Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 08001 23 33 000 2015 00748 01 (5862-2019) Demandante: Nilsa Escorcia Mendoza Demandado: Municipio de Sabanalarga (Atlántico) Tema: Indemnización moratoria por consignación tardía de cesantías SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ______________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante en contra de la sentencia expedida el 21 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual declaró probada la excepción de prescripción extintiva propuesta por la entidad demandada y negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que será confirmada.
I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio RTA. P. 063 del 2 de junio de 2015 por el cual se negó el reconocimiento de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías desde el año 1995 según lo dispuesto en las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la demandada reconocer y pagar la sanción establecida en las normas citadas teniendo en cuenta que el auxilio correspondiente a los años 1995 a 2009 se consignó el 16 de enero de 2013 y el de 2010 se depositó el 17 de abril de 2012; además, pidió que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Decreto 01 de 19841 y que se ajuste la condena, se reconozcan intereses moratorios y se imponga condena en costas, según lo establecido en los artículos 187, 192, 195 y 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 respectivamente. 2.
Argumentó que labora en el municipio de Sabanalarga desde el 17 de abril de 1995 y su empleador no consignó oportunamente sus cesantías, pues las de 1995 a 2009 se depositaron el 16 de enero de 2013 y las de 2010, el 17 de abril de 2012, pese a que tal 1 Se precisa que fue esta la norma que se invocó, pese a que la controversia inició en vigencia de la ley 1437 de 2011. 2 En adelante CPACA.
Radicación: 08001 23 33 000 2015 00748 01 (5862-2019) Demandante: Nilsa Escorcia Mendoza 2 gestión debió realizarse antes del 15 de febrero del año siguiente a aquel en que se causaron. Como consecuencia de ello, formuló petición el 9 de mayo de 2015, en la que reclamó la indemnización moratoria y la entidad resolvió a través del oficio acusado, en el cual informó que ha venido cancelando dicha prestación en la medida en que su situación económica y financiera lo ha permitido, teniendo en cuenta que está inmersa en un proceso de reestructuración de pasivos. 3.
Señaló que el auxilio de cesantías fue consignado extemporáneamente y por ello se causó la indemnización que se reclama, la cual no está afectada por prescripción debido a que la relación laboral se mantiene vigente y ese es el momento en que se hace exigible. Contestación de la demanda. 4. El municipio de Sabanalarga se opuso a la prosperidad de las pretensiones aduciendo que su situación económica le impidió cumplir oportunamente con las obligaciones prestacionales de sus servidores; además, propuso las excepciones de prescripción, falta y/o indebido agotamiento de la vía gubernativa, imposibilidad de cancelar indemnización moratoria debido a que dichas acreencias no fueron presentadas en el contexto de la admisión de la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos e inaplicabilidad del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y de la Ley 344 de 1996.
II. SENTENCIA APELADA. 5. El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada la excepción de prescripción extintiva propuesta por la entidad demandada y negó las pretensiones de la demanda3 pues consideró que la exigibilidad de la sanción moratoria por el último de los años reclamados inició el 15 de febrero de 2011, de manera que la parte actora tenía hasta el 15 de febrero de 2014 para formular la reclamación pertinente, pero como la petición que se dirigió con tal propósito se radicó el 19 de mayo de 2015, en ese momento ya se había superado ampliamente el plazo de que disponía para exigirla.
III. RECURSO DE APELACIÓN. 6. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación4 en contra de la referida sentencia. Señaló que para empezar a contabilizar la prescripción derivada de la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990 se debe partir de la finalización de la relación laboral y como en el caso concreto esta no ha concluido no era viable declarar extinguido el derecho. 7.
Indicó que en el expediente hay una certificación en la que se demuestra la fecha 3 Folios 105 a 121 del expediente físico. 4 Folios 125 y 130 del expediente físico. Radicación: 08001 23 33 000 2015 00748 01 (5862-2019) Demandante: Nilsa Escorcia Mendoza 3 en la que se consignaron las cesantías de los años reclamados y solo hasta el año 2015 se enteró de que dicha prestación no había sido consignada en forma oportuna, por ello en petición posterior reclamó la indemnización moratoria, razón adicional para concluir que en caso de aplicar la prescripción se cuente a partir de la fecha en que fue consignada la prestación, efecto para el cual se debe atender el principio de favorabilidad. 8.
Adicionalmente la entidad demandada se encuentra en un proceso de reestructuración de pasivos desde el año 2010, de manera que debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 58, numeral 13, de la Ley 550 de 1990 según el cual durante la negociación y ejecución del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad. IV.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 9. Mediante auto del 28 de mayo de 2020 y notificado en estado del 19 de junio de 2020 se admitió el recurso de apelación5. Además, por auto del 21 de junio de 2021 se decretó una prueba dirigida a oficiar al Ministerio de Hacienda, Dirección de Apoyo Fiscal, para que certificara si el municipio de Sabanalarga desde el 31 de mayo de 2010 y en la actualidad se encuentra en un acuerdo de reestructuración de pasivos reconocido por el Ministerio de Hacienda mediante la Resolución 1520 del 31 de mayo de 2010. 10.
A través de auto del 13 de octubre de 20226 se corrió traslado para alegar, término durante el cual las partes y el agente del Ministerio Público7 guardaron silencio. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 11. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP)8, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 12. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el punto de partida para empezar a contabilizar el término de prescripción en el caso concreto debe iniciar en el momento en que finalice la relación laboral de la demandante o a partir de la fecha en que se enteró de la consignación de las cesantías; 5 Índices 3 y 6 de Samai. 6 Índice 24 de Samai. 7 No se observa manifestación al respecto en el informe secretarial visible en índice 9 de la plataforma Samai. 8 Aunque también se produjo una modificación en el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, esta no estaba vigente para el momento en que se interpuso la apelación. Radicación: 08001 23 33 000 2015 00748 01 (5862-2019) Demandante: Nilsa Escorcia Mendoza 4 de igual manera, deberá identificar si en el expediente está demostrado que la entidad demandada estuvo sometida a un proceso de reestructuración de pasivos y si la suspensión del término de prescripción originada en dicho proceso impacta la decisión que se adoptó en primera instancia en materia de extinción de la sanción moratoria reclamada.
Caso concreto. 13. Con el fin de resolver el primer problema jurídico, la Sala precisa que el objeto de este proceso se concreta en el reconocimiento de la sanción moratoria derivada de la consignación extemporánea de las cesantías causadas a favor de la demandante entre 1995 y 2010, es decir aquella establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 19909, aplicable por remisión de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996,10 reglamentada por el Decreto 1582 de 199811.
En ese contexto, con el fin de resolver los reparos del recurso es preciso remitirse a los lineamientos establecidos por la Sección Segunda de esta Corporación en cuanto a la fecha a partir de la cual debe empezar a contabilizarse la prescripción. Al respecto, en la sentencia CE- SUJ004 de 201612 se definió que «2.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal […]» y en la CE-SUJ-SII-022-202013 se precisó lo siguiente: El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. [Se destaca] 14.
Adicionalmente en la última providencia citada se determinó que «las reglas jurisprudenciales que se definen en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial, dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación», de manera que ese es el criterio interpretativo que se debe aplicar en este proceso14 a fin de identificar la fecha a partir de la cual se hacía exigible la sanción moratoria con miras a establecer si se configuró la prescripción extintiva. 15.
Al revisar la sentencia recurrida se advierte que el conteo del término para 9 Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones. 10 Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. 11 El artículo 1º de dicha norma establece: «El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998». 12 Del 25 de agosto de 2016. 13 Del 6 de agosto de 2020. 14 Lo anterior porque estaba pendiente de definición en sede judicial.
Radicación: 08001 23 33 000 2015 00748 01 (5862-2019) Demandante: Nilsa Escorcia Mendoza 5 examinar si se extinguió la sanción moratoria partió del 15 de febrero siguiente al último de los años respecto de los cuales se habría incurrido en mora para la consignación de las cesantías, es decir del año 2010, de manera que se consideró que la exigibilidad de aquella inició el 15 de febrero de 2011 y feneció el 15 de febrero de 2014, razón por la cual se concluyó que la petición radicada el 19 de mayo de 2015 excedió el plazo de 3 años con que contaba la demandante para evitar la configuración de la prescripción y por ende se extinguió el derecho15. 16.
El anterior criterio es el que impera para determinar si en el caso analizado se configuró la prescripción, de manera que no es viable acoger los planteamientos formulados al respecto en el recurso de apelación pues, en primer lugar, los lineamientos de la sentencia de unificación son aplicables a todos los casos pendientes de definición como el que se analiza y en segundo lugar, porque en dichas providencias se examinaron las dos hipótesis que propone la demandante y se definió que ninguna de ellas prevalecía a fin de determinar la fecha de inicio de contabilización del término prescriptivo. 17.
En efecto, en la sentencia CE- SUJ004 de 2016 se dispuso que la fecha de finalización de la relación laboral no podía considerarse como aquella en que debía iniciar el conteo del término de prescripción de la sanción moratoria pues predominaba la tesis según la cual debía empezar a correr «incluso durante la vigencia del vínculo laboral, [pues]16 está más acorde, no solo con la realidad fáctica de la controversia, sino con la disposición legal que la consagra».
Por su parte, en la sentencia CE-SUJ-SII-022-2020 se determinó que la exigibilidad de la sanción moratoria no podría partir de la fecha de pago de la cesantías «pues en voces de la jurisprudencia, el nacimiento de la sanción por mora no está condicionado al reconocimiento de la cesantía, ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago de parte del empleador dentro de los términos de ley, por lo que la subsistencia de la obligación prestacional tampoco puede impedir la extinción por el paso del tiempo.
En términos sencillos, la existencia formal y subsistencia de la cesantía, no determina ni la causación ni la extinción de la moratoria.». 18. En lo que respecta al segundo problema jurídico relativo a la presunta suspensión del término prescriptivo que se habría configurado a causa del proceso de reestructuración de pasivos por el que estaba atravesando la entidad territorial demandada, es preciso indicar que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 199017 estableció que «durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos 15 Igual consecuencia jurídica se produjo respecto de la sanción moratoria de los años anteriores, la cual se habría extinguido incluso en fechas previas a la citada. 16 Esta palabra no está en el texto original de la sentencia citada, pero se incluye en este caso para su mejor comprensión. 17 Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.
Radicación: 08001 23 33 000 2015 00748 01 (5862-2019) Demandante: Nilsa Escorcia Mendoza 6 de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho.» 19. La jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación ha considerado que para que opere la cláusula de suspensión de la prescripción contenida en dicha norma respecto de la sanción moratoria por el pago o consignación inoportuna de las cesantías, es necesario que esté acreditado lo siguiente: «que la entidad se encontraba en proceso de reestructuración de pasivos; que la acreencia del beneficiario fue incluida dentro de ese trámite; y deberá certificarse cuándo se inició la etapa de negociación del Acuerdo, en los términos del artículo 11 de la Ley 550 de 1999, así como el plazo de ejecución del Acuerdo»18. 20.
En el caso concreto se demostró que el municipio de Sabanalarga sí estuvo inmerso en dos procesos de tal naturaleza19; sin embargo, el primero que inició con tal propósito fracasó, como consta en la inscripción del 31 de agosto de 2005 del «acta declarando el fracaso de acuerdo por NO lograr la mayoría que requiere la ley para su votación»; nuevamente inició en «junio 01,10», el aviso para la convocatoria de la reunión de determinación de derechos de voto y acreencias se inscribió el 23 de septiembre de 2010, la reunión con ese propósito se llevó a cabo el 30 de septiembre de 2010, en la fecha acordada se produjo la votación de la propuesta de pago y finalmente, el 24 de noviembre de 2011 se inscribió el texto definitivo del acuerdo. 21.
Pese a lo anterior, la parte demandante no acreditó que la sanción moratoria reclamada estuvo incluida dentro de ese trámite, es decir que no cumplió con la carga probatoria que le correspondía al tenor de lo dispuesto en el artículo 16720 del Código General del Proceso razón que impide analizar si en su caso se produjo la suspensión de la prescripción que pretende en el recurso.
Condena en costas. 22. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)21 y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 18 Sentencia SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023. 19 Al respecto se precisa que en primera instancia el único documento que daba cuenta de tal circunstancia era el acto acusado; no obstante, en segunda instancia se solicitó prueba de oficio y en respuesta se obtuvo la certificación que aparece en el índice 20 de Samai. 20 «Artículo 167.
Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». 21 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] Radicación: 08001 23 33 000 2015 00748 01 (5862-2019) Demandante: Nilsa Escorcia Mendoza 7 23.
Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de la apelación no se aprecia como huérfano de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 21 de junio de 2019, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, según lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO. En firme esta sentencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Con aclaración de voto JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.