CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189) Actor: LILIANA DÍAZ ROJAS Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE CÚCUTA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO EN EL MARCO DE UN CONVENIO DE ASOCIACIÓN: el particular actúa en una misma posición jurídica que la Administración - en los convenios de asociación no existe una relación conmutativa, lo cual distingue a este tipo de negocios de los contratos / DEBER DE SUPERVISIÓN DE LA ENTIDAD: el mismo solo se orienta a cumplir el objeto convenido / CARGA DE LA PRUEBA: le corresponde a las partes probar los supuestos de hecho que son invocados.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la sentencia del 30 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Cúcuta suscribió un convenio de cooperación con el Centro Internacional de Ferias, Exposiciones y Negocios de Cúcuta S.A. -INTERFERIAS-, con el fin de presentar el espectáculo “Panaca Viajero” entre el 13 de septiembre y el 5 de octubre de 2003.
En desarrollo del evento “El espectacular mundo del caballo” se desplomaron las graderías. En el hecho, la señora Liliana Díaz sufrió una lesión corporal. 2 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189). Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante demanda presentada el 22 de julio de 2005 (fls. 4 - 14, c. 1), los señores John William Vergara y Liliana Díaz Rojas, quienes actúan en nombre propio y en representación de su hijo Juan David Vergara Díaz, por conducto de apoderado judicial (fl. 3, c. 1), en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitaron que se declarara patrimonialmente responsable al municipio de Cúcuta, por los perjuicios de orden moral y material que, afirmaron, les fueron irrogados por las lesiones que sufrió la señora Díaz Rojas como consecuencia del derrumbe de las graderías de Interferias.
En concreto, los demandantes solicitaron que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas: 1. Declarar administrativa y patrimonialmente responsable al municipio de San José de Cúcuta de los perjuicios causados a mis mandantes con motivo de la grave lesión y daño fisiológico padecido por la señora Liliana Díaz Rojas, como consecuencia del derrumbamiento de las graderías de Interferias en hechos ocurridos el 21 de septiembre de 2003. 2.
Que, como consecuencia a (sic) lo anterior, se condene al municipio de San José de Cúcuta a pagar a los demandantes el equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de perjuicios inmateriales (modalidad lesión moral), materiales y al daño fisiológico o de vida de relación a la fecha de la ejecución de la sentencia de la conciliación, así: Daño moral 2.1.
Para la señora Liliana Díaz Rojas, en su condición de víctima y afectada directa, por los hechos referidos, 100 smlmv. 2.2. Para Juan David Vergara Díaz, en calidad de hijo 100 smlmv. 2.3. Para Jhon (sic) William Vergara, en calidad de compañero permanente de la víctima directa, 100 smlmv. Material – lucro cesante 2.4. Condenar al municipio de San José Cúcuta a pagar a favor de la señora Liliana Díaz Rojas, por los perjuicios materiales sufridos con ocasión al hecho que le causó graves lesiones a mi cliente, teniendo en cuenta el ingreso laboral, el cual era 100% de la vida útil de la lesionada y único fin de sustento de la familia, especialmente para esta, su hijo y su señora madre, estableciéndose como perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, así: la señora Liliana Díaz Rojas, al momento de los hechos se encontraba vinculada laboralmente para la entidad Coomeva según constancia y generando un ingreso de $696.735 mensuales.
Por su labor y teniendo en cuenta su (sic) 3 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189). Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. edad, que tenía al momento del perjuicio, que era 26 años, y el promedio de vida de los colombianos del sexo femenino, el cual se ha establecido en 75 años, mi poderdante y dada la gravedad de las lesiones, que le han lesionado de por vida útil laboral a los 60 años, perdió la oportunidad de trabajar y compartir por espacio de 34 años.
Tiempo irrecuperable. Teniendo en cuenta la edad de la lesionada Liliana Díaz Rojas, para el momento de la ocurrencia de los hechos que le han dejado sumida en una incertidumbre total y nunca la familia podrá volver a beneficiarse (sic) sus actividades lucrativas, habituales, quedando en una total incertidumbre y desamparo, por lo que se ha de tener en cuenta su edad promedio de vida certificado por el DANE, para establecer la indemnización así: 34 años x 12 meses = 408 meses x $696.735 = $284’267.880, suma que ha de pagar la entidad demandada, indexada a la fecha de pagar.
Material – daño emergente 2.5. Teniendo en cuenta las constancias de pago de tratamiento médico realizado por cuenta de mi cliente, en razón a la no asistencia de parte de los responsables del hecho, igualmente copia de las facturas de los valores incluyendo en ellas el valor de la droga comprada e instrumentos ortopédicos, gastos de transporte, entre otros.
Por lo que estos perjuicios se estiman en la suma de $15’000.000, por lo que igualmente se ha de condenar al pago de la entidad accionada. Daño fisiológico 2.6. Se condene al municipio de Cúcuta a pagar a favor de la señora Liliana Díaz Rojas, los perjuicios por daños fisiológicos y el equivalente en pesos a 400 smlmv, condena que ha sido señalada por el Consejo de Estado para casos semejantes, o la más alta que por vía de jurisprudencia se haya determinado. 3.
Que se actualicen dichas cantidades según variación porcentual de índice de precios al consumidor existente desde el día 2 de septiembre de 2003, y el que exista cuando se produzca el fallo definitivo o el auto que liquide los perjuicios referidos con anterioridad. 4. Que el municipio de Cúcuta quede obligado a dar cumplimiento a la sentencia dentro del término señalado por el art. 176 y que se reconozca los intereses de que trata el artículo 177 del C.C.A. 5.
Que se aplique la fórmula matemática financiera aceptada por el Consejo de Estado, teniendo en cuenta la indemnización debida o consolidada y la futura. 6. Que se condene al municipio al pago de costas de la presente demanda. Como fundamento fáctico de la demanda, se narró -en síntesis- lo siguiente: Los demandantes adujeron que, en septiembre de 2003, la empresa Interferias y el municipio de Cúcuta suscribieron un convenio de cooperación para realizar un espectáculo público con el fin de mostrar el Parque Nacional de la Cultura Agropecuaria “Panaca Viajero”.
Con fundamento en ese negocio jurídico, el municipio se comprometió a supervisar el desarrollo y el cumplimiento de dicho 4 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189). Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. evento, y a ejercer el control de calidad del servicio, mientras que a Interferias le correspondió contratar el alquiler del coliseo y de la gradería. Indicaron que, en el desarrollo del evento, la señora Liliana Díaz Rojas se ubicó en las graderías del espectáculo denominado “El espectacular mundo del caballo”, y que las mismas se derrumbaron, razón por la cual las personas que allí se encontraban sufrieron lesiones, entre ellas, la señora Díaz Rojas, quien se encontraba en embarazo.
Argumentaron que las lesiones sufridas por la señora Díaz Rojas son imputables al municipio de Cúcuta, debido a que “a) no se previó el ingreso de sobrecupo de personas, b) se construyeron unas graderías no aptas para el número de personas asistentes, c) las graderías fueron construidas con materiales no resistentes al evento que se había programado”.
Igualmente, arguyeron que el ente territorial no adquirió una póliza de responsabilidad civil por daños causados a terceros, motivo por el cual la responsabilidad quedó directamente a su cargo, aunado al hecho de que autorizó la realización de un evento sin las garantías de protección para los asistentes. 2. El trámite de primera instancia El Tribunal Administrativo de Norte de Santander admitió la demanda mediante auto del 17 de noviembre de 2005.
Dicha decisión fue notificada a la entidad demandada y al Ministerio Público (fls. 88, 89, 94, c. 1). El municipio de Cúcuta contestó oportunamente la demanda, oponiéndose a los hechos y a la prosperidad de las pretensiones, pero no expresó ningún argumento que justificara su oposición (fls. 96 - 99, c. 1). El Tribunal abrió la etapa probatoria a través de providencia del 23 de enero de 2007 (fls. 108 - 109, c. 1).
En auto del 21 de noviembre de 2013 se dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente (fl. 211, c. 1). En esta oportunidad, la parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda y solicitó la declaratoria de responsabilidad del municipio de Cúcuta, comoquiera que estaba probada la falla del servicio al no ejercer control en la 5 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189).
Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. calidad del servicio prestado por Interferias porque “contrató de segunda las graderías y coliseos y no controló el número de personas que podían ubicarse en dichas graderías” (fls. 246 - 251, c. 1). Por su parte, la entidad demandada señaló que no estaba probada la causa de la caída de las graderías, y que ante una eventual prueba de que su causa hubiera sido el sobrecupo de personas, los daños causados a los asistentes le resultaban atribuibles a Panaca, por ser el responsable de la presentación del espectáculo y ser quien debía garantizar la calidad, el cuidado y la diligencia en el desarrollo de este.
Seguidamente, la parte demandada formuló incidente de nulidad porque, a su juicio, se debió vincular a Interferias y al parque Panaca como litisconsorte necesario (fls. 232 – 245, c. 1). En proveído del 8 de mayo 2014, el Tribunal negó la nulidad planteada por el municipio. Consideró que, de acuerdo con la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado, que indica que es posible imputar responsabilidad extracontractual a los entes territoriales por hechos acaecidos por sus contratistas, era procedente tener por legitimado en la causa por pasiva únicamente al municipio demandado (fls. 255 – 256, c. 1).
El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. 3. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 30 de mayo de 2014 (fls. 258 - 266, c. ppal), el Tribunal Administrativo de Norte de Santander accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:
PRIMERO: Declarar probada de oficio la excepción de falta de legitimación por activa de John William Vergara, de acuerdo con las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Declarar patrimonialmente responsable al municipio de San José de Cúcuta por los daños causados a los demandantes, con ocasión de las lesiones sufridas por la señora Liliana Díaz Rojas, de acuerdo con las consideraciones antes expuestas.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, condenar al municipio de San José de Cúcuta por los daños a pagar a los demandantes lo siguiente: 6 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189). Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. - Por concepto de daño moral: para la señora Liliana Díaz Rojas en su calidad de víctima directa la suma equivalente a 15 smlmv. - Por concepto de daño a la salud: para la señora Liliana Díaz Rojas en su calidad de víctima directa el equivalente a 30 smlmv, de acuerdo a lo expuesto previamente.
Debe tenerse presente que estos se deben liquidar de acuerdo con el smlmv para la fecha en que cobre firmeza la presente providencia.
CUARTO: Negar las demás súplicas de la demanda.
QUINTO: Las sumas liquidadas devengarán intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de ejecutoria de la presente sentencia.
SEXTO: El municipio de San José de Cúcuta dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.
SÉPTIMO: Para el cumplimiento de la sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del C.P.C. y con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del Decreto 359 del 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.
Señaló que estaba probado que el municipio de Cúcuta suscribió un convenio de cooperación con la empresa privada Interferias para desarrollar en sus instalaciones un evento denominado “Panaca Viajero”, y que a Interferias le correspondía contratar el alquiler de las graderías para el espectáculo. Afirmó que la caída de las graderías era un hecho atribuible al municipio en razón a que se acreditó la falta de supervisión en el desarrollo del convenio, dado que no inspeccionó el actuar de Interferias ni verificó los instrumentos que se utilizarían en el evento.
Asimismo, aseveró que el hecho de que la entidad pública suscriba contratos con entidades de derecho privado, no la exoneraba de responsabilidad por las actuaciones de sus contratistas, debido a que la Corte Constitucional -en la sentencia C-333 de 1996- había precisado que la actividad realizada por estos en ejecución de un convenio debía ser analizada como si hubiera sido desplegada directamente por la entidad pública.
Concluyó que “de acuerdo con los hechos que se encuentran probados y a la aplicación del principio de iura novit curia, la Sala estima que la conducta de la administración municipal generadora de responsabilidad se encuentra sintetizada 7 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189). Actor: Liliana Díaz Rojas y otros.
Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. en: la falta de supervisión al contrato suscrito y a la responsabilidad derivada del accionar de los contratistas”. En consecuencia, accedió a un reconocimiento por concepto de perjuicios morales y daño a la salud. 4. El recurso de apelación y su concesión De manera oportuna, el ente demandado expresó su inconformidad con el fallo de primera instancia, y solicitó su revocatoria (fls. 269 - 285, c. ppal).
Discutió, en concreto, que no estaba probada la lesión sufrida por la demandante porque de la historia clínica no se podía concluir que existiera un traumatismo, aunado al hecho de que nunca se allegó la valoración de la junta de calificación de invalidez que permitiera evidenciar si, en efecto, se produjo o no una afectación a su salud, motivo por el cual los perjuicios tampoco se encontraban probados.
Seguidamente, indicó que no se probó que la caída de la gradería se debió a la falta de supervisión de la entidad, por lo que la parte demandante incumplió con la carga probatoria, puesto que tenía el deber de demostrar los hechos que sustentaban su imputación. Así lo manifestó: No existe plena prueba del daño ocasionado a la demandante dentro de la presente acción al igual que el nexo causal entre el daño ocasionado y la responsabilidad del municipio de San José de Cúcuta, pues, no se realizó un informe técnico que diera como resultado cuál fue la causa del presunto accidente acaecido el 21 de septiembre de 2003 en Interferias, no se estableció con exactitud si efectivamente fue la mala calidad de las graderías, o exceso de peso, o imprudencia de los participantes bajo la absoluta responsabilidad de Interferias en esta situación. El 17 de septiembre de 2014, se llevó a cabo la audiencia de conciliación previa a la concesión del recurso de apelación -dispuesta en el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010-, la cual se declaró fallida al no existir ánimo conciliatorio entre las partes (fls. 292 – 293, c. ppal).
En auto del 19 de septiembre de 2014, el tribunal concedió el recurso de apelación (fl. 298, c. ppal). 5. Trámite en segunda instancia 8 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189). Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación en auto del 5 de marzo de 2015 (fl. 304, c. ppal).
Posteriormente, mediante providencia del 16 de abril siguiente, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 306, c. ppal). La parte demandante ratificó los argumentos referidos en la demanda; expuso que estaba acreditada la responsabilidad patrimonial del ente territorial y que, por lo tanto, se debían modificar las sumas reconocidas para adecuarlas a los montos señalados en el libelo (fls. 307 - 315, c. ppal).
El municipio de Cúcuta y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de este proceso en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por el municipio de San José de Cúcuta en contra de la sentencia del 30 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y por tratarse de un proceso de doble instancia por razón de la cuantía, según lo dispuesto en el artículo 129 del CCA1, dado que la pretensión mayor2 excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de presentación de la demanda3. 2.
Ejercicio oportuno de la acción 1 “Artículo 129. Competencia del Consejo de Estado en Segunda Instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión (…)”. 2 En la demanda, la pretensión mayor equivale a la suma de $284’267.880, correspondiente a la indemnización por el lucro cesante.
Esto con fundamento en la Ley 954 de 2005, vigente para la época de presentación de la demanda. 3 Los cuales corresponden a $190’750.000. 9 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189). Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo4, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble por causa de trabajos públicos.
En el presente asunto el daño se hace consistir en las lesiones sufridas por la señora Liliana Díaz Rojas, en hechos acontecidos el 21 de septiembre de 2003, en las instalaciones de Interferias en el municipio de Cúcuta. De modo que el término para interponer la demanda transcurrió desde el 22 de septiembre 2003, y hasta el 22 de septiembre de 2005, y comoquiera que esta se presentó el 22 de julio de 2005, se impone concluir que se ejerció dentro de la oportunidad prevista en la ley. 3.
La legitimación en la causa La señora Liliana Díaz Rojas se encuentra legitimada en la causa por activa, en tanto adujo ser la víctima directa de las lesiones sufridas en las instalaciones de Interferias, demostradas en el proceso con el informe de atención médica prestada en el área de urgencias en la Clínica San José de Cúcuta el 21 de septiembre de 2003.
En relación con la legitimación del señor John William Vergara Orrego, se advierte que el tribunal de primer grado declaró, de manera oficiosa, la falta de legitimación en la causa por activa. Como esta determinación no fue objeto de apelación, la Sala no se pronunciará sobre ella. Frente a la legitimación en la causa del extremo pasivo, se precisa que la demanda se admitió en contra del municipio de San José de Cúcuta, entidad que tiene interés en controvertir las pretensiones, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, ya que sobre ella recaerían las eventuales consecuencias patrimoniales causadas por el supuesto daño antijurídico derivado de la omisión en la supervisión 4 Normativa aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 10 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189).
Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. del evento Panaca Viajero, que se llevó a cabo en el Centro Internacional de Ferias, Exposiciones y Negocios de Cúcuta S.A. -INTERFERIAS- (fls. 58 – 60, c. 1). 4. Problema jurídico La Sala debe definir si las lesiones de la señora Liliana Díaz Rojas son atribuibles al municipio de San José de Cúcuta, por la supuesta omisión de sus funciones en la supervisión del evento “Panaca Viajero”, específicamente, en la función de seguridad, vigilancia y cuidado en relación con la protección de la integridad psicofísica de los asistentes al espectáculo desarrollado en las instalaciones de Interferias. 5.
El daño En el sub lite, el daño -lesiones físicas en la pierna- se encuentra demostrado a partir de los siguientes medios de convicción decretados y practicados en el proceso: i) Copia del informe de atención médica prestada en el área de urgencias a la señora Liliana Díaz Rojas en la Clínica San José de Cúcuta el 21 de septiembre de 2003 (fls. 172 – 173, c. 1): Motivo de la consulta: sufre accidente cuando en Panaca se cayó una tarima, sufriendo trauma en pierna izquierda.
(…) Extremidades: Equimosis con abrasión lineal en cara anterior de pierna izquierda, tercio medio, doloroso a la compresión, no deformidad ósea externa. Diagnóstico: Contusión de otras partes y las no especificadas de la pierna. ii) Copia de la historia clínica, hoja de evolución de atención del 24 de septiembre de 2003, en la que se señala (fl. 26, c. 1): MC: me caí en Panaca hace 3 días.
EA: Se cayó de aproximadamente 5 metros de altura (una gradería) (…) en urgencias le colocaron analgésicos y curaron escoriación de rodilla izquierda. Hoy persiste con dolor en reja costal, que le dificulta la respiración. Dolor al palpar reja costal izquierda. Ext: Equimosis pierna izquierda. IDX: Politraumatismo- tej bland. Incapacidad: 3 días. 11 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189).
Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. iii) Copia de la historia clínica, hoja de evolución de atención del 10 de noviembre de 2003 (fl. 22, c. 1): Síndrome doloroso lumbopélvico izquierdo asociado a trauma vertebral el 21 de septiembre al caer de una altura de 3 metros.
Presenta dolor lumbopélvico permanente. Presenta además dolor sobre rodilla izquierda permanente. En la valoración clínica se encuentra marcada limitación antálgica lumbosacra, espasmo paravertebral lumbar, signos de irritabilidad lumbar izquierda sin déficit motor sensitivo. DIAGNÓSTICO: - Síndrome doloroso lumbopélvico izquierdo. - Radiculopatía lumbar izquierda por posible lesión discal. - Meniscopatía medial de rodilla izquierda.
De esta manera, quedó establecido que la señora Liliana Díaz Rojas sufrió una caída desde una gradería, que le causó una afectación a su integridad física y, de acuerdo con el seguimiento médico, se le diagnosticó “síndrome doloroso lumbopélvico izquierdo, radiculopatía lumbar izquierda por posible lesión discal y meniscopatía medial de rodilla izquierda”, con lo cual se desvirtúa el primer argumento del recurso de apelación, que estaba orientado a concluir que el daño no estaba probado.
Cabe advertir que no se demostró que, al momento de la ocurrencia del siniestro, la señora Díaz Rojas se encontrara en estado de embarazo -como se afirmó en la demanda-. 6. La imputación La Sala, una vez constatada la existencia del daño, procede a realizar el estudio de la imputación, para lo cual será determinante establecer si aquel puede atribuírsele a la entidad demandada.
En el caso concreto, obran las siguientes pruebas: -El 8 de septiembre de 2003, la Secretaría General y la Secretaría de Educación del municipio de Cúcuta suscribieron el Convenio de Cooperación 1588 con el Centro Internacional de Ferias, Exposiciones y Negocios de Cúcuta S.A. -INTERFERIAS-, con el fin de presentar el espectáculo “Panaca Viajero” entre el 13 de septiembre y el 5 de octubre de 2003.
Entre las cláusulas pactadas, se destacan las siguientes: 12 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189). Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. CLÁUSULA PRIMERA: Objeto. aunar esfuerzos con el fin de fomentar la cooperación cultural y educativa entre las instituciones firmantes como política de mejoramiento de la calidad de la educación en los establecimientos educativos del municipio de San José de Cúcuta, fortaleciendo la enseñanza de las Ciencias Naturales, fomentando la interacción de la naturaleza a través del evento a realizarse en Interferias del 13 de septiembre al 05 de octubre de 2003 el cual comprende entre otras las siguientes estaciones itinerantes de Panaca Viajero: “El asombroso mundo de la ganadería”, “El sensacional mundo de la porcicultura”, “El fascinante mundo de la avicultura” y “El espectacular mundo del caballo” para lo cual las partes se comprometen a aportar recursos de la siguiente forma: el municipio aporta la suma de 40 millones de pesos y el centro internacional de ferias, exposiciones y negocios de Cúcuta la suma de 40 millones de pesos en bienes y servicios.
SEGUNDA: Obligaciones del municipio. En desarrollo del objeto del presente convenio el municipio asume las siguientes obligaciones: 1) Girar oportunamente los recursos de que habla la cláusula cuarta de este convenio, 2) Solicitar informe sobre el desarrollo y cumplimiento sobre el objeto del convenio, 3) Supervisar el desarrollo y cabal cumplimiento del convenio, 4) El municipio se reservará el derecho a ejercer el control sobre la calidad del servicio prestado, 5) Exigir a Interferias S.A. un cronograma de actividades, 6) Velar porque se cumpla el objeto del convenio en los términos y condiciones pactados a través de los representantes que se designen para tal efecto.
TERCERA: OBLIGACIONES DEL CENTRO INTERNACIONAL DE FERIAS, EXPOSICIONES Y NEGOCIOS DE CÚCUTA S.A. INTERFERIAS S.A. (…) a) Contratar el alquiler de las caballerizas, corrales, y stands para la ubicación de la muestra animal, b) contratar el alquiler de graderías y coliseos necesarios para la presentación del mundo del caballo y cerdódromo, c) montaje y desmontaje de stands, d) publicidad, e) aseo y vigilancia, f) personal logístico, g) impresos promocionales, h) comercialización entre los diferentes planteles educativos y empresas de la ciudad, i) alquiler del recinto ferial y de las oficinas para el personal administrativo de Panaca. 2.
Ofrecer a los visitantes una sana recreación a través de espacios didácticos y recreativos (…). DÉCIMA TERCERA: SUPERVISIÓN. La Supervisión del presente convenio será ejercido (sic) por la Secretaría de Educación. Para tal efecto tendrá las siguientes funciones: 1) Verificar que Interferias cumpla con las obligaciones descritas en la cláusula segunda del convenio, 2) Vigilar que el objeto del convenio se cumpla en los términos y condiciones pactados, 3) Informar al municipio respecto a las demoras o incumplimientos de las obligaciones de Interferias S.A. (fls. 56 – 60, c. 1). -El 9 de septiembre de 2003, Interferias adquirió la póliza de seguro de cumplimiento 039687918, expedida por Seguros del Estado S.A., para tener por beneficiario al municipio de Cúcuta y en la que se amparó: “el cumplimiento del contrato, el pago anticipado de salarios, prestaciones sociales y la calidad del servicio según convenio de cooperación para promover la presentación de Panaca Viajero en Interferias S.A.” (fl. 158, c. 1). -El 10 de septiembre de 2003, la Secretaría de Educación de Cúcuta y la gerente de Interferias S.A. suscribieron el acta de iniciación del Convenio 1588 (fl. 72, c. 1). -El 15 de septiembre de 2003, Interferias le solicitó a Seguros del Estado S.A. una póliza de responsabilidad civil en los siguientes términos: “Como es de su conocimiento Interferias S.A. está presentado por estos días el Parque Nacional de 13 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189).
Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. la Cultura -Panaca- que estará en la ciudad hasta el 5 de octubre. Queremos solicitarles la expedición de una póliza de responsabilidad civil para amparar a los visitantes al recinto por valor de 10 millones de pesos” (fl. 48, c. 1). -El 19 de septiembre de 2003, la representante legal de Seguros del Estado S.A. le informó a Interferias la negatoria a la expedición de la póliza solicitada, así: “De acuerdo con su solicitud respecto a la expedición de la póliza de la referencia me permito comunicarle que esta clase de amparos no es otorgada por la compañía” (fl. 47, c. 1). -El 7 de octubre de 2003, la gerente de Interferias S.A. le remitió a la Secretaría de Educación de Cúcuta un informe acerca del accidente ocurrido en sus instalaciones en desarrollo del Convenio 1588 (fl. 62, 64, c. 1).
Se destaca lo siguiente: Estoy enviando para su conocimiento la información solicitada sobre el accidente ocurrido en las instalaciones de Interferias S.A., el pasado domingo 21 de septiembre, durante la presentación del espectáculo ‘El mundo de Caballo’ en Panaca Viajero. (…) 4. El Comité Local de Emergencia declaró el accidente como un ‘evento catastrófico’ por lo cual el presidente de la Junta Directiva, Guillermo Mora Jaramillo, como alcalde de la ciudad, solicitó al Ministerio de Protección Social, atender a todas las personas afectadas a través del Fosyga; sin embargo, Interferias S.A. ha atendido a todos y cada uno de los afectados en sus necesidades inmediatas.
(…) Atención en la Clínica San José de Cúcuta S.A. (…) Liliana Díaz Rojas 26 años Trauma de tobillo. -La revisora fiscal de Interferias le dirigido al apoderado de los demandantes el oficio del 16 de marzo de 2004, mediante el cual señaló: Interferias S.A. no es una sociedad de economía mixta, es una sociedad de derecho privado en la cual participa en un 69% el sector privado y el sector público en un 31%.
Interferias S.A. sí solicitó póliza de responsabilidad civil a Seguros del Estado S.A. para amparar a las personas que visitarían el recinto con motivo de la presentación del Parque Nacional de la Cultura Agropecuaria Panaca (anexo) solicitud de 14 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189). Actor: Liliana Díaz Rojas y otros.
Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. Interferias de fecha septiembre 15 de 2003 y respuesta de la firma aseguradora de fecha 19 de septiembre de 2003, en donde niegan solicitud puesto que este tipo de amparos no es asegurable (fl. 46, c. 1). -De igual manera, ante solicitud realizada por el apoderado de los demandantes, la Secretaría de Educación de Cúcuta informó, a través de oficio del 24 de agosto de 2007, lo siguiente: La Secretaría de Educación tiene poco conocimiento de los hechos ocurridos el día 21 de septiembre de 2003, sobre el espectáculo público de Panaca Viajero.
Teniendo en cuenta que mediante convenio de cooperación 1588 firmado el día 8 de septiembre de 2003 y legalizado el día 10 de septiembre de 2003, suscrito entre el municipio de San José de Cúcuta y el Centro Internacional de Ferias, Exposiciones y Negocios de Cúcuta S.A. -Interferias S.A.- realizado en Interferias del 13 de septiembre al 5 de octubre de 2003, en el cual el desarrollo el espectáculo denominado Parque Nacional de Cultura Agropecuaria ‘Panaca Viajero’, donde el municipio de Cúcuta establece que participa siempre y cuando permitan que los alumnos de los establecimientos educativos públicos puedan tener acceso al espectáculo los días entre semana y en jornada diurna, dando la oportunidad a la comunidad y el público en general de asistir al evento todos los días en jornada nocturna y los sábados, domingos y festivos.
Con respecto al asunto, el Dr. Manuel Jaramillo, alcalde del municipio de San José de Cúcuta, en el momento de tener conocimiento de lo sucedido tomó las medidas de atención y seguridad propias como primera autoridad y, a pesar de no ser el municipio o la Secretaría de Educación municipal el organizador del espectáculo, y de haber sucedido este accidente en día domingo, en el que no operaba la cofinanciación del municipio para los niños estudiantes de bajos recursos económicos de las distintas instituciones educativas de la ciudad, que fue lo que en concreto hizo la alcaldía de San José de Cúcuta, por cuanto esta cofinanciación solo opera entre lunes y viernes, que es el que comprende el horario escolar.
Además, se tomaron las siguientes medidas. La Secretaría de Educación municipal solicitó a Interferias S.A. por medio del oficio SEM – D758 del 22 de septiembre de 2003, un informe detallado relativo al número de identificación de las personas lesionadas en el hecho, su estado actual de salud, su pronóstico y lugar de reclusión si fuere el caso, los daños materiales ocasionados, su cuantía y las medidas que Interferias S.A. estaba tomando o estima tomar en particular.
El Comité Local de Emergencia declaró el accidente como un evento catastrófico por lo cual el presidente la junta directiva, el Dr. Manuel Guillermo Mora Jaramillo, como alcalde del municipio de San José de Cúcuta, solicitó al Ministerio de la Protección Social atender a todas las personas afectadas a través del Fosyga. Y en respuesta entregada por María Claudia Peñaranda Gómez, Gerente (E) de Interferias S.A. de fecha 7 de octubre de 2003, pone en conocimiento la información solicitada sobre el accidente, demostrando que estuvo pendiente de la atención médica y clínica de todos los accidentados (fls. 151 – 152, c. 1). 15 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189).
Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. -Las señoras Elisa Aleyda López y Georgina Vargas Rivera rindieron declaración ante el a quo, y dieron cuenta de los perjuicios sufridos por la señora Liliana Díaz Rojas, y respecto a las circunstancias en las que ocurrió el siniestro manifestaron: La señora Aleyda López señaló: PREGUNTADO: Dígale al despacho si usted conoce a la señora Liliana Rojas Díaz y en razón de qué. CONTESTÓ: Yo estaba en el evento organizado por Panaca en Corferias, el palco donde estaban sentados se derrumbó y no hubo seguridad para los asistentes, en el momento de derrumbarse el palco hubo mucha tribulación. La señora Liliana sufrió lesiones en la columna y como en ese momento estaba embarazada la llevaron a la Clínica San José y allí le hicieron los respectivos tratamientos.
Desde ese día ella ha quedado enferma, incluso no puede trabajar más, la familia de ella como son sus padres le han prestado mucha ayuda económica (fl. 135, c. 1). La señora Georgina Vargas Rivera expresó: PREGUNTADO: Dígale al despacho si usted conoce a la señora Liliana Rojas Díaz y en razón de qué. CONTESTÓ: Pues cuando estábamos allá en Interferias porque yo estaba allá ahí yo me encontré a Liliana Díaz y la saludé y cada quien cogió su camino, y vine a saber de ella que se había accidentado en Panaca cuando yo me encontraba en el Hospital porque yo también me accidenté y una vecina también me comentó el accidente de Liliana Díaz (fl. 136, c. 1).
En el presente caso, la parte demandante le atribuye al municipio de Cúcuta el incumplimiento de su obligación de supervisar la calidad y la prestación del servicio desarrollado por Interferias, porque “permitió que se contrataran graderías y coliseos de segunda mano, sin las condiciones estructurales adecuadas y no controlar la cantidad de personas que podían ocupar dichas graderías sin que estas corrieran peligro o riesgo alguno”, y porque, además, “el municipio de Cúcuta adquiere responsabilidad por el hecho de no haber ejercido control en los términos del contrato, el solo hecho de haber suscrito el convenio, lo hace merecedor tanto de las ganancias como de las pérdidas”. -Conforme a lo expuesto hasta el momento, la Subsección advierte que no es posible determinar, a partir del material probatorio obrante en el proceso, cuál fue la causa del desplome de las graderías.
Si bien la demandante aseguró que el siniestro fue generado por un supuesto sobrecupo, y que el material de las graderías era deficiente, tal situación no fue probada. Es decir, no es posible establecer que 16 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189). Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta.
Referencia: Acción de Reparación Directa. la causa eficiente del daño se relaciona o se conecta con alguna negligencia acontecida al interior del evento5. -El a quo le imputó responsabilidad al municipio, porque encontró que este desconoció sus deberes de supervisión, los cuales se desprendían del convenio suscrito con Interferias -es decir, declaró la responsabilidad de la Administración por los hechos de su contratista-.
La Sala se aparta de tal razonamiento, por lo siguiente: En primer lugar, es importante aclarar que el negocio jurídico suscrito entre el demandado e Interferias -según las cláusulas citadas previamente- no era un contrato, sino un convenio de asociación, en los términos del artículo 96 de la Ley 489 de 19986. Por lo mismo, no existía una relación conmutativa que evidenciara un plano de desigualdad entre la entidad y el privado, sino que ambos aunarían esfuerzos para cumplir los cometidos y funciones que la ley le ha asignado a aquella7; en este caso, mejorar la calidad de la educación en los establecimientos 5 En efecto, no es posible hacer un análisis integral de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que ocurrieron los hechos, porque al expediente no se allegaron otros elementos probatorios que condujeran a su demostración. Solo se cuenta con las pruebas testimoniales, de las cuales no puede establecerse la causa adecuada del daño, puesto que estas solo dan fe de las lesiones que sufrió la señora Díaz Rojas. 6 “Artículo 96.
Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley. ”Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes”. 7 Es de destacar que la conmutatividad depende, como lo manda el Código Civil, de si una prestación se mira como la equivalente a la de la otra parte.
Sin embargo, en el convenio de asociación las prestaciones que se cumplen no tienen esta característica de reciprocidad, sino que se encaminan al cumplimiento de un fin común compartido por los asociados. La Subsección A ha dicho sobre este tema: “(…) si bien existen diferencias que permiten distinguir a los contratos de fomento de los convenios de asociación, éstos también comparten, entre otras, una característica esencial: se trata de negocios jurídicos que no generan una relación conmutativa, en la forma que se entiende bajo el derecho común. En efecto, no son negocios en los cuales la entidad estatal contrata un bien o la prestación de un servicio a cambio de un precio, pues persiguen un fin distinto: en el contrato de fomento, el impulso de programas que, aunque tienen origen en la iniciativa privada, redundan en el beneficio del interés público, donde radica la contraprestación; en el convenio de asociación, la unión de esfuerzos encaminados a lograr un mismo fin que, aunque es compartido por las partes, está determinado principalmente por el cumplimiento de los cometidos y finalidades asignadas por la ley a la entidad pública.
No hay, por ello, una relación patrimonial de orden conmutativo, porque el particular no obra con el ánimo de obtener una remuneración, sino, estrictamente, con el propósito de juntar sus esfuerzos con los de la administración para el desarrollo de las actividades que a ella corresponden, que es, como se ha indicado, el lugar donde se explica la ausencia de contraprestación” (subraya fuera de texto).
(Consejo de Estado, Sección Tercera, 17 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189). Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. educativos del municipio de Cúcuta, fortaleciendo la enseñanza en ciencias naturales. La anterior precisión resulta esencial, dado que la jurisprudencia de la Sección Tercera ha justificado la responsabilidad del Estado por los hechos de su contratista en el estricto deber de vigilancia que recae en la entidad, y en el hecho de que el contratista es un colaborador sometido a las determinaciones del Estado.
Pese a ello, en los convenios no existe tal asimetría, sino que la relación jurídica entre la Administración y el particular se enmarca en los principios de colaboración y de cooperación. Este asunto, por sí solo, descarta la existencia de la responsabilidad del Estado “por hechos de su contratista”, por cuanto en estos casos, en estricto rigor, no existe un contratista, sino un asociado ubicado en la misma posición jurídica que el ente público8.
En segundo lugar, aunque es cierto que el convenio de cooperación 1588 de 2003 preveía una obligación de supervisión a cargo del municipio, la misma solo se limitaba a velar por el cumplimiento del objeto, sin que se hiciera extensiva a situaciones ajenas a este. Como quedó demostrado al hacer el recuento probatorio, el objeto del negocio se orientaba a mejorar la calidad educativa de los colegios, por lo que el deber de supervisión del municipio se circunscribía a las actividades desarrolladas con los estudiantes y en los momentos en los que ellos acudirían a los eventos -que, según la Secretaría de Educación, era de lunes a viernes en las jornadas académicas-.
Por tanto, todo aquello que ocurriera por fuera de estos horarios (la caída de las gradas se presentó un domingo), escapaba de las obligaciones a cargo de la Administración. Sumado a ello, para la Sala, el deber de supervisión impuesto al accionado no tiene los alcances que se le quieren dar en la demanda. En otros términos, que el municipio de Cúcuta tuviera la obligación de supervisar el cabal cumplimiento del convenio y que pudiera ejercer el control sobre la calidad del servicio, no se traducía Subsección A. Sentencia del 30 de julio de 2021, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez.
Rad.: 85001- 23-31-000-2011-10099-01 (48.957)). 8 Al margen de esta afirmación, la Sala pone de presente que, en este tipo de convenios, la autonomía del particular no riñe con las instrucciones que la entidad pública pueda dispensar, en orden al cumplimiento de la finalidad del acuerdo, siendo la estructura del convenio la que define el esquema obligacional de tal cooperación. 18 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189).
Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. en que debiera hacer mediciones de resistencia o verificar la calidad de los materiales, pues era Interferias quien tenía a su cargo todos los temas logísticos, entre ellos, las graderías. Hay que reiterar que el particular, en el marco de un convenio de asociación, actúa en una misma posición jurídica que el Estado -los dos gozan de una posición horizontal, relacionándose en un paralelismo de intereses bajo un ámbito de equivalencia-, lo cual hacía que aquel fuera el llamado, en todo escenario, a constatar la calidad logística del evento.
Con base en lo expuesto, además de que no se demostró el nexo causal entre las actuaciones de la Administración y la causación del daño, tampoco es posible establecer que la obligación de supervisar el convenio podía equipararse con una omisión generadora del mismo. En este punto, debe recordarse que, en virtud del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, “[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.
Una de las principales cargas procesales cuando se acude a la administración de justicia, en general, y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en particular, es la concerniente a la prueba de los hechos que se alegan. La carga de la prueba es un elemento característico de los sistemas procesales de tendencia dispositiva, conocido como principio “onus probandi”, el cual indica que, por regla general, corresponde a cada parte acreditar los hechos que invoca, tanto los que sirven de base para la demanda, como los que sustentan las excepciones, de tal manera que deben asumirse las consecuencias negativas en caso de no hacerlo9.
Por tal razón, y ante la deficiente gestión probatoria de la demandante, que impide verificar cualquier tipo de imputación, la sentencia deberá ser revocada, para, en su lugar, negar las pretensiones. 7. Costas En vista de que no se percibe en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 9 Al respecto, ver: Corte Constitucional.
Sentencia C-086 de 2016, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. 19 Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00886-01 (53.189). Actor: Liliana Díaz Rojas y otros. Demandado: Municipio de Cúcuta. Referencia: Acción de Reparación Directa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 30 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander para, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado, y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF