REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, catorce (14) de julio de dos mil veintitrés (2023) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 50001-23-33-000-2018-00361-01 (68.984) Actores: WÍLLIAM ALEXÁNDER CASTRO MORENO Y ERNESTO ENRIQUE ANDRADE FUERTES Demandado: DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Asunto: DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL Síntesis del caso: los demandantes organizaron y llevaron a cabo el festival “Yuruparí de Oro 2016” (actuación que incluyó toda la logística necesaria para el evento y la contratación de los artistas) certamen que se realizó en el municipio de San José del Guaviare (Guaviare) entre el 12 y el 14 de agosto de 2016 por solicitud del gobernador del departamento del Guaviare mediante acuerdo de voluntades que no se elevó a escrito; la entidad territorial no pagó el valor de los servicios prestados y se pretende la declaración de existencia del contrato y el pago de las prestaciones ejecutadas.
Se confirma la decisión del tribunal de primera instancia que declaró la caducidad el medio de control. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 14 de julio de 2022 por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Meta resolvió: “PRIMERO.- DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. SEGUNDO.- NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO. -. CONDENAR en costas a la parte actora, para lo cual, una vez ejecutoriada esta providencia, ingrésese el expediente al despacho para la fijación de agencias en derecho, y posteriormente realícese la liquidación de las costas por Secretaría. CUARTO.- Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor.
Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de decisión del día catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022), mediante acta No. 044, y se 2 Expediente: 50001233300020180036101 (68.984) Demandantes: Wílliam Alexánder Castaño Moreno y Ernesto Enrique Andrade Fuertes Controversias contractuales firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador. aspx.”.
(fl. 19 índice 12 SAMAI – mayúsculas fijas y subrayado originales). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1) Mediante escrito presentado el 29 de octubre de 2018, los señores Wílliam Alexánder Castaño Moreno y Ernesto Enrique Andrade Fuertes promovieron demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales en contra del Departamento del Guaviare, con el fin de obtener las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que se DECLARE la existencia del contrato entre la Gobernación del Guaviare – Departamento del Guaviare y los señores WÍLLIAM ALEXÁNDER CASTAÑO MORENO Y ERNESTO ENRIQUE ANDRADE FUERTES por medio del cual el contratista se obliga a la contratación, logística y comparecencia de artistas nacionales e internacionales, en el festival YURUPARÍ DE ORO 2016, que se llevaría a cabo en el municipio de San José del Guaviare.
SEGUNDA: Que se declare cumplido por parte de los demandantes el contrato mencionado en la pretensión anterior, ejecutado desde el día 11 al 14 de agosto del año 2016 y a su vez incumplido por parte del contratista (sic).
TERCERO: Que como consecuencia de la anterior DECLARACIÓN se proceda a su liquidación de acuerdo con lo pactado y al valor del CONTRATO que corresponde a las sumas que se cancelaron por parte de los demandantes para la ejecución del contrato, conforme a la ley.
CUARTO: Que se reconozca y cancele el valor del contrato cuya existencia se solicita de acuerdo con la liquidación que se efectúe.
QUINTO: Que como consecuencia de la DECLARACIÓN de existencia del contrato y de la liquidación del mismo, dicho valor sea indexado de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado hasta la fecha en que se efectúe el pago del mismo. (fls. 26 y 27 cdno. 1 - mayúsculas sostenidas y negrillas del original). 2. Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones los demandantes narraron, en síntesis, lo siguiente: 3 Expediente: 50001233300020180036101 (68.984) Demandantes: Wílliam Alexánder Castaño Moreno y Ernesto Enrique Andrade Fuertes Controversias contractuales 1) En el mes de junio de 2016 iniciaron tratativas con el Departamento del Guaviare para organizar el festival “Yuruparí de Oro 2016” que tendría lugar entre el 11 y el 14 de agosto de 2016 en el municipio de San José del Guaviare, para lo cual sostuvieron una reunión con el gobernador del Guaviare en un hotel de la ciudad de Villavicencio en la cual se realizaron los acuerdos necesarios para definir la nómina de artistas y la producción necesaria para el evento. 2) El festival se realizó con éxito los días previstos en el estadio “Yaquirana” de San José del Guaviare y los demandantes garantizaron con sus recursos la logística necesaria así como también la presencia de los artistas: Jhon Onofre, Silvestre Dangond, Reinaldo Armas, Paola Jara, Mr Black, Scarlet Linares, Pipe Bueno, Fulanito, Maelo Ruiz y algunas orquestas locales;
“todo lo anterior se organizó y se hizo de palabra con el señor NEBIO DE JESÚS ECHEVERRI, en su calidad de Gobernador del Departamento del Guaviare quien igualmente y en forma verbal nos dio la orden para la realización del mencionado festival” (fl. 25 índice 8 SAMAI). 3) Para la fecha de presentación de la demanda el Departamento del Guaviare no había pagado la suma de $640.505.000 a la cual se obligó pese a que la contratista ejecutó lo pactado, asumió la remuneración de todos los artistas y todos los costos de la organización del evento. 4) Los perjuicios sufridos por los demandantes incluyen el valor de lo erogado por el contratista, los intereses moratorios sobre estos y el daño moral que reclaman en cuantía equivalente a 100 SMLMV, porque el no pago de lo ejecutado les generó problemas económicos y psíquicos. 4.
Contestación de la demanda En el término legal el Departamento del Guaviare se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda (fls. 216 – 226, índice 8 SAMAI), con sustento en lo siguiente: 1) No existió contrato entre las partes por lo cual no son exigibles las obligaciones pretendidas por los demandantes y al departamento no le consta la ejecución de las prestaciones cuyo pago se reclama. 4 Expediente: 50001233300020180036101 (68.984) Demandantes: Wílliam Alexánder Castaño Moreno y Ernesto Enrique Andrade Fuertes Controversias contractuales 2) La demanda es inepta porque se reclaman indemnizaciones que no fueron individualizadas en el acápite de súplicas de la demanda. 3) El medio de control jurisdiccional escogido no es idóneo porque no hubo contrato entre las partes; la Ley 80 de 1993 prevé en forma inequívoca que los contratos estatales deben constar por escrito y la ausencia de esa formalidad implica la inexistencia del negocio jurídico. 4) No existe ningún elemento de juicio que permita deducir que las partes celebraron un negocio jurídico ni tampoco la voluntad de hacerlo por parte del departamento ni de los trámites necesarios para el perfeccionamiento de un contrato estatal. 5.
La sentencia apelada El 14 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo del Meta declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad del medio de control jurisdiccional ejercido con la demanda y, como consecuencia de ello, negó las pretensiones de la demanda por las razones que a continuación se resumen: 1) No es un hecho discutido en el proceso que el festival Yuruparí de Oro 2016 tuvo lugar entre el 11 y el 14 de agosto de la referida anualidad, de modo que el término para reclamar el reconocimiento de prestaciones sin contrato expiraba, en principio, el 14 de agosto de 2018; aunque la caducidad no corrió entre el 13 de agosto de 2018 (fecha en la cual se presentó solicitud de conciliación prejudicial entre las partes ante el Ministerio Público) y el 24 de septiembre del mismo año (cuando se declaró fallido el trámite), la demanda fue presentada el 29 de octubre de 2018, en forma extemporánea. 2) En la demanda no se alegó que los demandantes hubieran tenido conocimiento posterior de los hechos ni se hizo mención a alguna situación que les hubiera impedido acudir a la jurisdicción en los plazos previstos en la ley; tampoco se aportó evidencia de solicitudes de pago incoadas ante el departamento ni decisiones de este sobre ese particular. 5 Expediente: 50001233300020180036101 (68.984) Demandantes: Wílliam Alexánder Castaño Moreno y Ernesto Enrique Andrade Fuertes Controversias contractuales 3) “[A]l alegarse el enriquecimiento sin causa por parte del Departamento del Guaviare debido a la falta de pago por los servicios prestados por los demandantes para la celebración del Festival, y comoquiera que no se acreditó de una parte, que la parte actora hubiera solicitado el pago de lo que refiere adeudado por el Departamento del Guaviare, y consecuentemente tampoco el momento a partir del cual la entidad demandada negó el pago de dicho requerimiento; al tenor de lo dispuesto en el artículo 164 del C.P.A.C.A. y de lo indicado por Consejo de Estado debe tomarse este término ‘desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial’, lo que aplicado al caso, ocurre en el momento que el Departamento del Guaviare incumple la presunta obligación de pago, como hecho generador del empobrecimiento de los demandantes, pues los actores en la demanda indicaron que los servicios debían ser pagados ‘a la terminación del festival Yurupary de Oro 2016’ sin que ello hubiese ocurrido.
De tal manera, que al haber finalizado el Festival el 14 de agosto de 2016 sin haber obtenido el pago de lo que refieren los demandantes como convenido con el titular del Departamento del Guaviare, dicha data correspondió al momento en el cual surgió la omisión del pago que se demanda.” (fl. 15 índice 12 SAMAI). 4) En gracia de discusión, no se probó que la administración hubiera constreñido al contratista para prestar los servicios ni estos tenían por objeto garantizar el derecho a la salud ni se trató de un evento de urgencia manifiesta, por lo cual no hay lugar a reconocer lo reclamado. 5) La parte vencida en el proceso debe asumir las costas y agencias en derecho. 6.
El recurso de apelación En el término legal, los demandantes interpusieron recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia (archivo 500012333000201800361001AGREGARMEMORIA20220808142624.pdf, índice 7 SAMAI) con el fin de que sea revocada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones, con apoyo en los argumentos que seguidamente se resumen: 6 Expediente: 50001233300020180036101 (68.984) Demandantes: Wílliam Alexánder Castaño Moreno y Ernesto Enrique Andrade Fuertes Controversias contractuales 1) Los demandantes agotaron las posibilidades de cobro ante la administración con el fin de obtener el pago de los servicios prestados y solo tuvieron certeza de que no se les pagaría a partir del 20 de junio de 2018, cuando la administración respondió la petición presentada por el demandante en procura de saldar las cuentas del contrato. 2) Los contratos estatales no se pagan el mismo día de la ejecución por lo cual no se puede tomar el día de terminación de la ejecución como referente para la caducidad del medio de control, sino que se tiene que tener en cuenta los parámetros que la ley fija para la liquidación y posterior orden de pago por parte de la administración. 3) Las pruebas aportadas permiten verificar que los demandantes suscribieron contratos con los artistas que se presentaron en el festival Yuruparí de Oro 2016 y que obraron de buena fe ante la petición que en tal sentido les formuló el gobernador departamental de la época.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Surtido el trámite procesal, sin que se advierta nulidad que lo invalide, corresponde resolver de fondo para lo cual se seguirá el siguiente derrotero: (i) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, (ii) caducidad del medio de control y, (iii) costas. 1. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión 1) La demanda se dirigió a obtener la declaración de existencia e incumplimiento de un contrato estatal por parte del Departamento del Guaviare1, el pago de las prestaciones supuestamente ejecutadas y la correspondiente indemnización de perjuicios derivados del incumplimiento.
El tribunal de primera instancia declaró probada la caducidad de la acción por considerar que la demanda debió 1 Aunque por un evidente yerro se manifestó en el acápite de pretensiones que se pedía la declaratoria de incumplimiento de la contratista, la interpretación integral de la demanda permite interpretar sin asomo de dudas que se demandó por el no pago de una prestación que el demandante considera estaba a cargo del Departamento del Guaviare. 7 Expediente: 50001233300020180036101 (68.984) Demandantes: Wílliam Alexánder Castaño Moreno y Ernesto Enrique Andrade Fuertes Controversias contractuales interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecución efectiva de los servicios cuyo pago se pretende por tratarse del ejercicio de la actio in rem verso; la parte demandante apeló por considerar que la caducidad solo inició a correr cuando la administración contestó sus peticiones y que, en todo caso, deben tenerse en cuenta los términos para la liquidación del contrato, al tiempo que insistió en las pretensiones. 2) La Sala confirmará la sentencia apelada por el hecho de que el término de caducidad del medio de control debe contabilizarse desde el acaecimiento de los motivos de hecho que le dieron origen en aplicación del literal j) del artículo 164 del CPACA. 2.
Caducidad del medio de control 1) Los demandantes formularon en forma clara e inequívoca únicamente pretensiones de índole contractual, encaminadas a que se declare la existencia de un contrato, su incumplimiento y la correspondiente indemnización de perjuicios. 2) Verificada integralmente la demanda no se encuentran pretensiones principales o subsidiarias de reparación directa ni mención alguna a la actio in rem verso o a responsabilidad extracontractual; por el contrario, el fundamento de la demanda corresponde a que existió un contrato y que este fue incumplido por el Departamento del Guaviare. 3) Las pretensiones de la demanda corresponden a aquellas que pueden ser formuladas a través del medio de control de controversias contractuales en los términos del artículo 141 del CPACA estatuido para que las partes del contrato puedan acceder a la jurisdicción en procura de cualquier pretensión derivada de este, incluida la declaración de existencia del negocio jurídico.
Así lo prevé la norma antes citada que replicó en lo pertinente el artículo 87 del derogado CCA: “ARTÍCULO 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así 8 Expediente: 50001233300020180036101 (68.984) Demandantes: Wílliam Alexánder Castaño Moreno y Ernesto Enrique Andrade Fuertes Controversias contractuales mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.”. 4) De conformidad con lo expuesto, el medio de control ejercido, acorde con la referida regla procesal, fue el de controversias contractuales; cosa distinta es que la jurisprudencia haya aceptado la vía de la reparación directa para reclamar el pago de ejecuciones sin respaldo contractual; sin embargo, esto último no es lo pretendido por el extremo activo de la litis cuyo reclamo y pretensiones se fundamentan en la supuesta existencia de un contrato entre las partes y las pretensiones no son de simple compensación de un enriquecimiento sin causa sino de incumplimiento e indemnización de perjuicios; por ende, en lo relativo a la caducidad se deben aplicar las disposiciones del literal j) del artículo 164 del CPACA que dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…). j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. (…). En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su 9 Expediente: 50001233300020180036101 (68.984) Demandantes: Wílliam Alexánder Castaño Moreno y Ernesto Enrique Andrade Fuertes Controversias contractuales defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;
(…). (resalta la Sala). 5) Como lo reclamado es la declaración de existencia del negocio, la demanda debió ser promovida dentro de los dos (2) años siguientes a los motivos de hecho y de derecho en los cuales se fundamenta, en aplicación de la regla general de caducidad que rige el medio de control de controversias contractuales ejercido con la demanda, para este caso, desde la finalización del festival “Yuruparí de Oro 2016” que, según aceptaron las partes, ocurrió el 14 de agosto de 2016. 6) De conformidad con lo expuesto, el plazo para accionar inició a contabilizarse el 15 de agosto de 2016 y vencía, en principio, el 14 de agosto de 2018; sin embargo, dicho término estuvo suspendido entre el 13 de agosto de 2018 (fecha de radicación de la solicitud) y el 24 de septiembre de 2018 (cuando se declaró fallido el trámite), por lo cual la oportunidad para demandar se extendió por un (1) mes y 11 días, hasta el 25 de septiembre de 2018; por su parte, la demanda fue radicada el 29 de octubre de 2018 (índice 1 SAMAI) esto es, en forma extemporánea. 7) La suspensión del término de caducidad de que trata el artículo 21 de la Ley 640 de 20012 opera desde que se presenta la solicitud de conciliación hasta que se expiden las constancias de imposibilidad de acuerdo, sin exceder de tres (3) meses.
En este caso, el trámite conciliatorio tuvo una duración de un (1) mes y 11 días por lo cual solo es legal descontar dicho lapso para efectos de la contabilización del plazo extintivo para ejercer oportunamente el derecho de acción. 8) En este caso, lo pretendido es la existencia del contrato y el pago de las prestaciones ejecutadas, por lo cual es aplicable la regla general según la cual la demanda debió promoverse a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a 2 Ley 640 de 2001, “artículo 21.
Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.” (se resalta). 10 Expediente: 50001233300020180036101 (68.984) Demandantes: Wílliam Alexánder Castaño Moreno y Ernesto Enrique Andrade Fuertes Controversias contractuales los motivos que le sirven de causa, esto es, su supuesto perfeccionamiento y ejecución; lo anterior por cuanto la demanda se dirigió a obtener que se declare la existencia del acuerdo de voluntades y las demás peticiones de la demanda son consecuenciales a esta, por lo cual deben correr la misma suerte. 9) El artículo 164 del CPACA establece los plazos para acudir a la jurisdicción en materia de contratos y estos no están gobernados por la existencia de certeza o no sobre el pago de las prestaciones; la Sala reitera que en el presente caso no es viable acudir a las reglas previstas para aquellos contratos que requieren liquidación porque la pretensión fundamental de la demanda, de la cual dependen necesariamente las demás, es la declaración de existencia del negocio jurídico, frente lo cual resulta inaplicable el plazo de liquidación para efectos de la contabilización de la caducidad. 10) En ese contexto, se confirmará la sentencia de primera instancia que, de oficio, declaró probada la caducidad del medio de control jurisdiccional ejercido con la demanda, toda vez que esta se promovió por fuera de los dos (2) años siguientes a los motivos de hecho y de derecho que le sirven de fundamento. 3.
Costas En los términos del artículo 188 del CPACA se impondrá condena en costas a cargo de la parte demandante señores Wílliam Alexánder Castaño Moreno y Ernesto Enrique Andrade Fuertes, en favor del Departamento del Guaviare. Se fijan agencias en derecho en cuantía equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confirmase la sentencia de 14 de julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta. 11 Expediente: 50001233300020180036101 (68.984) Demandantes: Wílliam Alexánder Castaño Moreno y Ernesto Enrique Andrade Fuertes Controversias contractuales 2°) Costas de la segunda instancia a cargo de los demandantes William Alexander Castaño Moreno y Ernesto Enrique Andrade Fuertes, en favor del Departamento del Guaviare; liquídense en forma concentrada en el tribunal de primera instancia; en los mismos términos fíjanse agencias en derecho de la segunda instancia en cuantía equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3°) En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Presidente de Subsección (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Ponente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.