Boyacá, y desde el 9 de febrero de 1994 hasta el 31 de diciembre de 2009, en el departamento de Cundinamarca.
La vinculación con el departamento de Boyacá obedeció al nombramiento efectuado por la gobernadora junto con la secretaria de educación, como se aprecia en las siguientes imágenes: 36 Folio 215. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte 18 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte Como se observa, el nombramiento fue efectuado por el mandatario departamental, «en uso de sus atribuciones legales», sin intervención o participación del Ministerio de Educación Nacional.
Tomó posesión del cargo el 26 de febrero de 1975, ante la jefe de División de Docencia de la Secretaría de Educación Departamental, como da cuenta el acta respectiva: Se trata, sin duda, de una vinculación de carácter territorial, pues fue anterior a la expedición de la Ley 43 de 1975, por medio de la cual se nacionalizó la educación, fecha para la cual los docentes se dividían sólo en dos categorías: nacionales y territoriales. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte Así lo precisó la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989: 3.2.2.
Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la «nacionalización» de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada «pensión gracia», de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna […].
En ese orden, el lapso laborado al servicio de la docencia en el departamento de Boyacá, entre el 26 de febrero de 1975 y el 17 de abril de 1977, es válido para el reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta, además, que la Secretaría de Educación de Boyacá informó que los salarios se le pagaban con recursos propios del departamento.
(imagen para la Sala) 20 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte ii) Por su parte, respecto del periodo servido en la Secretaría de Educación de Cundinamarca resulta predicable similar análisis al efectuado anteriormente, en tanto que obedeció al nombramiento efectuado por el alcalde municipal de Zipaquirá, junto con el secretario de gobierno, en ejercicio de sus atribuciones legales. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte 22 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte Dicho nombramiento fue ratificado por medio del Decreto 462 del 28 de octubre de 1994, expedido por el mismo alcalde, por el cual, además, se incorporó en propiedad a la señora Leguizamón de Duarte a la planta de personal docente del municipio, con cargo al presupuesto del municipio, como se aprecia en la imagen respectiva: 23 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte 24 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte 25 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte Como se extrae del acto analizado, se trata de una vinculación de carácter territorial, pues fue dispuesta por una autoridad del mismo orden, sin intervención de ningún otro funcionario.
Los salarios y demás emolumentos percibidos por la docente en el referido municipio fueron cancelados con recursos propios. Aunado a ello, la afirmación de que la designación tiene carácter territorial encuentra respaldo en el artículo 1 de la ley 91 de 1989, en tanto dispone que son territoriales aquellos docentes «vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975».
En consecuencia, de acuerdo con el análisis integral de los actos de nombramiento mencionados, se concluye que la vinculación con los referidos entes es del orden territorial. Y si bien en los formatos diligenciados por el FOMAG se marcó con x la casilla correspondiente a NACIONAL, esta corresponde al «RÉGIMEN DE PENSIONES», no a la vinculación. En contraste, los actos acusados fueron expedidos por autoridades del orden territorial, se reitera, la gobernadora del departamento de Boyacá y el alcalde del municipio de Zipaquirá. Además, el Ministerio de Educación Nacional informó que en los inventarios de Historias Laborales del archivo central de dicha entidad no encontró información alguna a nombre de la demandante.
Bajo este contexto, no queda duda de que el tiempo laborado por la señora Sara Isabel Leguizamón de Duarte como docente al servicio del departamento de Cundinamarca en el Colegio Urbano San Miguel del municipio de Zipaquirá le permite acceder a la pensión gracia reclamada. iii) El Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral remitido por el FOMAG [Secretaría de Educación de Boyacá], en cumplimiento del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección, da cuenta, de manera inequívoca, del carácter de vinculación territorial de la educadora Leguizamón de Duarte, dado que identifica a la docente, el periodo laborado y las situaciones administrativas que se presentaron, con especificación de los respectivos actos administrativos; así mismo, informa que los aportes para pensiones se efectuaron a 26 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte la Caja de Previsión Social.
Esta información corrobora la suministrada por el subdirector de Cobertura Educativa y Ruralidad de la Secretaría de Educación de Boyacá, quien manifestó que según los actos administrativos correspondientes, la docente fue nombrada y trasladada a sedes educativas rurales de naturaleza estatal departamental. iv) Así las cosas, la señora Sara Isabel Leguizamón de Duarte acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años, en plazas del orden territorial, en virtud de nombramientos efectuados por autoridades del mismo orden y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, la interesada demostró el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la pensión gracia. En el departamento de Boyacá laboró 2 años y 10 días; y en el departamento de Cundinamarca durante 19 27 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte años, 6 meses, 29 días.
Por otro lado, en el Ministerio de Educación Nacional no reposa información relacionada con la demandante. v) La actora cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que también acreditó los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.
Ahora bien, comoquiera que la accionante cumplió la edad de 50 años el 1 de noviembre de 2006 y los 20 de servicio el 20 de enero de 2012, en esta última fecha consolidó el estatus pensional. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad del acto acusado y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de enero de 2011 y el 20 de enero de 2012, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad.37 La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».38 De otro lado, se observa que en este caso no operó el fenómeno de la prescripción trienal, en razón a que la señora Leguizamón de Duarte consolidó el estatus 37 Los factores se encuentran certificados en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios, Consecutivo 180 (folios 18 y 19). 38 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 28 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte pensional el 20 de enero de 2012 y reclamó la prestación ante la UGPP el 9 de diciembre de 2013, es decir, que no transcurrieron más de 3 años entre la solicitud y el momento en que el derecho se hizo exigible.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del cpaca establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del cpaca, se atendía una valoración objetiva,[1] en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del cpaca para precisar que «[e]n 29 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo no se ajustó a las directrices interpretativas que rigen la situación particular de la demandante.
Por lo tanto, la sentencia debe ser revocada y, en su lugar, se accederá a la pensión gracia reclamada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 22 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección B—, que denegó las pretensiones de la demanda.
En su lugar, se dispone: Segundo. Declarar la nulidad del Auto ADP 016184 del 16 de diciembre de 2013, por medio del cual la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia a la actora. 30 Radicado: 25000 23 42 000 2014 02023 01 (3860-2016) Demandante: Sara Isabel Leguizamón de Duarte Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Sara Isabel Leguizamón de Duarte, identificada con cédula de ciudadanía 23.605.240, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de enero de 2011 y el 20 de enero de 2012, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad.
La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 20 de enero de 2012. Cuarto. La UGPP actualizará las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. Quinto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
Sexto. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Séptimo. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.