Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: EUCARIS GÓMEZ CALDERÓN Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO DE RISARALDA Tema: CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN - NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA – INFUNDADA - INTERESES MORATORIOS POR EL PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO POR HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL Sentencia que resuelve recurso extraordinario de revisión La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Eucaris Gómez Calderón, en contra de la sentencia de 16 de octubre de 2020, proferida por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001- 23-33-000-2016-00403-01, con fundamento en la causal de revisión prevista en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – en adelante CPACA1.
I.- ANTECEDENTES2 I.1.- La demanda ordinaria 1. La señora Eucaris Gómez Calderón, mediante apoderado especial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional y al departamento de Risaralda – Secretaría de Educación, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1 «ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. […]». 2 Revisada la copia digital del expediente 66001-23-33-000-2016-00403-00, con acceso en índice 11 expediente digital en SAMAI. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro «Primera.- Se declare la nulidad de la Resolución No.23893 del 22 de diciembre de 2015, notificada el día, 15 de diciembre de 2015, por medio de la cual desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la Homologación y Nivelación Salarial.
Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, igualmente se declare que el actor tiene pleno derecho a que LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación (1996), hasta el día en que fue efectivo el pago total dcl (sic) rctroactivo (sic) por homologación y nivelación salarial, estos (sic) es, enero de 2013.
Tercera.- Se condene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a pagar al actor los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente de la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que, el pago de la nivelación salarial debe hacerse igual que el salario, por periodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.
Cuarta.- Se ordene liquidar y pagar, a expensas de LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a favor del actor, los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. Quinta.- Se ordene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el inciso segundo del artículo 192 del CPACA, igualmente que en virtud de la voluntad contemplada en el poder conferido se haga entrega de los dineros de los dineros al apoderado.
Sexta.- Se condene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, pagar a favor de mi mandante, los intereses moratorios, conforme lo ordena el inciso 3ero. del artículo 192 del CPACA. Séptima.- Se condene a la LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN-MINISTERIO DE 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro EDUCACIÓN NACIONAL, en caso de que se oponga a las pretensiones de esta demanda. […]» (sic para toda la cita) I.2.
Los hechos 2. La señora Eucaris Gómez Calderón prestó sus servicios en la planta de cargos administrativos de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda. 3. La Nación - Ministerio de Educación Nacional, en cumplimiento de la Ley 60 de 12 de agosto de 19933, expidió la Resolución 2480 del 12 de julio de 1995, a través de la cual certificó al departamento de Risaralda para la prestación del servicio educativo4. 4.
Mediante la Resolución 2480 del 12 de julio de 19955, se transfirió al personal administrativo adscrito al servicio público del orden nacional a las plantas de cargos y personal de la entidad territorial departamental, antes señalada, proceso que mantuvo la identidad de los cargos ocupados, los códigos de los empleos y los salarios que devengaban en la vinculación con la Nación. 5.
Con ocasión de la transferencia se evidenció una diferencia salarial entre el personal administrativo del orden territorial y los funcionarios transferidos en el orden nacional, lo que implicó el inicio del trámite de la homologación de cargos y, como consecuencia, la nivelación salarial, la que no se produjo de manera concomitante con la transferencia de personal sino varios años después. 6.
En observancia del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado6, el departamento de Risaralda expidió el Decreto 0258 de 2 de marzo de 2005, «Por medio del cual se homologaron y Nivelaron los cargos administrativos 3 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 4 Ver artículo 14 de la Ley 60 de 1993. 5 Expedida por el departamento de Caldas. 6 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 indicó que las entidades territoriales debían realizar la nivelación salarial y aseguró que la diferencia del mayor valor debía ser asumida por la Nación. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro de la Secretaría de Educación», modificado7 por el Decreto 986 del 31 de agosto de 2010. 7.
Posteriormente8, el Ministerio de Educación Nacional, por medio del Oficio 2011EE187 de 3 de enero de 20119, certificó la liquidación de la deuda correspondiente al ajuste de la homologación y nivelación salarial, con recursos de balance del sistema general de participaciones 2011, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 1450 de 16 de junio de 201110. 8.
Fue por ello que la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda expidió la Resolución 1853 del 31 de diciembre 2012, modificada y adicionada por la Resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013, mediante las cuales reconoció y ordenó el pago en favor de la señora Eucaris Gómez Calderón del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, por el periodo comprendido entre los años 1996 a 2009, con indexación. 9.
El apoderado judicial de la señora Eucaris Gómez Calderón afirma que el pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial se hizo de forma tardía porque solo se efectuó hasta el 13 de enero de 2013 -como lo certifica la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda-. 10. El mismo apoderado judicial señala que, con fecha 6 de octubre de 2015, presentó derecho de petición ante la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, a través del cual solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, argumentando que los intereses moratorios pretendidos se causaron a partir de su traslado como empleado administrativo del nivel nacional al territorial, pues desde ese momento debió percibir el mayor valor correspondiente a los emolumentos propios de los empleados territoriales, de allí que, al no recibirlos, la administración local incurrió en mora en el pago de esa parte del salario que debió homologar desde el principio. 7 La Secretaría de Educación del departamento de Risaralda solicitó al Ministerio de Educación Nacional una modificación parcial al estudio técnico de homologación y nivelación salarial que fue aprobado mediante concepto No. 2010EE54547 de 30 de julio de 2010. 8 Mediante el Decreto 1062 del 29 de septiembre de 2010 se asignó la denominación de código, grado y asignación salarial a la planta de personal homologado.
Esta decisión fue modificada por el Decreto 0990 del 31 de octubre de 2011. 9 El apoderado judicial del departamento de Risaralda, en la contestación de la demanda, refiere que fue mediante el Oficio 2011EE75560 del 22 de diciembre de 2011, que se certificó la deuda a cargo del departamento de Risaralda en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 por valor de $1.472.687.734. 10 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 11.
Refiere que la petición fue negada, mediante el «Oficio 23893 de 22 de diciembre de 2015» – notificado el 15 de enero de 2016-, porque la indexación y el reconocimiento de intereses son incompatibles, por cuanto ambas obedecen a una misma causa y correspondería a un doble pago el mismo motivo. 12. Igualmente, invocó como normas violadas los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, 177 del Decreto 01 de 1984 –CCA-, además de apartes de la sentencia C-367 de 16 de agosto de 1995.
En este sentido argumentó que en la homologación y nivelación salarial se debió prever, calcular y ordenar el pago de la indexación y sanción moratoria, por el pago tardío de estos salarios. 13. Señaló, por último, que si bien es cierto que las sumas pagadas por concepto del retroactivo por homologación y nivelación salarial fueron indexadas, con el fin de contrarrestar los efectos del transcurso del tiempo, también lo es que la mora tiene carácter resarcitorio y sancionatorio por el pago tardío de la obligación, motivo por el cual también cebe ser reconocida.
I.3. Intervención del Ministerio de Educación Nacional11 14. La citada cartera ministerial, por intermedio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, luego de considerar que la señora Eucaris Gómez Calderón se encuentra vinculada al departamento de Risaralda, por lo que no expidió el acto administrativo demandado, a lo que agrega que su participación estuvo centrada en el acompañamiento en el proceso de certificación en educación y de homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo sin disponer de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, los que fueron directamente transferidos a dicha instancia, para el cumplimiento de las obligaciones que de la prestación del servicio educativo se derivaron. 15.
Excepcionó: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva; (ii) ineptitud de la demanda, (iii) caducidad, (iii) prescripción, y (iv) la genérica o cualquier otra que durante el transcurso del proceso se llegare a probar. 11 Ff. 35 a 54 de la copia digital del expediente ordinario. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro I.4.
Intervención del departamento de Risaralda12 16. Por intermedio de apoderada judicial, la Secretaría de Educación departamental se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto afirma que pagó a la señora Eucaris Gómez Calderón los emolumentos en su favor resultado del proceso de homologación y nivelación salarial de manera indexada, con recursos del Sistema General de Participaciones y aportes de la Nación, sin que en su momento se hubiera hecho ninguna reclamación frente a los actos administrativos de su reconocimiento. 17.
Propuso como excepciones las de: (i) inepta demanda; (ii) falta de competencia de la entidad territorial para decidir sobre la homologación y la nivelación salarial; (iii) inexistencia de valores adeudados; (iv) prescripción, y (v) la genérica o que se encuentre probada dentro del proceso. I.5. La sentencia de primera instancia13 18.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, en audiencia de inicial y de alegaciones y de juzgamiento, celebrada el 14 de marzo de 201814, dictó el sentido del fallo que fue el de negar las súplicas de la demanda y, mediante sentencia escrita de 23 de marzo de 2018, resolvió: «1. NIÉGANSE LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2.
Condénase en costas a la parte vencida, Liquídense por la Secretaría de esta Corporación. […]» 19. Para arribar a la anterior decisión, el Tribunal realizó un análisis normativo y jurisprudencial sobre el proceso de homologación y nivelación salarial para los empleados del área administrativa de los establecimientos educativos oficiales, bajo la descentralización del servicio de educación a las entidades territoriales -Ley 60 de 1993 y Ley 715 de 2001-, resaltando que con ocasión de ello los departamentos y municipios debieron ajustar sus propias plantas de personal -homologación de cargos- 12 Ff. 58 a 69 de la copia digital del expediente ordinario. 13 Ff. 109 a 111 del cuaderno principal del expediente ordinario digitalizado. 14 Ver acta de la audiencia en los folios 91 a 96 del cuaderno principal del expediente ordinario digitalizado. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro y posteriormente realizar las nivelaciones salariales correspondientes y el pago de las diferencias en favor de los trabajadores -retroactivo salarial- con recursos del Sistema General de Participaciones y del nivel nacional, luego de agotar varias etapas con apoyo del Ministerio de Educación Nacional. 20.
Señaló que, una vez finalizado el trámite correspondiente, ni el Ministerio de Educación ni el departamento de Risaralda incurrieron en una dilación injustificada del pago a la actora -retroactivo por el periodo comprendido entre los años 1996 y 2002, pagado en el mes de enero del 2013-, «[…] ante la evidencia de las múltiples etapas que fueron superadas y que resultaban necesarias para efectuar el pago adeudado»15; motivo por el cual consideró improcedente el reconocimiento de intereses moratorios «[…] por cuanto los mismos no se causaron en razón de la actuación desarrollada por el Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Risaralda, habida cuenta de la actualización monetaria de la suma objeto de pago» y dado que el trámite se adelantó bajo los parámetros de la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, expedida por esa cartera ministerial. 21.
En relación con la concurrencia del pago de indexación e intereses moratorios refirió que estos se tornan incompatibles, en la medida en que obedecen a la misma causa16. 22. Afirmó que, si bien el pago fue realizado de manera posterior al proceso de homologación y nivelación salarial, la jurisprudencia ha desestimado la configuración de la mora, dado que las entidades demandadas -la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Risaralda-, no incurrieron en una dilación injustificada ante las múltiples etapas requeridas para dicho proceso, «[…] menos aún cuando el monto pagado fue indexado, lo que hace inviable el reconocimiento de esta clase de intereses, dada la incompatibilidad de su concurrencia, esto es, resarcir el alegado retardo en el pago de una obligación respecto de una suma indexada o pagada con actualización monetaria», que, para el caso, fue reconocida mediante la Resolución 1853 del 31 de diciembre de 2012, la cual se encuentra en firme y goza de presunción de legalidad. 15 Cita apartes de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado 73001-23-33-000-2014- 00244-011 (2077-2015), proferida en un caso idéntico, cuyas consideraciones acoge en su integridad 16 Cita el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de 9 de agosto de 2012, radicado: 1001-03- 06-000-2012-00048-00 (2106), M.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 23.
Tampoco estimó aplicable al caso concreto la sentencia C-367 de 1995 de la Corte Constitucional, invocada como fundamento de la demanda, porque ella se refiere a la mora en el pago de las pensiones acorde con sentencias ejecutoriadas y proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo que las reconocen. 24. Condenó en costas a la parte demandante porque fue vencida y estimó que estaban probadas, de conformidad con el artículo 188 del CPACA.
I.6. El recurso de apelación de la señora Eucaris Gómez Calderón17 25. Por intermedio de su apoderado judicial, la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra del referido fallo, escrito en el que cuestionó las afirmaciones del Tribunal a quo en cuanto a: (i) que en el pago se tuvo en cuenta la indexación de las sumas adeudadas, siendo éste el rubro más alto, y (ii) que el proceso que se adelantó es prueba de que se «canceló en tiempo oportuno», cuando lo cierto es que la nivelación y homologación se causó desde los años 1996 a 2009 y se pagó apenas en los años 2012 a 2014. 26.
Indicó el apoderado judicial de la señora Eucaris Gómez Calderón que no está de acuerdo con las conclusiones a las que arribó el Tribunal, pues era deber constitucional y legal de las entidades responsables realizar en su oportunidad todas las gestiones administrativas y presupuestales para gozar del salario en condiciones de igualdad, desde el mismo momento en que fueron trasladados los funcionarios, por lo que, en este caso, claramente existió una mora imputable a las entidades demandadas. 27.
Agregó el citado apoderado que no comparte el criterio del Consejo de Estado que se invocó por el a quo en la sentencia citada, la que a su juicio, «[…] encubr[e] el desgreño administrativo del Estado, la dispensa tramitología, las trabas burocráticas, y el mismo ejercicio de la politiquería que reina en el Estado, para con ello blindar la irresponsabilidad estatal de cancelar sus acreencias laborales en tiempo». 28.
En cuanto a la presunta incompatibilidad entre la indexación y el pago de intereses de mora, el recurrente reprocha la conclusión en torno a que el derecho de homologación y nivelación salarial devienen de una misma causa y su 17 Ff. 114 a 124 del cuaderno principal del expediente ordinario digitalizado. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro coexistencia representa un doble pago, pues aseguró que la mora en el desembolso general el cobro de intereses, en los términos de los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil.
I.7. La sentencia de segunda instancia18 29. En segunda instancia, el conocimiento del medio de control le correspondió a la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad judicial que, mediante sentencia de 16 de octubre de 2020 -ejecutoriada el 27 de enero de 202119-, confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia, a través de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda y se condenó en costas a la parte demandante. 30.
La referida Subsección, en relación con los intereses moratorios, citó las consideraciones que realizó en un caso análogo20 en el que señaló que: «[…] no es procedente acceder al pago de intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago» y que «[…] no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice reconocimiento» y, en consecuencia, era dable negar las pretensiones de la demanda. 31.
Por último, y en cuanto la condena en costas de la sentencia apelada, con fundamento en los artículos 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, estimó que la normativa deja a criterio del juez la procedencia o no de ello, por lo que concluyó que no era procedente tal condena. 18 Ff. 150 a 157 del cuaderno principal del expediente ordinario digitalizado. 19 Notificada electrónicamente el 16 de enero de 2021, índice 16 expediente ordinario en SAMAI. 20 Sentencia de 25 de abril de 2019 en el radicado 66001-23-33-000-2016-00471-01 (1731-18), C.P. César Palomino Cortés. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro II.
EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN II.1. El recurso extraordinario – causal invocada 32. La señora Eucaris Gómez Calderón, por conducto de apoderado judicial, y mediante escrito enviado el 24 de enero de 202221, instauró recurso extraordinario de revisión en el que solicitó se efectuarán las siguientes declaraciones: «PRIMERO.- Declarar Infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección B, del 16 de octubre de 2020 […] que confirma la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
SEGUNDO. - En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se reenvíe o remita el expediente al despacho de origen, es decir, Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, conformado por los consejeros de Estado Carmelo Perdomo Cuéter, Sandra Lisset Ibarra Vélez y César Palomino Cortés, para que se resuelva en debida forma, es decir, profiriendo un fallo favorable.
TERCERO. - Las demás que el H. Despacho considere necesarias» (sic para toda la cita) 33. En criterio del aludido apoderado, en el sub lite se configura la causal prevista en el numeral 5°, del artículo 250, del CPACA, precepto según el cual procede la revisión de providencias judiciales por «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 34.
Como sustento de sus pretensiones, afirma que la sentencia objeto de revisión vulnera el principio de congruencia, en la medida que se negaron las pretensiones «por un objeto distinto del pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, esto es, de manera citra petita […]», lo que trasgrede el debido proceso. 35. Señala que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se pretendió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial y, como sustento de ello, sostuvo que el periodo para liquidarlos es el causado entre el año 1996, estos es, cuando el personal administrativo del sector educación del nivel nacional 21 Enviado el 24 de enero de 2022 del correo electrónico acopresbogota@gmail.com al correo secgeneral@consejodeestado.gov.co (índice 2 expediente digital SAMAI). 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro fue incorporado al nivel departamental, y el año 2013, cuando se concretó el pago del retroactivo, sobre el capital neto, sin incluir indexación; sin embargo, cuestiona la decisión judicial en tanto que: «[…] el problema jurídico versó sobre un planteamiento que en nada tenía que ver, con lo pretendido en la demanda, y mucho menos, con lo decantado en los hechos, la contestación, sus alegaciones y el recurso de apelación». 36.
El mismo apoderado judicial refiere que la autoridad judicial: «Al resolver de fondo el asunto, a través de la sentencia objeto de revisión, reconoce que el pago de la homologación, en efecto fue realizado de manera posterior al momento de su exigibilidad, pero de una manera totalmente diferente a la expuesta en la demanda; La autoridad judicial entendió que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes entre el 31 de diciembre de 2012, cuando se reconoció y se ordenó el pago del consecuente retroactivo, y el mes de enero de 2013, cuando se efectuó el pago correspondiente, por lo que tal lapso fue razonable, según la comprensión del despacho.
En suma, el(a) demandante solicitó el reconocimiento de intereses de mora desde el año de 1996, cuando pasó a pertenecer a la planta de personal territorial, y hasta el año 2013, fecha en la cual se concretó el pago del retroactivo salarial de que se trata, en tanto que en la sentencia enjuiciada se evidencia, que se entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses se refirió a los que se causaron desde el acto de reconocimiento del retroactivo, dictado el 31 de diciembre de 2012, y hasta el año 2013 cuando se efectuó el pago.
Traducido lo anterior, el sentido que le han dado al periodo a reclamar, difiere con el pedido en la demanda; la parte actora no se refirió a una mora causada entre la resolución que reconoció y ordenó la homologación y, la fecha de su pago; la parte demandante lo que reclamó en vía administrativa y luego judicial, fueron unos intereses desde el momento del traslado del personal de una planta a otra, hasta la fecha que la entidad efectuó el pago, de allí que, lo resuelto por el despacho nunca guardó relación con el objeto de la demanda, por tal razón en la sentencia hay desarmonía entre lo resuelto y lo debidamente pedido.
Lo que se resolvió en la sentencia, desconoció el principio de congruencia, de acuerdo con el cual el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como la parte demandada». 37. Asimismo, se indicó por el aludido apoderado judicial que la sentencia no tuvo en cuenta la normativa preexistente, dado que: 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro «Si se revisa con detenimiento su parte considerativa, el Juez no indica las razones de hecho y de derecho, por las cuales no hay lugar a intereses de mora, en su lugar, el escenario es una mera interpretación argumentativa, que no se encuentra soportada en la ley, por lo tanto, es válido reconocer que mi representado(a) no fue juzgada, conforme a las normas preexistentes; única y exclusivamente se dijo que en el proceso de homologación se agotaron las etapas necesarias, sin embargo, al tratarse de los intereses de mora, la decisión no tuvo un análisis normativo concreto al caso.
Por lo tanto, tenemos que la decisión no se encuentra, dentro del margen de interpretación razonable, en consideración a que se trata de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) y claramente perjudicial para los intereses legítimos de quienes acuden a la administración de justicia, lo que genera que las decisiones Judiciales adoptadas estén por fuera del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable, de manera que la sentencia, tal y como fue resuelta, indefectiblemente genera vulneración del derecho fundamental al Debido Proceso […]». 38.
Adicionalmente se menciona que en fallo objeto del presente recurso extraordinario se expusieron tres tesis, que no comparte y replica. 39. La primera está desarrollada en los siguientes términos: «(…) Sin que se observe que, en modo alguno, el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Risaralda hayan incurrido en una dilación injustificada del pago, toda vez que el pago fue realizado en el mes de enero de 2013 (…)», a lo que replica lo siguiente: «[…] resulta incongruente, incoherente e inconsecuente, pues no se puede hablar de “dilación injustificada”, cuando en el plenario obran pruebas suficientes, con las que se permite establecer, que el Estado duró 17 años para cumplir con su responsabilidad, ocultando así, años de mora en el pago del retroactivo, el cual genera por supuesto, por obvias razones y de pleno derecho, intereses moratorios». 40.
La segunda señala que: «(…) Por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de estos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho (…)», a lo que replica sobre la posibilidad de acudir a la analogía o principios generales del derecho, toda vez que: «[…] en el ordenamiento jurídico colombiano, en efecto existen normas que autorizan expresamente el 13 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro reconocimiento y pago de intereses de mora, normas tales como el Código Civil Colombiano, mediante los artículos 1608 al 1617, también el Código de Comercio a través de los artículos 884, Ley 45 de 1990 en su artículo 65, el mismo Código Sustantivo del Trabajo, y también la Ley 100 de 1993 en sus artículos 23, 101, 102 y 141; el Decreto 116 de 1976, a su vez, encontramos lo normado en la Ley 446 de 1998, en lo que atañe al desarrollo del principio de la responsabilidad patrimonial del Estado, […] (art. 53)», por lo que, en su sentir, el juzgador resolvió crear requisitos que no están contemplados en el ordenamiento jurídico, motivo por el que la decisión resulta totalmente incongruente. 41.
La tercera guarda relación con que: «(…) No puede concluirse que, por el hecho de no haberse pactado el pago de un interés moratorio, deba acudirse en subsidio a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil, pues en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales (…).», a lo que replica que en el acto administrativo que reconoció el retroactivo no se dijo nada sobre el pago de intereses moratorios ni de indexación, resaltando que, a su juicio, el Código Civil reconoce para el deudor incumplido el pago de intereses moratorios.
II.2. Trámite del recurso extraordinario de revisión 43. El recurso extraordinario de revisión objeto de análisis fue recibido electrónicamente en el correo de la Secretaría General del Consejo de Estado el 24 de enero de 2022, y luego de efectuarse el correspondiente reparto, se asignó el conocimiento del mismo a la Sala Veinte Especial de Decisión, bajo el radicado 11001-03-15-000-2022-00692-00. 44.
En decisión del 9 de mayo de 202222, se admitió el recurso extraordinario y se ordenó solicitar del Tribunal Administrativo de Risaralda que allegara copia digital del expediente ordinario con radicado 66001-23-33-000-2016-00403-00. 45. Mediante auto de 23 de junio de 202223 se tuvo por contestada la demanda, por parte del Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Risaralda, y se resolvió sobre el decreto y práctica de pruebas. 22 Índice 4. del expediente digital en SAMAI. 23 Índice 24. del expediente digital en SAMAI. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 46.
El agente del Ministerio Público no rindió concepto. II.3. Intervención del Ministerio de Educación Nacional24 47. El apoderado de la cartera de Educación Nacional contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas, en la medida que, a su juicio, no se configura la causal invocada y dado que lo que pretende la señora Eucaris Gómez Calderón es reabrir el debate jurídico que se encuentra concluido. 48.
Indicó que: «[…] dentro de los argumentos planteados por el recurrente [no se encuentra] tal disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado a partir de la cual se pueda considerar la configuración de una falta de congruencia de tal protuberancia, que no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso, como lo indica el fallo aludido […]».
II.4. Intervención del departamento de Risaralda25 49. El apoderado judicial designado por el ente territorial departamental contestó la demanda y sostuvo que el recurso extraordinario no es una oportunidad para revivir el litigio, ni tampoco instancia para controvertir los errores que, bajo la óptica del recurrente, hubiera incurrido el fallador como lo ha señalado la jurisprudencia26. 50.
Señala que no se configura la causal invocada y que, contrario a lo referido por la señora Eucaris Gómez Calderón, en la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», el 16 de octubre de 2020 se «[…] realizó pronunciamiento expreso y claro sobre las pretensiones de la demanda, conforme a las pruebas allegadas, sin extra o ultra limitarse en el asunto», en el que determinó que: «➢ Los extremos indicados por la parte demandante se encontraban errados. ➢ Del análisis del procedimiento, halló los nuevos extremos a través de un estudio sobre el procedimiento administrativo realizado para generar el pago de la obligación laboral. 24 Índice 13 y 14 del expediente digital en SAMAI. 25 Índice 15 y 16 del expediente digital en SAMAI. 26 Cita las sentencias del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, del 28 de febrero de 2013, radicado: 54001-23-31-000-2000-01331-01(1216-09), MP.
Bertha Lucía Ramírez de Páez y de 29 de junio de 2012, radicado: 11001-03-15-000-2010-00651-00(REV). MP. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro ➢ Indicó la fecha desde la cual se hacía exigible la obligación, y, por tanto, el término para el pago de la correspondiente prestación. ➢ Explicó el porqué no se genera la correspondiente sanción moratoria y su incompatibilidad con la indexación, la cual fue cancelada a la demandante. ➢ Como consecuencia del estudio detallado del caso y su objeto, de acuerdo a las pruebas allegadas, dicta sentencia desfavorable de acuerdo a las razones de hecho y derecho demostradas en el proceso judicial». 51.
Insistió que la parte demandante «[…] a lo largo de toda su argumentación, el togado se centra en revivir la discusión sobre los extremos laborales y los emolumentos solicitados, situación que bien pudo ventilar en cada una de las etapas de cada una de las instancias, pues, el procedimiento fue observado según los términos de ley y la sentencia fue emitida según los postulados vigentes para la época».
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. Competencia y oportunidad 52. El artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que el recurso extraordinario de revisión procede en contra de las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos. 53.
En tratándose del recurso extraordinario de revisión instaurado en contra de las sentencias proferidas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, el artículo 249 del CPACA prevé que la competencia radica en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin exclusión de la Sección que profirió la decisión. 54.
En ese sentido, es oportuno mencionar que, de conformidad con el artículo 107 ibidem, las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado decidirán los procesos sujetos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación en los asuntos que esta última les encomiende, salvo en los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 55.
Al respecto, se tiene que el artículo 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 –Reglamento Interno del Consejo de Estado–, al asignar los asuntos de conocimiento de las Salas Especiales de Decisión de esta Corporación, dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. […]». (negrilla fuera del texto) 56. Por otra parte, el artículo 251 del CPACA prevé que este recurso extraordinario debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, mediante demanda que debe reunir los requisitos establecidos en el artículo 252 ejusdem, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y que pretenda hacer valer. 57.
En el presente caso, la señora Eucaris Gómez Calderón el 24 de enero de 2022 interpuso recurso extraordinario de revisión, en contra de la sentencia de 16 de octubre de 202027, proferida por la Subsección «B», de la Sección Segunda, del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-23-33-000-2016-00403-00, con fundamento en la causal de revisión prevista en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA28, luego fue presentado oportunamente. 58.
En consecuencia, la Sala es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión de la referencia, en la medida en que el mismo fue instaurado oportunamente y fue promovido en contra de una sentencia ejecutoriada proferida por la Subsección «B», de la Sección Segunda, del Consejo de Estado, motivo por el cual se cumplen los presupuestos procesales para el estudio de fondo de este. 27 Ejecutoriada el 27 de enero de 2021. 28 «ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. […]». 17 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro III.2.
Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión 59. El recurso extraordinario de revisión, como excepción al principio de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, ha sido instituido por el legislador para enmendar los errores o ilícitos cometidos en la expedición de tales providencias. 60. El citado recurso procede por las causales taxativas que en cada caso haya definido el legislador, y tiene como propósito garantizar la justicia real y material como valor fundante del Estado de Derecho, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003, en la cual señaló lo siguiente: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido […]». 61.
Así las cosas, en la medida en que, a través de este recurso se puede ver alterada la certeza brindada por la cosa juzgada, el mismo procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, imposibilitando alegar o acudir a otras29; taxatividad que resulta razonable, pues se trata de un mecanismo que modifica providencias que se consideraban inmutables y definitivas, razón por la cual los motivos que dan lugar a la revisión deben ser aplicados e interpretados en sentido restringido30.
III.3. De las causales de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA 62. El artículo 250 del CPACA enumera las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, las cuales dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, son los únicos 29 Corte Constitucional.
Sentencia C – 0004 de 20 de enero de 2003. Magistrado Ponente: doctor Eduardo Montealegre Lynett. 30 Ibidem. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro que permitían la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza. 63.
En este contexto, la Sala advierte que el recurso extraordinario de revisión «[…] no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso […]», pues para estas circunstancias se encuentran establecidos los recursos ordinarios dentro del propio proceso31. 64.
Asimismo, tampoco es una tercera instancia que pueda ser utilizada para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador32; en este sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha sostenido que: «[…] no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más […].
En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada […]»33. 65. En síntesis, en todos los eventos previstos en el artículo 250 ejusdem, se pretende proteger al perjudicado con una sentencia que desconoce la justicia material, la posibilidad de acceder a la justicia y obtener la protección de sus derechos. 66.
En consecuencia, en este proceso no son admisibles argumentos de fondo en relación con la sentencia o aquellos que pretendan subsanar conductas omisivas o negligentes en que las partes hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso, pues las pretensiones deben ceñirse estrictamente a demostrar la configuración de alguno de los supuestos contemplados en las causales para su procedencia. 31 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. 32 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 27 de abril de 2004. C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194. 33 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 12 de agosto de 2014. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, número único de radicación 2013-02110. 19 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro III.4.
Problema jurídico 67. A la Sala le corresponde determinar si se configura la causal de revisión contenida en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, esto es, la nulidad de la sentencia de 16 de octubre de 2020, proferida por la Subsección «B», de la Sección Segunda, del Consejo de Estado, en tanto que, a juicio de la recurrente, tal providencia fue proferida de forma incongruente, por lo que se vulneró el debido proceso. 68.
Para resolver lo anterior, se analizarán: (i) las características y elementos de configuración de la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso; (ii) el principio de congruencia en las providencias judiciales, y posteriormente se emitirá pronunciamiento en relación con (iii) la configuración o no de la causal contenida en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA.
III.4.1. Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso 69. Respecto de la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, la Sala hace suyo el pronunciamiento de esta Corporación en la que se precisaron los elementos para que la misma se configure, el cual es del siguiente tenor: «4.4.1 Elementos para la configuración de la causal invocada […] para su estructuración que concurran los siguientes presupuestos: i) que exista nulidad procesal y ii) que tal nulidad se origine en una sentencia que ponga fin al proceso, contra la que no proceda recurso de apelación. Este primer elemento nos permite identificar a partir del concepto procesal, cuáles son aquellos eventos que se consideran constitutivos de nulidad; mientras que el segundo, representa la verificación de que la sentencia de que se predique esta causal debió proferirse en única o segunda instancia, pues solo en estos casos, el proceso ha llegado a su fin, ante la improcedencia del recurso ordinario de apelación. […] Superada esta verificación debemos adentrarnos en el análisis concerniente a cuándo se predica o puede ocurrir que una sentencia se encuentra afectada de nulidad procesal.
Al respecto de manera reiterada la Sala Plena del Consejo de Estado ha señalado que la irregularidad que se invoque debe originarse en la sentencia que se cuestiona, es decir, que debe acreditar que no hubo otro momento a efectos de plantear la irregularidad, sino que la misma ocurrió con su expedición. 20 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro En este punto vale resaltar que esta causal no se estableció con el objeto de vaciar en ella los planteamientos de oposición que el recurrente tenga respecto de la decisión adoptada por el juez de conocimiento, pues los aspectos procedimentales a invocar son precisos y no tiene un margen de movilidad que abarque el sentido mismo de la decisión. Darle este alcance desnaturalizaría este mecanismo de defensa extraordinario.
En efecto, otorgarle un entendimiento que acepte la posibilidad de controvertir las apreciaciones fácticas y jurídicas encontradas por el juzgador al momento de resolver el asunto sometido a su examen, sería tanto como asignarle al juez extraordinario la competencia de pronunciarse sobre un debate que es propio de las instancias ordinarias, éstas sí diseñadas para promover una discusión de legalidad sobre lo decidido por el fallador cuando la sentencia sea susceptible del recurso de alzada.
Aclarado este punto, conviene revisar los límites que deben considerarse como examen de la causal de nulidad invocada. Al respecto esta Corporación en reiterados pronunciamientos ha sido consistente y reiterativa en la siguiente regla: “En esta materia - (nulidad originada en la sentencia) - los procesalistas están de acuerdo en enseñar que ésta se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso.
Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley. Igualmente, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Podría darse también la causal cuando la providencia carece completamente de motivación, pues el artículo 163 de la Constitución Nacional ordena que: ´Toda sentencia deberá ser motivada’.
En esta materia no puede confundirse la nulidad del proceso (art. 152 del C.P.C.), con la generada en la sentencia, que solo admite el manejo fáctico que se ha dejado precisado, en todos los casos en que el fallo no era susceptible de otro recurso34 […]» (negrilla fuera de texto). 70. Por otra parte, también se han aceptado como constitutivas de esta causal, aquellas situaciones que devienen de la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, aunque no se encuentren previstas en los estatutos 34 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 26 de enero de 2017. Radicado: 1100103-28-000-2016-00073-00. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 21 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro procesales como causales de nulidad; pero con la advertencia de que al juez le corresponde establecer si el hecho que se afirma es irregular y tiene la entidad de afectar la inmutabilidad de la sentencia que puso fin al proceso, y, por ende, configurar la mentada causal de revisión35. 71.
En armonía con lo anterior, la Sala Veintiséis Especial de Decisión de esta Corporación así lo concibió al señalar que: «[…] las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29 […]»36. 72.
En suma de lo expuesto, la Sala precisa que, para efectos de declarar probada la existencia de esta causal de revisión se requiere: (i) que el vicio que se alega se presente en la sentencia y no durante el trámite del proceso; (ii) que contra la sentencia recurrida no proceda recurso de apelación, y (iii) que el vicio sea tan grave que afecte la validez de la sentencia, bien sea porque se configura alguna de las causales de nulidad hoy contenidas en el artículo 133 del Código General del Proceso -CGP-37 o porque se advierte una vulneración flagrante del debido proceso -artículo 29 constitucional-.
III.4.2. El principio de congruencia en las providencias judiciales 73. Frente al principio de congruencia regulado por el artículo 281 del CGP, la sentencia debe tener correspondencia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda, a lo que se agrega que no puede haber condena por objeto distinto al pretendido ni por causa diferente a la invocada en la demanda.
Ello se traduce en que debe existir identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o y las excepciones o planteamientos de defensa oportunamente aducidos. 74. En este mismo sentido, y de acuerdo con lo regulado en los artículos 280 del CGP y 187 del CPACA, la sentencia debe ser motivada y contener el análisis crítico 35 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 16 de enero de 2017. Radicado: 11001-03-28-000-2016-00070-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro. 36 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia de 3 de febrero de 2015. Radicado: 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz. 37 En lo que atañe a las normas procesales que deben aplicarse en la resolución de un recurso extraordinario de revisión cuando la sentencia fue proferida en vigencia del CGP, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de Recurso Extraordinario de Revisión de 13 de agosto de 2021.
Radicado: 11001-03-26-000-2020-00079-00. C.P. Martha Nubia Velásquez Rico. 22 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro de las pruebas junto con los razonamientos legales -normativos y jurisprudenciales- necesarios para fundamentar la decisión que se profiera. 75.
Del mismo modo, y en lo que respecta al recurso de apelación, este se entiende interpuesto en lo desfavorable al apelante y, por regla general, el superior no puede enmendar la providencia en aquello que no fue objeto del recurso, salvo cuando todas las partes apelen, circunstancia que otorga competencia sin limitaciones para la revisión total de la decisión38.
No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. 76. Por otra parte, la congruencia también debe ser interna y externa, la primera equivale a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, que la decisión contenida en la parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda, como a lo aludido en la contestación o en los recursos interpuestos. 77.
Contrario a lo anterior, la Corporación39 ha señalado que se presenta una sentencia incongruente cuando (i) se falla de manera extra petita, es decir: «[…] por objeto distinto del pretendido en la demanda […]» o «[…] por causa diferente a la invocada en esta […]»; (ii) en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, «[…] por cantidad superior a la solicitada en la demanda […]» y (iii) cuando se omite decidir sobre alguna de las pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuanta de una decisión mínima petita. 78.
Se erige entonces el principio de congruencia como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, asociado a que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso 38 «Artículo 328 del CGP.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 17 de agosto de 2017.
C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicado 41001233100020020092801. 23 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro de omitir pronunciarse sobre lo solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión40.
III.4.3. Configuración o no de la causal contenida en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA. 79. La Sala procede a establecer si, en el presente caso, se estructuran los presupuestos que la ley establece y que el Consejo de Estado ha precisado, a través de los criterios citados en acápites anteriores, para la configuración de la causal prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, por haberse proferido de manera incongruente y, por ello, con violación al debido proceso. 80.
Examinada la demanda de la señora Eucaris Gómez Calderón, solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución 23893 de 22 de diciembre de 2015, por medio de la cual le negaron los intereses moratorios con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial de los empleos de la planta de cargos administrativos de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda.
Adicionalmente, pidió, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente a los treinta días posteriores a su causación y hasta el día que se pagó el retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir desde el año 1996 hasta enero de 2013, con base en el capital neto, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se le reconoció. 81.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, en providencia de 23 de marzo de 2018 fijó como objeto de litigio el siguiente: «[…] le asiste derecho al reconocimiento y pago de intereses moratorios por el alegado pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, del personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, del cual hace parte la actora». 82.
Al conocer del medio de control en segunda instancia, la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, planteó varios problemas jurídicos a resolver, el primero de ellos, fue el consistente en determinar si: «(i) a la demandante le asiste derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. sentencia de 26 de octubre de 2017.
C.P. César Palomino Cortés. Radicado: 25000-23-42-000-2014-01139-01 24 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Risaralda». 83. Luego de examinar el acervo probatorio y relacionar las diferentes etapas del proceso de homologación y nivelación salarial en la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, concluyó que no era procedente el reconocimiento de los intereses moratorios solicitados en la demanda, para lo cual hizo suyo el análisis que en caso análogo realizó la misma Subsección en providencia de 25 de abril de 201941, oportunidad en la cual se señaló lo siguiente: «[…] la accionante, servidora administrativa al servicio de la educación oficial, que por cuenta de la descentralización de ese sector fue homologada y nivelada salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Risaralda, no puede reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto del correspondiente retroactivo, pues esa obligación, que se hizo exigible el 31 de diciembre de 2012 (cuando se expidió el acto administrativo que reconoció los valores causados entre 1996 y 2002), fue pagada en enero de 2013, plazo que no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse, cuanto más si dicha sanción económica no quedó plasmada dentro del referido trámite o en alguna disposición legal.
Asimismo, las anteriores razones sirven de fundamento para desvirtuar el argumento de la demandante, según el cual en caso sub examine debe darse aplicación a la sentencia C-367 de 16 de agosto de 1995, por cuanto, por un lado, la Corte Constitucional en tal providencia abordó la obligación de los entes responsables de garantizar el pago oportuno de las pensiones «[…] y de asumir, en caso de no hacerlo, unos intereses de mora […] [que] se derivan directamente de la Constitución […]», asunto que no guarda relación con el proceso de la referencia, por tanto, no constituye precedente; y, por el otro, se reitera, no se configuró la mora deprecada». 84.
Por otra parte, integran el fallo objeto de censura en su ratio decidendi las consideraciones que en el caso análogo se hicieron y que sirvieron de soporte a la decisión denegatoria de las pretensiones, las cuales estima esta Sala importante citar. Tales argumentaciones son del siguiente tenor: «[…] En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se señaló que no es procedente acceder al pago de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: 41 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, consejero ponente: César Palomino Cortés, expediente 66001-23-33-000-2016-00471-01(1731-18). 25 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”42.
Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento43.» 85. Significa lo anterior que la Subsección «B», para efectos de decidir sobre el reconocimiento o no del derecho a los intereses moratorios reclamados por la actora, tuvo en cuenta que, desde el año 1996 fue incorporada a la planta de cargos administrativos de la secretaría de Educación del departamento de Risaralda, y que solo en el año 2013 los rubros -retroactivo por homologación y nivelación- le fueron efectivamente pagados. 86.
Respecto del segundo problema jurídico, relacionado con la condena en costas impuesta a la parte actora en la primera instancia, la Sala se abstendrá de pronunciarse toda vez que este tema no fue objeto del presente recurso extraordinario de revisión. 87. Sobre este aspecto la Subsección «B», de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en su ejercicio hermenéutico, profirió la sentencia de segunda instancia dentro del marco competencial que le otorgó el apelante único, frente a lo cual realizó el análisis de la normativa aplicable y criterios jurisprudenciales pertinentes sobre: (i) la procedencia o no del reconocimiento de los intereses moratorios en el proceso de homologación y nivelación salarial del personal de la planta 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). 43 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15). 26 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro administrativa de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, conforme fue planteado en la demanda; y ii) respecto de la condena en costas en primera instancia. 88.
Visto lo anterior, no se incurrió en una decisión citra petita, como fuera alegado por la señora Eucaris Gómez Calderón, en la medida que la sentencia se pronunció sobre todo lo planteado por las partes en el litigio, pues no se omitió ningún aspecto de los que fueron expuestos en la demanda acorde con los hechos y las pretensiones de esta ni en los recursos de apelación. 89.
Cosa distinta es que la recurrente disienta de la decisión que no le fue favorable a sus pretensiones -como lo aduce en gran parte argumentativa de la demanda del recurso extraordinario- y que utilice este mecanismo extraordinario para insistir en sus planteamientos de oposición, reabrir el debate y controvertir la tesis jurídica adoptada por el juez natural del asunto; lo que, valga resaltarlo, desvirtúa la naturaleza de este instrumento excepcional, no se adecúa a los presupuestos que legal y jurisprudencialmente se le han dado a la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, y escapa al objeto del recurso extraordinario de revisión. 90.
Al respecto, cabe traer a colación el pronunciamiento de esta Corporación, según el cual: «[…] los eventos de nulidad originada en la sentencia, que ha desarrollado el Consejo de Estado para definir la causal, son de aplicación restrictiva y no admiten interpretación o aplicación extensiva a otros supuestos»44, por lo que «No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal […]»45. 91.
A manera de corolario, en el sub lite la sentencia dictada el 16 de octubre de 2020 por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, fue proferida de manera congruente con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda, motivo por el cual no se vulneró el debido proceso a la señora Eucaris Gómez Calderón. 44 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. sentencia de 13 de julio de 2022, C.P. Guillermo Sánchez Luque.
Radicado: 11001-03-26-000-2020-00072-00 (66086) REV. 45 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. sentencia de 26 de mayo de 2010, C.P Mauricio Fajardo Gómez, número único de radicación 2001 – 1504. 27 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 92.
Cabe señalar que a similares conclusiones han arribado otras Salas Especiales de Decisión46 de esta Corporación, oportunidades en las que se determinó que las consideraciones de las sentencias examinadas, en cada caso, se enmarcaron dentro de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se fundamentaron en el acervo probatorio debatido en el mismo, sin que se observara pronunciamiento alguno que no guardara relación con el objeto del litigio o con los reparos concretos formulados en el recurso de apelación, quedando desvirtuada la vulneración al principio de congruencia. III.5.
Conclusión 93. De conformidad con lo expuesto, la Sala estima que no se configura la causal de procedencia adjetiva del recurso extraordinario de revisión alegada en el caso concreto, esto es, la nulidad originada en la sentencia, pues la sentencia no se profirió de manera incongruente ni citra petita. III.6. De la condena en costas 94.
Las costas procesales se definen47 como la «erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas48 y las ii) agencias en derecho49». 46 Ver del Consejo de Estado: (i) Sala 8 Especial de Decisión. Sentencias de 31 de mayo de 2022. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicados: 11001-03-15-000-2021-11310-00 y 11001-03-15-000-2022-00723-00;
(ii) Sala 6 Especial de Decisión. Sentencia de 3 de mayo de 2022. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicado: 11001-03-150-000-2022-00580; (iii) Sala 10 Especial de Decisión. Sentencia de 21 de junio de 2022. C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Radicado: 11001-03-15-000-2021- 11493-00; (iv) Sala 3 Especial de Decisión. Sentencia de 29 de junio de 2022.
C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00725-00; (v) Sala 25 Especial de Decisión. Sentencia de 5 de septiembre de 2022. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicado: 1101-03-15-000-2022-00368-00; (vi) Sala 27 Especial de Decisión. Sentencia de 6 de septiembre de 2022. C.P. Rocío Araujo Oñate. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00;
(vii) Sala 9 Especial de Decisión. Sentencia de 14 de septiembre de 2022. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00939-00; (viii) Sala 22 Especial de Decisión. Sentencias de 21 y 26 de octubre de 2022. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Radicados: 11001-03-15- 000-2022-00691-00 y 11001-03-15-000-2022-00365-00, respectivamente. 47 Consejo de Estado - Sala Plena.
Exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU. Sentencia de 6 de agosto de 2019. C.P. Rocío Araújo Oñate. 48 «73. […] responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos”. 49 “74.
Las […] -agencias de derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa.» 28 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 95.
Para el caso en estudio, en el recurso extraordinario de revisión el artículo 255 del CPACA50 en su inciso final prevée que cuando «[…] se declare infundado [el recurso] se condenará en costas». 96. Cabe señalar que en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para efectos de la fijación de las costas51, se aplica el criterio objetivo valorativo52, lo que exige que la autoridad judicial revise, en cada caso concreto, si las mismas efectivamente se causaron, bajo la premisa consistente en que solo habrá lugar al reconocimiento de expensas y agencias en derecho en la medida de su causación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 365 del CGP53. 97.
Con tal propósito y en observancia del artículo 366 del Código General del Proceso y del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, contentivo de las tarifas de agencias en derecho expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, la Sala, de acuerdo con las actuaciones procesales realizadas, no encuentra que se hubieren causado expensas pero si considera que se deben reconocer agencias en derecho en la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de esta providencia, en favor del Ministerio de Educación Nacional, y en igual cuantía en favor del departamento de Risaralda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinte Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora EUCARIS GÓMEZ CALDERÓN contra la sentencia proferida por la Subsección «B», de la Sección Segunda, del Consejo de Estado el 16 de octubre de 2020, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento 50 Modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021. 51 Con la entrada en vigor de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 del 25 de enero de 2021 que modificó el CPACA. 52 El criterio que se aplicaba en vigencia del Código Contencioso Administrativo era el subjetivo, que estaba atada a la prueba del comportamiento de la parte y a la mala fe o temeridad durante el proceso; en este sentido se puede consultar la Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo - sección segunda - subsección a. Sentencia de 28 de febrero de 2020.
Radicación número: 19001-23-33-000-2017-00086-01(2445-18). C.P. William Hernández Gómez. 53 CGP. Art. 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. 29 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00692-00 Demandante: Eucaris Gómez Calderón Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro del derecho, con radicado 66001-23-33-000-2016-00403-00, según lo expuesto en las consideraciones de esta decisión.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión, cumplido lo anterior y previas las anotaciones pertinentes en el sistema de información de gestión de procesos y manejo documental Justicia XXI y SAMAI. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGUELLO Consejera de Estado (Firmado electrónicamente) JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado (E) P (6)