Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila). Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Demandante: GERMÁN MORALES OLIVEROS, COMO ALCALDE DEL MUNICIPIO DE TERUEL (HUILA) Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.

Revoca el fallo que negó el amparo solicitado para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 28 de agosto de 2025, por la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A negó la solicitud de amparo.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo Mediante escrito remitido el 21 de julio de 2025, el señor Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel y por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila para que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la salud y la vida en condiciones dignas de los habitantes del municipio mencionado.

La parte actora consideró vulneradas sus garantías constitucionales con ocasión de la sentencia de única instancia proferida el 8 de abril de 2025 por la autoridad judicial demandada en el medio de control de observaciones identificado con el radicado 41001-23-33-000-2024-00360-00, mediante la cual declaró la invalidez del Acuerdo 07 de 2024 emitido por el Concejo Municipal de Teruel, «por medio de la cual se autoriza un cupo de endeudamiento y se autoriza al alcalde municipal de Teruel (Huila) para gestionar, negociar y Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila).

Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 realizar operaciones de crédito público, celebrar contratos de empréstito y se dictan otras disposiciones» y, en su lugar, ordenarle a la autoridad judicial precitada emitir una nueva decisión, en la que se tengan en cuenta las consideraciones del juez constitucional. 1.2.

Pretensiones En consecuencia, la parte actora pretende: … SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración se revoque la sentencia de única instancia proferida por el Honorable Tribunal Administrativo del Huila, el 8 de abril de 2025, que declaró la invalidez del acuerdo 07 de 2024 del Concejo del Municipio de Teruel ‘por medio del cual se autoriza un cupo de endeudamiento y se autoriza al alcalde municipal de Teruel - Huila para gestionar, negociar y realizar operaciones de crédito público, celebrar contratos de empréstito y se dictan otras disposiciones’.

TERCERA: Que se ordene al Tribunal Administrativo del Huila que profiera una nueva sentencia, en la cual se tengan en cuenta las consideraciones del fallo que profiera el juez constitucional, en este caso, el H. Consejo de Estado. La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 1.3. Hechos La parte actora sostuvo que presentó ante el Concejo Municipal de Teruel un proyecto de acuerdo para que le autorizaran un cupo de endeudamiento con el fin de gestionar, negociar y realizar operaciones de crédito público y celebrar contratos de empréstito interno, con el propósito de financiar obras prioritarias para la población, en especial las de adecuación urgente de la infraestructura física de la ESE Hospital San Roque de ese municipio, la cual se encuentra en una lamentable situación. Refirió que, luego de llevar a cabo el procedimiento correspondiente, la mencionada corporación profirió el Acuerdo 07 del 31 de octubre del 2024, «por medio se autoriza un cupo de endeudamiento y se autoriza al alcalde municipal de Teruel (Huila) para gestionar, negociar y realizar operaciones de crédito público, celebrar contratos de empréstito y se dictan otras disposiciones».

Mencionó que, en el referido acto, se autorizó al mandatario local, hasta el 31 de diciembre de 2024, para celebrar un contrato de empréstito interno hasta por $3.080.364.064, con un plazo máximo de 8 años. Por lo anterior, el alcalde celebró dicho contrato con Bancolombia, el 26 de diciembre de 2024. Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila).

Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Agregó que, el departamento del Huila formuló solicitud de control constitucional y de legalidad contra el Acuerdo 07 del 31 de octubre del 2024 del Concejo Municipal de Teruel.

Señaló que, la corporación mencionada autorizó al acalde para celebrar un contrato de empréstito sin contar con el concepto previo del Departamento Nacional de Planeación (DNP), conforme lo dispuesto en el inciso 4 del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015, modificado por el Decreto 1575 de 2022. Indicó que, mediante providencia del 8 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo del Huila acogió la aludida observación y, en consecuencia: I) Dejó sin validez el Acuerdo 07 del 31 de octubre del 2024.

Como fundamento de la decisión, explicó que el referido acuerdo estaba viciado, porque el Concejo Municipal de Teruel lo profirió sin contar con concepto previo del DNP, el cual debía allegarse en la fase de debate y aprobación del proyecto de acuerdo, pues constituye un requisito previo indispensable y/ necesario para autorizar operaciones de crédito público destinadas a financiar gastos de inversión. ii) Mencionó que contrario a lo manifestado por la parte demandada, consistente en que la norma reglamentaria mencionada aplica para la fase posterior de celebración contractual (operación de crédito) y no para el trámite de autorización, el concepto del DNP constituye un requisito previo para la validez misma del acto de autorización y, por lo tanto, su omisión afecta sustancialmente la legalidad del acto administrativo. iii) Desestimó el argumento de que el artículo 276 del Decreto Ley 1333 de 1986 excluye la necesidad de autorizaciones o avales por parte del Gobierno Nacional para contratos de crédito interno de las entidades territoriales, al considerar que no existe contradicción normativa, ya que la disposición del Decreto 1068 de 2015 no exige una autorización, sino un concepto técnico del DNP, lo cual es una exigencia distinta y adicional. iv) Finalmente, precisó que, el Decreto 1575 de 2022, que en su parte considerativa previó que “dado que las operaciones de crédito público y asimiladas, comprenden el financiamiento de gastos de funcionamiento y de inversión, resulta necesario aclarar el contenido, vigencia y las instancias responsables de emitir los conceptos relacionados con la capacidad financiera de las entidades, previo a la celebración de las operaciones de crédito público y asimiladas.

Lo anterior, con el fin de realizar un seguimiento responsable del nivel de endeudamiento de las entidades estatales atendiendo a la situación financiera, niveles adecuados de liquidez, solvencia y capacidad de pago”, es un decreto que es posterior a las normas invocadas por el extremo pasivo (en defensa del acuerdo enjuiciado), el cual se encuentra vigente en el Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila).

Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ordenamiento jurídico colombiano y del que se presume su legalidad. Adujo que, el 29 de abril de 2025, la parte demandada solicitó aclaración y adición de la sentencia mencionada, debido a que la autoridad accionada no expuso las razones por las cuales se apartó de su precedente de 2019; no obstante, el 10 de junio de 2025, el tribunal demandado denegó la solicitud. 1.4.

Sustento de la petición La parte actora sostuvo que con la providencia demandada se incurrió en lo siguiente: 1.4.1. Defecto sustantivo Indicó que, con la sentencia demandada se empleó de manera errada el inciso 4 del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015, modificado por el Decreto 1575 de 2022, a pesar de que los contratos de crédito interno que celebran los municipios con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera no requieren para su validez la autorización previa o la aprobación posterior de ninguna autoridad nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 276 del Decreto Ley 1333 de 1986.

Manifestó que, el numeral 3 de artículo 279 ibídem dispone que las operaciones de crédito interno de los municipios deben contar únicamente con el concepto técnico de la respectiva oficina local de planeación, mas no con concepto del DNP. Refirió que, la disposición reglamentaria mencionada no resultaba aplicable a dicho acto por referirse exclusivamente a las operaciones de crédito en sentido estricto, es decir, la celebración del contrato, que es un acto bilateral posterior al acto de autorización que confiere el concejo municipal.

Destacó que, el acto previo de autorización que el concejo municipal otorga al alcalde para celebrar el contrato de empréstito, de naturaleza político- administrativa1 es distinto a la operación de crédito público como tal, es decir, la celebración del contrato por parte del alcalde una vez es autorizado. 1.4.2. Defecto fáctico Mencionó que la autoridad judicial demandada no valoró el oficio 20244381478341 del 27 de diciembre de 2024, emitido por el DNP y dirigido al 1 Y cuyo marco normativo son los artículos 313 (numerales 1 y 3) de la Constitución Política y 32 (numeral 3 y parágrafo 4) de la Ley 136 de 1994, así como el correspondiente acuerdo que expida el concejo para regular dichas autorizaciones.

Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila). Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 municipio de Neiva, «en el cual esa autoridad explicó que no se requiere de su concepto para las operaciones de crédito interno de las entidades territoriales», a pesar de su importancia. 1.4.3.

Desconocimiento del precedente Sostuvo que se desatendió el pronunciamiento contenido en la sentencia C-738 de 2001 de la Corte Constitucional y del propio tribunal demandado en la Sentencia del 27 de agosto de 2019, en el proceso con radicado 41001-23-33- 000-2019-00179-00, en la que se dispuso que «los acuerdos de autorización impartidos por los concejos municipales son actos político-administrativos previos, sujetos a un régimen normativo propio y distinto al que rige los contratos que eventualmente se celebren con base en dicha autorización». 1.4.4.

Defecto orgánico Expuso que, la demanda de observación fue presentada por la jefe de la Oficina Jurídica del Departamento del Huila, quien alegó actuar con base en la Resolución 009 de 2008 emitida por el gobernador2, por medio de la cual se delegaron al director del Departamento Administrativo Jurídico funciones relacionadas con la actividad de defensa judicial.

Sin embargo, dicha delegación no resulta suficiente para suplir la exigencia constitucional del numeral 10 del artículo 305 de que es el gobernador quien debe formular la observación o el funcionario a quien este delegue dicha facultad de forma expresa y específica. 1.5. Trámite en primera instancia El 23 de julio de 2025, se admitió la acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Huila y se vinculó al departamento del Huila, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación (DNP), al Concejo Municipal de Teruel y a Rubén Darío Valbuena Garzón. También se requirió el expediente objeto de la demanda constitucional. 1.6.

Contestaciones 1.6.1. Tribunal Administrativo del Huila Esta autoridad judicial se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que, la acción de tutela carece de relevancia constitucional, puesto que el accionante se limitó a reiterar los mismos argumentos expuestos en la 2 «Por medio del cual se delegan en el director del Departamento Administrativo jurídico unas funciones relacionadas con la actividad de Defensa Judicial Administrativa y Constitucional del Departamento».

Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila). Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 contestación de la observación, haciendo énfasis en el principio de autonomía territorial, asuntos que ya fueron analizados en la decisión cuestionada.

Señaló que, el demandante participó en el proceso ordinario a través de apoderado, sin controvertir la legitimidad en la causa por activa del departamento del Huila, por lo que la acción de tutela no es la instancia adecuada para resolver asuntos que podrían haberse dirimido en dicho expediente. Indicó que no se vulneró el derecho a la igualdad del municipio de Teruel, pues el hecho de que otros municipios del Huila, como La Argentina y Yaguará, hayan recibido conceptos del DNP indicando que no requerían dicho concepto para operaciones de crédito, no puede ser utilizado como comparación válida, especialmente cuando esos documentos no fueron aportados al proceso.

Mencionó que el defecto sustantivo no se configura por el reproche respecto de la interpretación realizada por la autoridad, pues de ser así, ello equivaldría a que el juez constitucional actúe como una instancia adicional para decidir sobre la validez del acuerdo observado. Destacó que, la interpretación está debidamente fundamentada en el proveído censurado.

En estos términos, concluyó que la acción de tutela es improcedente, pues no se superó el requisito general de relevancia constitucional y, además, no se transgredieron los derechos fundamentales reclamados por la parte actora. 1.6.2. Departamento Nacional de Planeación (DNP) Esta entidad sostuvo que carece de competencia legal que le permita pronunciarse u oponerse a las pretensiones, ya que se trata de una operación de crédito interno, la cual es de resorte exclusivo del ente territorial, en consonancia con el marco legal vigente para este tipo de operaciones de crédito, las cuales en todo caso deberán tener visto bueno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 1.6.3.

Vladimir Salazar Arévalo, en calidad de apoderado judicial del municipio de Teruel en el trámite ordinario Este profesional del derecho manifestó que coadyuvaba con la acción de tutela. Advirtió que, el 25 de junio de 2025 radicó una petición ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que la entidad corrigiera y/o aclarara el inciso 4 del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015, modificado por el artículo 3 del Decreto 1575 de 2022; lo cual fue negado el 22 de julio de 2025, al considerar que no existe ambigüedad ni error en el decreto que sugiera que las Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila).

Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales requieren concepto previo del DNP. Expuso que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo por la aplicación incorrecta del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015, desconoció el precedente al no tener en cuenta la Sentencia C-738 de 2001 de la Corte Constitucional ni el fallo emitido en el proceso con radicado 41001-23-33-000- 2019-00179-00, en el cual la autoridad judicial accionada fijó una posición sobre los empréstitos municipales y en un defecto fáctico, pues no valoró el concepto emitido por el DNP, en el que se explica que no se requiere su intervención para la celebración de operaciones de crédito interno por parte de los municipios. 1.6.4.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Esta cartera indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, solicitó su desvinculación, puesto que la parte accionante pretende controvertir la decisión adoptada por el tribunal demandado mediante la cual se declaró la invalidez del Acuerdo 007 de 2024, en el medio de control de observación, trámite en el que no fue parte, por lo que no puede atribuírsele la vulneración, ni por acción u omisión, de los derechos fundamentales reclamados por la parte accionante. 1.6.5.

Gobernación del Huila Esta entidad territorial sostuvo que planteó los cuestionamientos al acuerdo precitado, en cumplimiento del deber previsto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, esto es, remitir los acuerdos municipales al tribunal acusado, cuando se advierte que una disposición es contraria a la Constitución y la ley.

Señaló que, es a la autoridad judicial a la que le corresponde decidir si esta tiene sustento jurídico y en consecuencia decidir sobre su validez y permanencia en el ordenamiento jurídico, por lo que, a su juicio, no podía puede imputársele la vulneración que alegó la parte demandante. Manifestó que en el proceso la directora del Departamento Administrativo Jurídico de la Gobernación del Huila se otorgó poder a un profesional del derecho de esa dependencia para promover la respectiva solicitud de revisión constitucional y legal del acto administrativo mencionado, cuya actuación se surtió conforme a las facultades que el gobernador delegó al director de esa dependencia desde el año 2008.

Apoyó la decisión demandada, la cual consideró que se encontraba debidamente motivada; por lo que, lo planteado en la acción de tutela implicaría Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila). Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 una seria afectación a los principios de juez natural y de seguridad jurídica y cosa juzgada.

Indicó que, la parte accionante intenta revivir un debate que fue ampliamente discutido y resuelto conforme a derecho; por lo que, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela. 1.6.6. Algunos habitantes de la comunidad de Teruel3 Estos mencionaron que su intervención obedece al deterioro del hospital municipal, lo cual se agrava por la imposibilidad de ejecutar los recursos de un empréstito gestionado por el municipio, pero no aprobado por el tribunal cuestionado.

Indicaron que la decisión que se demandó en el medio de control, aunque enmarcada en procedimientos legales, impidió el desarrollo de un proyecto que pretendía mejorar la infraestructura hospitalaria que está en pésimas condiciones. Informaron que, cientos de personas están expuestas a un sistema de salud colapsado por falta de instalaciones adecuadas, lo que vulnera el derecho a la salud, vida y dignidad de muchos habitantes.

Alegaron que, el hospital municipal es el único dentro de salud de primer nivel. Por lo anterior, solicitaron evaluar con enfoque humanitario y territorial la grave afectación que vive su comunidad. 1.6.7. ESE Hospital San Roque de Teruel Esta entidad hospitalaria señaló que enfrenta una grave situación relacionada con su infraestructura física, la cual compromete seriamente la adecuada prestación del servicio de salud a la población del municipio.

Precisó que esa problemática fue documentada en el informe de visita ICC 122- 2023, del 3 de noviembre de 2023, en el que se identificaron, entre otros 3 Elisabeth Laguna Guerrero, María Elcy Velasco Osso, Manuel Alejandro David Jorge, Aracely Laguna de Zapata, Sandra Liliana Herrera, Héctor Ángel Cerquera, Adriana Milena Ramírez Velasco, Beatriz Penagos Montaño, Jesús Ricardo Cardozo Penagos, Duvan Darío Laguna Camacho, Francisco Javier Laguna Vargas, Karen Lucía Trujillo Moreno, Jair Yadier Alfaro Sánchez, Andrea del Pilar Penagos Laguna, Briyid Laguna Laguna, Alba Rocío Baicue Medina, Marleny Penagos Rodríguez, Julio César Castro Pérez, Eduardo Trujillo Villegas, Stella Camacho de Vargas, Luis Elias Vargas Bustamante, Lina Marcela Pérez Ladino, Jorge Leonardo Rivera Leyva, José Leonardo Cardozo Penagos, Cristian Camilo Salazar Sánchez, Floresmiro Penagos Molina, Yesica Fernanda Martínez Calderón, Domitila Montano de Penagos, Diana Maritza Herrera Laguna, Celimo Penagos Cerquera, Diana Paola Lizcano Perdomo, Edna Maryobi Gómez y Diego Armando Laguna Gaitán. Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila).

Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 hallazgos relevantes: la ausencia de ambientes de aseo exclusivos para los servicios de urgencias, hospitalización y atención del parto; entre otros.

Resaltó que la situación financiera de la entidad imposibilita materialmente la ejecución de las inversiones necesarias para subsanar las deficiencias identificadas, tal como lo evidencia sus estados financieros con corte al 31 de diciembre de 2024. Manifestó que, también coadyuvaba para que se acceda a las pretensiones de la demanda constitucional y, en consecuencia, se revoque la providencia del 8 de abril de 2025, con el fin de garantizar el acceso efectivo a los recursos necesarios para la adecuación de la infraestructura física del hospital. 1.7.

Fallo de primera instancia Mediante sentencia del 28 de agosto de 2025, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A negó la solicitud de amparo. A su vez, accedió a la desvinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El a quo consideró que se cumplían los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, particularmente el de la relevancia constitucional, así: …toda vez que el debate gira en torno a la presunta transgresión del derecho fundamental al debido proceso, se argumentaron con suficiencia los reparos alegados, no se observa que la parte accionante pretenda emplear el presente mecanismo como una instancia adicional para reabrir el debate ya zanjado y la discusión no versa sobre un asunto de mera legalidad o carácter eminentemente económico… Hizo referencia al contenido de la providencia demandada, para destacar que, no se configuró el defecto sustantivo porque la interpretación realizada por el tribunal demandado es razonable a la luz de las normas aplicables; en particular, frente a la exigencia del concepto previo del DNP previsto en el inciso 4 del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015, modificado por el Decreto 1575 de 2022.

Agregó que, la autoridad judicial precitada no desconoció el contenido normativo del artículo 276 del Decreto Ley 1333 de 1986, sino que llevó a cabo una lectura armónica entre dicho precepto y la normativa reglamentaria mencionada (Decreto 1068 de 2015), diferenciando entre la autorización previa para la validez del contrato de empréstito y el concepto técnico del DNP como requisito para estructurar una operación de crédito público destinada a financiar gastos de inversión. Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila).

Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Precisó que, la autoridad judicial demandada evidenció que los artículos 276 y 279 del Decreto Ley 1333 de 1986 establecieron que los créditos internos celebrados por los municipios con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera no requieren autorización previa o posterior de autoridad nacional para su validez y que dentro de los requisitos que debe cumplir el ejecutivo para suscribir un contrato de empréstito no se menciona un concepto por parte del DNP.

Adujo que, en la providencia demandada se indicó que el inciso 4 del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015 exige, como condición complementaria y diferenciada, un concepto técnico del DNP en relación con la justificación del proyecto y su alineación con el Plan Nacional de Desarrollo, en aquellos eventos en que la operación de crédito público tenga por objeto el financiamiento de gastos de inversión. Estimó que, la lectura sistemática de las normas efectuada por el tribunal cuestionado no fue arbitraria o caprichosa, pues parte del reconocimiento de que el concepto del DNP no tiene naturaleza de autorización, sino que constituye una exigencia de carácter técnico-planificadora, orientada a verificar la viabilidad de las operaciones de endeudamiento público.

Destacó que, la autoridad accionada hizo una distinción razonable entre la celebración del contrato de empréstito y la ejecución del contrato mismo, pues explicó que el contrato de empréstito constituye una operación de crédito en sí misma, que implica la autorización y formalización para obtener recursos financieros y, en esa medida, no puede entenderse que corresponda a la ejecución del contrato.

Concluyó que, la autoridad judicial accionada realizó una interpretación coherente y razonable del marco normativo aplicable al caso. Descartó el defecto fáctico relacionado con la omisión en la valoración del oficio 20244381478341 del 27 de diciembre de 2024, emitido por el DNP, puesto que si bien la autoridad accionada no se pronunció sobre dicho documento, a pesar de que el aquí accionante, en el escrito de contestación de la demanda, lo puso de presente, dicha omisión no configura el yerro invocado, por cuanto ese oficio fue expedido con posterioridad a la emisión del Acuerdo 07 de 2024 y se refiere a una entidad territorial diferente (municipio de Neiva).

Recordó que la autoridad accionada debía realizar el juicio de validez del acto administrativo precitado de acuerdo con los elementos fácticos y jurídicos que sirvieron de fundamento para su expedición, por lo que no era procedente exigirle a la autoridad judicial que valorara elementos probatorios sobrevinientes como el oficio citado, para determinar la legalidad de un acto emitido con anterioridad.

Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila). Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Agregó que, tampoco se configuró el desconocimiento del precedente de la sentencia C-738 de 2001 proferida por la Corte Constitucional y el fallo del 27 de agosto de 2019 emitido por el Tribunal Administrativo del Huila en el proceso con radicado 41001-23-33-000-2019-00179-00, pues dichos pronunciamientos no comparten similitud fáctica con el caso que discutido.

Hizo referencia a las generalidades del defecto orgánico, para destacar que este se refiere a la autoridad que profiere la decisión judicial objeto de este proceso de amparo; por lo que, consideró que tal vicio tampoco se configuró porque lo demandado con la solicitud de tutela consistía en la falta de competencia de la autoridad que presentó el medio de control de observación. Indicó que, en todo caso, si la parte actora consideraba que esta situación vulneraba su derecho al debido proceso, debió plantearlo en primer lugar ante el juez natural de la causa, quien es la autoridad competente para pronunciarse sobre el asunto, por lo que emitir una decisión al respecto en esta sede implicaría asumir competencias de una autoridad que no ha tenido la oportunidad de intervenir en esa discusión. 1.8.

Impugnación Mediante escrito remitido el 15 de septiembre de 2025, la parte actora impugnó el fallo de tutela de primera instancia, el cual fue notificado vía electrónica el 8 del mismo mes y año. Reiteró los defectos inicialmente planteados en el escrito inicial de tutela, al considerar que con la decisión demandada se incurrió en un defecto sustantivo porque el tribunal aplicó indebidamente el inciso 4 de artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015 (modificado por el Decreto 1575 de 2022) para anular el acuerdo del concejo municipal.

Señaló que, esa norma regula operaciones de crédito externo y contratos de empréstito, mas no el acto administrativo previo de autorización del concejo. De modo que, el tribunal confundió esos dos actos que son distintos: i) la autorización del concejo (acto administrativo) y ii) el contrato de empréstito (acto contractual). Indicó que, se desconocieron normas de rango superior como la Ley 80 de 1993, el Decreto 1333 de 1986, artículo 276) que excluyen la exigencia del DNP en créditos internos, Reprocho también que no se aplicara la excepción de inconstitucionalidad o de ilegalidad pese a que la norma reglamentaria contradice dichas normas de rango superior.

Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila). Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Insistió en que con la providencia demandada se incurrió en un defecto fáctico porque se omitió valorar el oficio del DNP del 27 de diciembre de 2024, en el que expresamente se indica que no corresponde a esa entidad emitir concepto para créditos internos de municipios.

Alegó que, pese a lo expuesto por el a quo, ese documento era esencial ya que mostraba la interpretación oficial de la autoridad técnica competente y demostraba la imposibilidad práctica de cumplir el requisito. Refirió que también se configuró el desconocimiento del precedente particularmente respecto del pronunciamiento del mismo tribunal demandado, emitido en un caso análogo (Concejo de Neiva), en el cual se concluyó que el artículo 279 del Decreto 1333 de 1986 se refería al contrato y no al acuerdo de autorización. Pese a ello, la autoridad judicial demandada no explicó por qué se apartó. Mencionó que, el defecto orgánico también se configuró ante la falta de competencia del tribunal demandado porque tramitó la demanda de observación por la jefe de la Oficina Jurídica del departamento del Huila, que no tenía competencia para ello, pues según el artículo 305.10 superior le correspondía era al gobernador, quien podía delegar pero no lo hizo.

Agregó que, por ser un medio de control de única instancia, se le privó de la doble instancia. Destacó que, la autonomía territorial se desconoce si se exige al municipio de Teurel un concepto previo del DNP para aprobar operaciones de crédito interno. Con ello se afectan los derechos fundamentales colectivos de la población, puesto que el empréstito buscaba financiar la adecuación del centro de salud municipal (que es el único en dicho ente territorial) y, la decisión acusada bloquea las posibilidades de acceder a dichos recursos.

Expuso que la igualdad del mencionado municipio se vulnera frente a otros pues a estos no se les ha exigido ese requisito que a su juicio es imposible de cumplir. Advirtió que el tribunal demandado creó una situación de imposibilidad jurídica ya que exigió un concepto que tanto el DNP y el Ministerio de Hacienda han reiterado que no se emite para operaciones de crédito interno. Estimó que con ello se vulnera el derecho al autogobierno y a la satisfacción de necesidades básicas.

Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila). Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la decisión de primera instancia en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 19914, el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como por el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.

Cuestión previa El señor Vladimir Salazar Arévalo, en calidad de apoderado judicial del municipio de Teruel en el trámite ordinario, al igual que la ESE Hospital San Roque de dicho municipio manifestaron que coadyuvaban la solicitud de tutela. Al respecto, se observa que como el a quo no se pronunció sobre dicha manifestación de ambos intervinientes, en esta oportunidad se aceptará la solicitud de coadyuvancia pues su escrito se funda en el mismo reproche que planteó la entidad actora, y sus argumentos no se encuentran en oposición con los de aquella y tampoco implican disposición del derecho en litigio5. 2.3.

Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, corresponde a la sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia conforme a lo planteado por la parte impugnante. Por tanto, se analizará si de acuerdo con los argumentos expuestos en la impugnación del fallo, debe revocarse la sentencia de primera instancia que negó el amparo solicitado, para en su lugar acceder a la protección invocada por la parte actora que considera que con la providencia del 8 de abril de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo del Huila se incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente y orgánico.

De encontrarse cumplidos los requisitos de procedencia adjetiva, se analizará si con la decisión demandada se incurre en la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la entidad demandante. 4 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política 5 Artículo 71 del Código General del Proceso.

Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila). Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20126, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: …si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.7 Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo – procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.8 6 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. 7 Ibídem. 8 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila). Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.

Caso concreto El señor Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel y por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila para que se protegieran sus derechos fundamentales los cuales consideró vulnerados con la providencia del 8 de abril de 2025 mediante la cual declaró la invalidez del Acuerdo 07 de 2024 emitido por el Concejo Municipal de Teruel, «por medio se autoriza un cupo de endeudamiento y se autoriza al alcalde municipal de Teruel (Huila) para gestionar, negociar y realizar operaciones de crédito público, celebrar contratos de empréstito y se dictan otras disposiciones».

Para tal efecto, la parte actora alegó que con dicha decisión se incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente y orgánico. Esto, por la aplicación indebida de la norma, la omisión probatoria, la falta de aplicación de un pronunciamiento de la Corte Constitucional y otro dictado por la misma autoridad en un caso análogo, entre otros, y porque el tribunal acusado decidió un medio de control de observaciones promovida por quien no era competente para ello.

El a quo negó el amparo solicitado, al considerar que dichos vicios no se configuraron en el proveído demandado. La parte accionante impugnó. Para tal efecto, reiteró que con la decisión Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila). Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 acusada se incurrió en los defectos específicos anotados y, consecuentemente se vulneran sus garantías constitucionales y legales, puesto que, el tribunal demandado creó una situación de imposibilidad jurídica ya que exigió un concepto que no se emite para operaciones de crédito interno. Para resolver, se considera lo siguiente: En lo particular, se encuentra que, el a quo consideró que se acreditaron los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, particularmente el de la relevancia constitucional, pues a su juicio el debate giraba en torno a la presunta transgresión del derecho fundamental al debido proceso, se argumentaron con suficiencia los reparos alegados, además no se observó que la parte accionante pretendiera emplear el presente mecanismo como una instancia adicional para reabrir el debate ya zanjado y la discusión no versaba sobre un asunto de mera legalidad o carácter eminentemente económico.

En lo particular, se observa que, el fallo de tutela impugnado debe revocarse pues no se cumple el requisito de la relevancia constitucional, por los siguientes motivos: En relación con el aludido requisito, se observa que, la Corte Constitucional en la sentencia SU 215 de 2022 señaló: …la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales… Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

Dicho presupuesto general de la acción de tutela supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel9. De igual manera, se precisa el aludido requisito tiene tres finalidades, a saber: 9 Sentencia SU 573 de 2019.

Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila). Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional10 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad11;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales12 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces13. Por tanto, este juez constitucional no puede atribuirse las facultades del funcionario judicial de instancia, lo cual está prohibido, en tanto que implicaría un menoscabo de los principios de autonomía judicial y de juez natural.

En efecto, esta sala de decisión planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta corporación, que en concreto se refieren entre otros a que no se trate de asuntos de orden económico en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental.

Lo anterior, porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios o naturales de la causa, pues la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia. Por consiguiente, no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos constitucionales, sino que es necesario que la afectación o transgresión logre: i) cumplir con la carga de argumentativa derivada de una providencia judicial en abierta contradicción de los mandatos constitucionales y, ii) que implique la intervención del juez constitucional.

En ese orden, para el caso concreto no es evidente la tensión entre derechos fundamentales en contraste con lo decidido por el tribunal demandado que amerite la intervención en sede constitucional. En efecto, del contenido de la providencia acusada se observa que, el tribunal demandado resolvió el asunto atinente a la exigencia del concepto previo del DNP previsto en el inciso 4 del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015, modificado por el Decreto 1575 de 2022.

Por lo anterior, se precisa que tal reproche no representa un debate de orden constitucional, sino meramente legal, en tanto que lo que se cuestionó es la 10 “Sentencia C-590 de 2005.” 11 “Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008 ”. 12 “Sentencia C-590 de 2005.” 13 “Sentencia T-102 de 2006.” Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila).

Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 interpretación de dichas normas para establecer su criterio sobre el endeudamiento público y de técnica contractual, lo cual fue objeto de estudio por el tribunal demandado que estableció que el concepto del DNP no es una autorización, sino un requisito técnico de planeación. Esto, al señalar que la disposición del Decreto 1068 de 2015 no exige una autorización, sino un concepto técnico del DNP, lo cual es una exigencia distinta y adicional.

Así, pese a que la parte actora invocó la violación de sus derechos fundamentales, lo cierto es que cuestionó una diferencia de interpretación legal consistente en establecer si el DNP debe o no dar concepto para créditos internos; por tanto, no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional. Adicionalmente, se observa que, tampoco se acredita dicho presupuesto ante el cuestionamiento del defecto fáctico porque la legalidad del acto debía hacerla el tribunal acusado con base en los elementos existentes al momento de su expedición, y no con pruebas posteriores o sobrevinientes relativas a otro municipio.

Por tanto, lo reprochado en relación con dicho defecto se refiere a una presunta omisión probatoria que no logra cumplir la carga argumentativa necesaria para justificar el vicio alegado. A su vez, en cuanto al presunto desconocimiento del precedente14, se advierte que tampoco se acredita el mencionado presupuesto general de procedencia ante la falta de carga argumentativa, dado que el accionante no expuso la similitud fáctica entre los casos y el suyo, ni la regla de derecho que se fijó en las sentencias alegadas como desconocidas.

Finalmente, en relación con el defecto orgánico se observa que este se fundamentó en la falta de legitimidad de la funcionaria que presentó el medio de control de observación, mas no en la propia competencia del tribunal demandado, lo cual corresponde es a un asunto procesal del trámite del proceso en cuestión. Por lo que, lo discutido se centra a la interpretación de normas legales y reglamentarias, concernientes a la legalidad ordinaria de medios de control 14 En la sentencia C-738 de 2001, la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

Dicho pronunciamiento se refirió a la facultad del concejo para reglamentar lo relacionado con la autorización del alcalde para contratar. En el fallo del 27 de agosto de 2019 emitido por el Tribunal Administrativo del Huila en el proceso con radicado 41001-23-33-000-2019-00179-00 se revisó la legalidad del Acuerdo Municipal No. 004 de 2019, expedido por el Concejo del municipio de Neiva (Huila), «Por el cual se autoriza al alcalde de Neiva para contratar un cupo de endeudamiento con entidades financieras y se conceden unas facultades».

Demandante: Germán Morales Oliveros, como alcalde del municipio de Teruel (Huila). Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2025-04504-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 como el que se demanda a través de esta acción de tutela, lo cual ya fue objeto de análisis y debate del tribunal acusado.

Por consiguiente, se revocará el fallo impugnado que negó el amparo para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Acéptase la coadyuvancia formulada el señor Vladimir Salazar Arévalo, en calidad de apoderado judicial del municipio de Teruel en el trámite ordinario y la ESE Hospital San Roque de dicho municipio.

SEGUNDO: Revócase la sentencia del 28 de agosto de 2025, por la cual, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A negó la solicitud de amparo, para en su lugar declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional.

TERCERO: Notifíquese a las partes y a los terceros en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de esta al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx