Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) DEMANDANTE: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 DEMANDADO: Francisco Segura Alvarado Tema: Lesividad.
Reconocimiento pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plaza del orden nacional. Cosa Juzgada- Prescripción. ADICIONA Y CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia proferida el veintiuno (21) de febrero de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), instauró demanda en contra del señor FRANCISCO SEGURA ALVARADO en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, (lesividad), con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES2 Que se declare la nulidad de la Resolución 39393 del 27 de agosto de 2013, por medio de la cual, en cumplimiento de un fallo de tutela, la UGPP, reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor del demandado.
Que a título de restablecimiento del derecho se le condene a restituir a la entidad de manera indexada, la suma correspondiente a las mesadas pensionales pagadas sin tener derecho y condenar al demandado en costas. 1 En adelante UGPP. 2 Folio 69, C1. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) HECHOS3 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera.
Que el demandado nació el 11 de junio de 1949 y durante su vida laboral tuvo una vinculación en calidad de docente nacional, desde el 2 de agosto de 1976 y 1° de abril de 2008. Que mediante la Resolución 3457 del 2 de marzo de 2000, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia al considerar que no cumplió con el requisito del tiempo de servicio en calidad de docente de carácter departamental, municipal o distrital y, en la Resolución 4671 del 30 de noviembre de 2000, confirmó la negativa al resolver la alzada.
Inconforme con lo anterior, la parte demandada presentó acción de tutela, que fue resuelta de forma favorable en sentencia del 6 de octubre de 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué. En cumplimiento del anterior fallo, la UGPP mediante la Resolución 39393 del 27 de agosto de 2013, reconoció la pensión gracia en una cuantía de $990.768, a partir del 11 de junio de 1999.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 22 de mayo de 2014 y notificada al señor Francisco Segura Alvarado4, ello con solicitud de medida cautelar que fue decretada y confirmada según autos del 30 de octubre de 2015 y del 19 de octubre de 2017. Por su parte, el demandado presentó memorial de contestación5, en el cual manifestó que, para la fecha de su vinculación, 2 de agosto de 1976, no podía condicionarse el reconocimiento de la prestación a la vinculación nacional, territorial o nacionalizada, porque según su dicho, no existía tal diferenciación, que, por tanto, cumplía con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. Alegó que la prestación reconocida por vía judicial hace tránsito a cosa juzgada y configura un derecho adquirido a su favor.
Propuso las excepciones que denominó cobro de lo no debido, desconocimiento del precedente judicial, principio de la autonomía de los jueces, inexistencia de violación de normas legales y buena fe, violación de la constitución y de los derechos fundamentales, inepta demanda, buena fe del demandado e innominada. En la audiencia inicial6 se declararon no probadas las excepciones propuestas, se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se 3 Folios 69 a 71, C1. 4 Folio 137, C1. 5 Folios 138 a 309, C1. 6 Folios 335 a 339, C1. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dictó sentencia el 21 de febrero de 2018, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, esto es, declaró la nulidad de los actos reprochados y ordenó el reintegro de las sumas de dinero reclamadas, mediante la suscripción de un cuerdo de pago, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado8.
Para ello advirtió inicialmente que si bien es cierto la prestación otorgada al señor Francisco Segura Alvarado fue en cumplimiento de la orden de tutela proferida en sentencia del 6 de octubre de 2006 por el Juzgado Segundo del Circuito de Magangué, también lo es, que de conformidad con el artículo 138 del CPACA la administración puede demandar sus propios actos de carácter particular siempre y cuando no sea posible realizar la revocatoria directa.
Que, en tal sentido, al ser el juez natural de la causa quién verifica el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, constató que el señor Segura Alvarado se desempeñó como docente, pero con una vinculación que fue en todo momento nacional, situación que le impide obtener la mencionada prestación. Que al analizar el artículo 164 del CPACA, la jurisprudencia en la mayoría de los casos ha procurado salvaguardar a los particulares que de buena fe, han percibido prestaciones periódicas concedidas como consecuencia de decisiones erróneas por la administración ante la convicción de legalidad de sus propios actos, sin embargo, sostuvo que a partir del 1° de septiembre de 2014, el Consejo de Estado replanteó lo anterior y advirtió que en ciertos casos, no puede predicarse la buena fe cuando se presenten una serie de actuaciones dudosas para la obtención de dicha prestación. Advirtió, además, que el señor Francisco Segura Alvarado, conocía desde el inicio que su vinculación era nacional tal y como fue expuesto en los actos administrativos mediante los cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia y acudió junto con otros docentes a presentar la acción de tutela ante un Juzgado que no era el que le correspondía al de su residencia, lo que consideró como «el uso fraudulento de la administración de justicia y desvirtúa la buena fe», situación que obliga al demandado a la devolución de los dineros percibidos. 7 Folios 411 a 420, C1. 8 Sentencia del 1. ° de septiembre de 2014.
Radicación:25000-23-25-000-2011-00609-01 (3130-2013) 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) LOS RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandada9 de su escrito de apelación puede inferirse, dada la cantidad de argumentos y transcripciones un poco imprecisas, confusas y reiterativas, que solicita revocar la sentencia de primera instancia por considerar que cumplió con los requisitos legales para obtener la pensión, pues aclaró que nunca tuvo vinculación nacional con el Ministerio de Educación Nacional, argumento que sustenta en la presunta irregularidad en el análisis probatorio, así como en las pruebas allegadas al plenario al advertir que «el operador jurídico es inducido en error para que este lleve su motivación sin tener en cuenta que las normas constitucionales tienen mayor valor probatorio que la ley».
Precisa que con la expedición de la ley 60 de 1993, los establecimientos educativos, así como su planta personal quedaron de carácter departamental, y que en la Ley 715 de 2001 «los departamentos hicieron entrega de las plantas de personal docentes a los municipios certificados para la administración de la educación es decir que desde el año 2003 pasaron los docentes a ser servidores públicos municipales».
Reitera los argumentos expuestos en cuanto a la configuración de la cosa juzgada, al considerar que la situación definida en la orden judicial, debidamente ejecutoriada, debe continuar incólume. La parte demandante10 a pesar de que expresó que presentaba recurso de apelación adhesiva realmente no expuso argumento alguno contra lo decidido por el tribunal, por el contrario, estuvo de acuerdo con la misma y solicitó su confirmación, sumado a lo expuesto, en este caso no se cumple con la finalidad del recurso de apelación, ya que en consonancia con el artículo 320 del CGP, uno de los fines es que dicho recurso sea interpuesto por la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia, situación que aquí no ocurrió, por lo cual la sala solo se ocupará del recurso del demandado.
SOLICITUD PROBATORIA El apoderado del demandado, en el escrito de apelación solicitó el decreto de pruebas en segunda instancia, asimismo, en escrito del 30 de julio de 2020 presentó incidente de nulidad y adicionó la solicitud probatoria. Mediante auto del 13 de agosto de 202011 el Despacho sustanciador decidió no dar trámite a la nulidad al evidenciar que más allá de alegar una vulneración del debido proceso, se trataba de una serie de argumentos que desarrollan inconformidad con la decisión adoptada por el a quo y la valoración probatoria efectuada, especialmente, sobre los certificados expedidos por las Secretarías de Educación del Departamento de Cundinamarca y de Bogotá D.C. 9 Folios 432 a 456, C1. 10 Folios 467 a 475, C1. 11 Índice 20 de SAMAI- folio 508, C1. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) De igual manera, rechazó la solicitud de pruebas deprecadas en segunda instancia, en razón a que lo expuesto por el apelante no configuraba los requisitos para su procedencia según el artículo 212 del CPACA, sumado a que la potestad de oficio del artículo 213 ibidem está encaminada a direccionar el asunto en el momento en que el juez lo considere, sin que sea idóneo requerirlo para que lo realice, puesto que la misma naturaleza del artículo evidencia el elemento condicionado al libre ejercicio del juez cuando sea necesario.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegatos de conclusión en la cual ratificó los argumentos del recurso de apelación12. La UGPP también13 insistió lo expuesto en los escritos presentados por dicha entidad con anterioridad. En escrito del 16 de abril de 2021, el demandado presentó solicitud de incidente de nulidad por violación al debido proceso y tacha de falsedad, en el que reitera los argumentos de la alzada; la cual fue rechazada con fundamento en los poderes de ordenación e instrucción en auto del 15 de julio del mismo año14, al evidenciar que el solicitante insiste en una discusión de irregularidad probatoria y un incidente de tacha de falsedad que resultan improcedentes y por el contrario, generan dilación manifiesta del proceso.
Contra la anterior decisión, el 28 de julio de 2021, el señor Francisco Segura Alvarado presentó recurso de súplica, misma que fue rechazada por improcedente en providencia del 30 de septiembre del mismo año, de acuerdo con lo expuesto en los numerales 1 a 8 del artículo 243 del CPACA. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto.15 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección, es el de determinar si el período de labor oficial del demandado como docente entre el 2 de agosto de 1976 y el 1.° de abril de 2008, lo fue bajo una vinculación del orden nacional que no pueda ser tenida en cuenta para consolidar la pensión gracia y si con ocasión a las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, cambió su vinculación. Estudiar la configuración del principio de cosa juzgada respecto del fallo de tutela proferido el 6 de octubre de 2010 por el Juzgado Segundo de Civil del Circuito de Magangué. 12 Índices 28 de SAMAI. 13 Índice 38 de SAMAI. 14 Índice 38 SAMAI. 15 Folio 518, C1. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados, «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»16. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, sin embargo, no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente previstos para el efecto. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos, «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199717 señaló, 17Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201818 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones, «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por 18 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202219 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 19 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.
Resolución del caso concreto En primer lugar, es destacable el hecho de que, para definir el presente litigio, se torna innecesario efectuar un análisis integral de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, toda vez que el centro de discusión frente al reconocimiento de la prestación a favor del demandado, radica en verificar la pertinencia o no de computar un tiempo de servicio que el apelante asegura no ser de carácter nacional porque de acuerdo con la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 mutó su vinculación a departamental y luego municipal, respectivamente.
La configuración del principio de cosa juzgada respecto del fallo de tutela proferido el 6 de octubre de 2010 por el Juzgado Segundo de Civil del Circuito de Magangué. Pues bien, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
En efecto, si bien las tres normas citadas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.
Luego, aun si se trata de un docente vinculado por el Ministerio de Educación Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Así las cosas, la Sala advierte que al señor Francisco Segura Alvarado le fue reconocida la pensión gracia a través de la Resolución 39393 del 27 agosto de 2013.20 Para el efecto, se encuentra demostrado que la UGPP tuvo en cuenta los tiempos laborados por aquel como docente entre el 2 de agosto de 1976 y el 1.° de abril de 2008, esto es, por un tiempo aproximado de 32 años, lo cual permitiría, en principio, inferir que el docente cumplía uno de los requisitos esenciales para ser beneficiario de la prestación en comento. 20 Folios 60 a 64, C1. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) No obstante, al analizar el tipo de vinculación que tuvo a lo largo de su historia laboral, se desprende que el señor Segura Alvarado únicamente fue nacional, pues mediante la Resolución 6572 de 8 de agosto de 197621 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, se realizó el nombramiento como profesor de enseñanza secundaria, en el Instituto Técnico Industrial de Neiva, debidamente posesionado el 1.° de septiembre de 197622, emanada de la Secretaría de Educación del Departamento del Huila, para lo cual fue posesionado por el Secretario de Educación, lo anterior, puede observarse en el acto mencionado: 21 Folios 356 a 357, C1. 22 Folio 355. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) Esto aparece ratificado por el Oficio S-2016-191732 suscrito el 15 de diciembre de 2016 por el profesional de la dependencia de certificaciones laborales de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.23, por el certificado de tiempo de servicio emitido el 11 de octubre de 1999, y el Formato Único de Expedición de Certificado de Historia Laboral24, todos los cuales indican con claridad que el vínculo sostenido durante el referido lapso fue de carácter nacional, así, de los mencionados actos se observa: 23 Folio 348 a 349, C1. 24 Folio 351.
C1. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) Por ello, contrario a lo manifestado por la parte demandada en el sentido de que existe una irregularidad en el material probatorio obrante en el expediente, (tal y como fue expuesto no procede en esta instancia judicial ni la tacha de falsedad, en tanto no es la oportunidad para realizarlo, ni tampoco se requieren las pruebas que solicitó), para la Sala con ese material probatorio es posible inferir lógica y válidamente, que la relación legal y reglamentaria del actor a partir del 2 de agosto de 1976 y hasta el 1.° de abril de 2008 lo fue en calidad de docente nacional.
Dichos educadores son aquellos que fueron nombrados directamente por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación, o por los gobernadores y alcaldes del país en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades podían administrar las plantas del personal docente de las instituciones educativas nacionales y nacionalizadas conforme al artículo 9 de la Ley 29 de 1989.
En cuanto al argumento del apelante relativo a que con la expedición de la Ley 60 de 1993 los establecimientos educativos así como su planta de personal pasaron a ser de carácter departamental, y que lo propio ocurrió para los municipios conforme a la Ley 715 de 2001, la Sala resalta que no le asiste razón al advertir que el señor Francisco Segura no cambió de vinculación con ocasión a la vigencia de las mencionadas normas, puesto que siempre tuvo una única relación legal y reglamentaria a cargo del Ministerio de Educación y no consta en el plenario que hubiese sido sujeto alguno de proceso de nacionalización a través del cual tuviere una incorporación. Lo único que puede observarse es el Decreto 316 de 1993, mediante el cual el Alcalde Mayor de Bogotá por solicitud al Ministro de Educación, le concedió el traslado de nombramiento de una plaza de docente nacional en el municipio de Neiva a la ciudad de Bogotá. D.C., así: 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) Además, tal como lo ha dispuesto la jurisprudencia del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, la trasferencia o incorporación de los docentes a las entidades territoriales no exige por sí misma la modificación de la vinculación. En ese orden, por las razones expuestas en los acápites anteriores, no le asiste razón al demandado cuando advierte que su relación legal como docente fue territorial.
Lo anterior, es suficiente para confirmar por este aspecto la sentencia impugnada, pues es evidente que el demandado no cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia. Resuelto lo anterior, se ocupará la sala de analizar lo afirmado en el recurso de apelación en el sentido de que existe cosa juzgada respecto de la orden impartida en la sentencia de tutela del 6 de octubre de 2006, por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, que ordenó el reconocimiento de la pensión aquí discutida y que no fue objeto de revisión por la Corte Constitucional.
Acerca de la configuración de este fenómeno ha dicho la Corte Constitucional25: «[…] De igual manera, ha sostenido que se predica la existencia de cosa juzgada constitucional cuando se adelanta un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de un fallo de tutela y, entre el nuevo proceso y el anterior, se presenta identidad jurídica de partes, objeto y causa26. 2.2.2.
Ahora bien, por regla general, un fallo de tutela queda amparado por la figura de la cosa juzgada constitucional en los eventos en los que la Corte Constitucional decide excluir de revisión un fallo o, si el mismo es seleccionado, esta se configura cuando queda ejecutoriada la providencia que expida este Tribunal. 2.2.3. No obstante, esta Corporación ha desvirtuado la configuración de la cosa juzgada en casos excepcionalísimos, entre ellos, los hechos nuevos.
La anterior circunstancia puede dar lugar a levantar la cosa juzgada constitucional, así se verifique la identidad de partes, objeto y pretensiones […]». 25 SU-027 del 5 de febrero de 2021. 26 Mediante sentencia T-380 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) que citó la sentencia C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) la Corte recordó los elementos a tener en cuenta para analizar la cosa juzgada constitucional, los cuales coinciden con aquéllos que deben identificarse para estudiar la temeridad, estos son: Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.
Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de partes, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) Ahora bien, sobre el principio Fraus Omnia Corrumpit, precisó27: «[…] La cosa juzgada fraudulenta se presenta cuando la actuación aviesa al derecho se materializa en la providencia, mientras que el fraude procesal no necesariamente se reviste o tiene la calidad de la cosa juzgada.
En este sentido, para diferenciar ambos conceptos, Véscori plantea que la cosa juzgada fraudulenta se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad.” […] Finalmente, para defender los intereses generales de un avieso atentado a la administración de justicia, existen herramientas internas y externas al proceso.
A más de ello, la posibilidad de acudir a los principios del derecho que a lo largo de la historia se han manifestado de distinta forma. En todo caso, se trata de una ponderación entre el precepto de fraus omnia corrumpit y la cosa juzgada, que tampoco puede ser cuestionada de manera absoluta, pues perdería su razón de ser, que obedece a la necesidad práctica social de contar con una resolución segura y definitiva a una controversia […]».
Sobre la configuración de cosa juzgada en actos administrativos expedidos en cumplimiento del fallo de tutela, esta Sección28 ha dicho lo siguiente: «[…] En este punto cabe reiterar que los actos administrativos emitidos en cumplimiento de un fallo de tutela pueden ser objeto de demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que en sede constitucional únicamente se analiza la afectación de derechos fundamentales, mientras que ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se realiza un examen de legalidad por ser el juez natural para dirimir esta clase de conflictos.
A lo enunciado se suma que, en el presente caso, es fácil deducir que no concurren los elementos consagrados en el Artículo 303 del CGP para que pueda afirmarse que se configuró la cosa juzgada […]». Es claro, que esa actuación fraudulenta no puede dar lugar a la cosa juzgada, pero, además, no puede predicarse su configuración en materia ordinaria.
Lo anterior, porque el asunto objeto de discusión se define en sede de lo contencioso- administrativo (por tratarse el reconocimiento de la pensión gracia), que no ha sido objeto de estudio por el juez de la causa ni ante esta Jurisdicción. Por lo tanto, solo hasta la decisión debidamente ejecutoriada, mediante la cual se consolide una situación jurídica, se da la configuración de cosa juzgada en los términos del artículo 189 del CPACA en concordancia con el artículo 303 del Código General del Proceso.
En conclusión, en este evento no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada. 27 Sentencia T-218 del 20 de marzo de 2012. 28 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de enero de 2017. Radicación: 54001-23-33-000-2012-00053-01 (2400-2014) y Subsección A, sentencia del 3 de diciembre de 2020.
Radicación: 73001-23-33-000-2015-00119-02(1812-19). 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) Ahora bien, al revisar que el Tribunal accionado omitió analizar la prescripción, fenómeno que al configurarse podría favorecer al apelante único, la Sala procede a su estudio.
Análisis de la prescripción Esta Subsección29 ha dispuesto que sobre el artículo 102 del Decreto 1848 de 1968, no existe diferencia si la acción es presentada entre un empleado o la entidad pública en acción de lesividad, en esos términos se ha analizado la prescripción del derecho desde la fecha a partir de la cual se reconoció el derecho hasta los tres (3) años anteriores al momento en que la UGPP presentó la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Tal como se verifica, la entidad reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia mediante la Resolución 39393 del 27 de agosto de 2013, en una cuantía de $990.768, efectiva a partir del 11 de junio de 1999. La UGPP, presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, el 7 de febrero de 201430.
Entonces no opera la prescripción, toda vez que no trascurrió el término de 3 años. Por lo expuesto anteriormente, el señor Francisco Segura Alvarado, deberá reintegrar a favor de la UGPP, las sumas que hubiese devengado por concepto del reconocimiento de la pensión gracia, sobre el particular, tal como puede evidenciarse la Resolución 39393 del 27 de agosto de 2013 ordenó con efectos retroactivos el pago de la prestación, es decir, desde la fecha en que el demandado cumplió el estatus de pensionado, de acuerdo con ello, conforme a la certificación expedida por el FOPEP que obra a folio 353, los valores a cargo de la prestación reconocida a partir del 11 de junio de 1999 y suspendida en octubre de 201431, ascienden a la suma de $288.420.081; sumas que deberá pagar debidamente indexadas.
En esa medida, se adicionará el fallo recurrido, en el sentido de precisar que no se configura el fenómeno de la prescripción en las mesadas canceladas al demandado y se confirmará en todo lo demás, según los términos aquí expuestos. De la condena en costas de segunda instancia Esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de dos mil dieciséis (2.016),32 respecto 29 Sentencias del 8 de febrero de 2018, Radicación:52001-23-31-000-2012-00017-02(2740-2017); del 21 de junio de 2018, Radicación: 52001-23-31-000-2012-00187-01 (1031-2016); 28 de octubre de 2021;
Radicación: 66001-23-33-000-2015-00221-01 (4963-2018). 30 Según acta de reparto, visible a folio 90 del C,1. 31 En cumplimiento del auto proferido el 30 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y confirmada el 19 de octubre de 2017, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Conforme a las anteriores reglas, y en atención a que, el Consejo de Estado, ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normatividad vigente. En el presente caso, de la revisión de la demanda y de la oposición a la misma, se observa que hay lugar a la condena en costas, por las mismas razones que se ordenó la devolución de los dineros obtenidos de mala fe y al quedar demostrado que durante el trámite del proceso en esta instancia judicial, la parte demandada de manera intencional presentó reiterados escritos tal como quedó expuesto en el acápite de pruebas de segunda instancia y de alegatos de conclusión, que ocasionaron una dilación manifiesta del proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: ADICIONAR la sentencia del veintiuno (21) de febrero de dos mil dieciocho (2018) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió a las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el señor Francisco Segura Alvarado, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, en el sentido de ordenar que no se configura el fenómeno de la prescripción en las mesadas canceladas a favor del demandado.
Segundo: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia apelada. 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-00412-02 (4559-2018) Tercero: Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada. Cuarto: Reconocer personería a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón portadora de la tarjeta profesional 10.254 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública, visible en el índice 67 de la plataforma SAMAI.
Quinto: Devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente