Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 10 de octubre de 2024 Radicación: 17001-23-33-000-2013-00378 02 (63993) Actor: Paula Alexandra Zapata y otro Demandado: municipio de Manizales y otro Referencia: Acción de reparación directa Temas: reparación directa – daño por omisión – prevención de desastres.
Síntesis del caso: se demanda por la muerte de dos personas en un deslizamiento de tierra. Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la Sentencia de 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda. Contenido: 1. Antecedentes – 2.
Consideraciones – 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación – 1.5. Trámite procesal relevante 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 15 de agosto de 2013, Paula Alexandra Zapata Castro y José Mauricio Serna Hincapié, únicamente en representación del menor Juan Pablo Serna Hincapié, presentaron demanda1, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del municipio de Manizales (el Municipio) y Aguas de 1 Folios 2-12 del cuaderno principal.
La demanda fue inadmitida para que el demandante corrigiera varias deficiencias en su escrito (Auto de 9 de septiembre de 2013, folios 51- 53 del cuaderno principal). La parte actora allegó un memorial en el que subsanó los defectos señalados por el tribunal (folios 54- 56 del cuaderno principal) y la demanda fue admitida mediante Auto de 7 de octubre de 2013 (folios 59-60 del cuaderno principal).
Radicación: 17001-23-33-000-2013-00378 02 (63993) Actor: Paula Alexandra Zapata y otro Demandado: municipio de Manizales y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 2 de 10 Manizales S.A. E.S.P. (Aguas de Manizales), con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se trascribe): “PRIMERA: [las entidades demandadas] son administrativamente responsables de los perjuicios causados al menor Juan Pablo Serna Zapata por diligencia, por omisión, por falla y falta del servicio de la Administración que condujo a la muerte de los señores Hernán Serna Castañeda (…) y María Cecilia Hincapié Agudelo”. 2.
Los perjuicios reclamados se resumen así: 3. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 4. El 5 de noviembre de 2011 ocurrió un deslizamiento de tierra en el barrio Cervantes de la ciudad de Manizales. Allí murieron María Cecilia Hincapié Agudelo y Hernán Serna Castañeda, abuelos paternos del menor demandante, quien dependía económicamente de ellos.
Su padre, por problemas de salud no podía proveerle la manutención. 5. Días previos, la comunidad había avisado a la administración sobre la presencia de grietas en las vías. Asimismo, los Guardianes de la Ladera habían reportado a Aguas de Manizales sobre un tubo roto, sin que la entidad enviara personal para verificar la situación. A todo lo anterior se sumaba la preocupación por el aumento anormal de las lluvias. 6.
Tras los hechos, las personas afectadas contrataron un estudio para determinar las causas del siniestro. Según el documento, el suelo de la ladera era estable y las condiciones de humedad normales, por lo que se descartaba el aumento de las lluvias como causa. Tampoco se trató un problema de alcantarillado porque las calles estaban pavimentadas y eran pendientes, lo que impedía que se formaran inundaciones. 7.
El estudio señaló que hubo una falla en el sistema de acueducto que inició desde el tanque de almacenamiento de Ondas del Otún, donde la empresa no advirtió una fuga de 1500 litros por segundo. A su juicio, el resultado habría podido evitarse si las tuberías de cemento, cuyo rompimiento produjo el deslizamiento, hubieran tenido ventosas que disiparan el aire, si la administración hubiera vigilado que las personas no arrojaran elementos extraños al tanque y si hubiera atendido las quejas presentadas previamente.
Tipo de perjuicio Valor Lucro cesante $312.000.000 Morales $113.340.000 “Fisiológico o a la vida de relación” $113.340.000 Radicación: 17001-23-33-000-2013-00378 02 (63993) Actor: Paula Alexandra Zapata y otro Demandado: municipio de Manizales y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 3 de 10 1.2.
Posición de la parte demandada 8. Aguas de Manizales contestó la demanda2. Propuso la excepción de fuerza mayor o caso fortuito, porque el daño fue consecuencia de “situaciones imprevisibles e irresistibles, derivadas de especificidades geológicas de la ciudad de Manizales” y “la concurrencia de un fenómeno hidrometeorológico inusual”.
La parte demandante tenía que demostrar que se podía conocer que el daño ocurriría y no limitarse a hacer “afirmaciones genéricas, vagas y sin sustento, hechas con observaciones simples ex post facto”. 9. Formuló la excepción de hecho de un tercero o de hecho de la víctima porque los habitantes del barrio “intervinieron en la estructura de abastecimiento y conducción de agua y depositaron elementos duros que obstruyeron las redes”, lo que alteró los controles y procedimientos estandarizados para el restablecimiento del servicio. 10.
Además, propuso la excepción que denominó “inexistencia del nexo causal” porque, de acuerdo con un estudio técnico de la firma Aquaterra, la causa más probable del evento fue un “movimiento de la ladera [que ocasionó] el desempalme del tubo de conducción”. Así, no se trató de una operación en el restablecimiento del servicio de acueducto.
Precisó que no había prueba de que la infraestructura de Aguas de Manizales estuviera en mal estado, que realizó las acciones preventivas y correctivas que fueron necesarias, y que atendió oportunamente las quejas que recibió, según constaba en el sistema de atención a los usuarios. 11. Aguas de Manizales llamó en garantía3 a Royal & Sunalliance Seguros S.A. La aseguradora contestó el llamamiento y explicó lo que consideraba eran las condiciones de la póliza.
Destacó que los daños causados por fuerza mayor o caso fortuito hacían parte de las exclusiones del seguro. 12. Indicó que existía otro proceso en el que el padre del menor era demandante por la muerte de sus padres y hermanos. Por tanto, no podría pretender la reparación de ninguna clase de perjuicios en este proceso. Además, que la manutención del menor era una obligación de sus padres y no estaba probado que sus abuelos fueran los encargados.
Finalmente, calificó como excesivos los montos solicitados como indemnización. 2 Folios 80-104 del cuaderno principal. 3 Folios 134-137 del cuaderno principal. Aguas de Manizales, en su escrito de contestación, también llamó en garantía a Corpocaldas. Sin embargo, dicho llamamiento fue desestimado por el tribunal porque no se indicó cuál era la relación legal o contractual que, eventualmente, permitiría atribuirle responsabilidad a dicha entidad (folios 709-714 del cuaderno principal 2).
La decisión fue recurrida y confirmada por el Consejo de Estado mediante Auto de 29 de junio de 2016 (folios 759-766 del cuaderno principal 2). Radicación: 17001-23-33-000-2013-00378 02 (63993) Actor: Paula Alexandra Zapata y otro Demandado: municipio de Manizales y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 4 de 10 13.
El Municipio contestó la demanda4. Señaló que los recortes de prensa allegados con esta no probaban los hechos y que el estudio citado no fue aportado, por lo que las afirmaciones que se hacían a partir del mismo resultaban irrelevantes. Por lo anterior, lo sostenido por la parte actora no tenía respaldo probatorio alguno. 14. Afirmó que, de acuerdo con varios documentos, entre los que citó un acuerdo municipal y un estudio de la firma Aquaterra, la actuación de la administración fue oportuna en materia de atención de desastres, que el lugar donde ocurrieron los hechos no era considerado una zona de riesgo en el plan de ordenamiento territorial, que no hubo una falla en el tanque de almacenamiento de Ondas del Otún, que las fuertes lluvias durante el mes anterior fueron determinantes, y que el desempalme de los tubos en el lugar fue consecuencia del deslizamiento y no viceversa. 15.
Propuso, entre otras, la excepción de fuerza mayor, porque se trató de un evento imprevisible e irresistible para la entidad. También la que denominó “ausencia de nexo causal entre los hechos y el actuar de la administración”, con sustento en que cumplió todas sus obligaciones. 16. Llamó en garantía a la Previsora S.A. Compañía de Seguros y solicitó la vinculación como terceros de Infimanizales y Corpocaldas5.
La llamada en garantía6 coadyuvó las excepciones propuestas por el Municipio y destacó que los daños causados por deslizamientos de tierra estaban excluidos de la cobertura. 1.3. Sentencia de primera instancia 17. Mediante Sentencia de 28 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda7.
Indicó que el daño, consistente en la muerte de María Cecilia Hincapié Agudelo y Hernán Serna Castañeda, como consecuencia del deslizamiento de tierra, fue acreditado en el proceso. 18. Pese a lo anterior, sostuvo que la demanda “carec[ía] de técnica y precisión en relación con las razones específicas por las cuales considera[ba] que las entidades accionadas incurrieron en falla del 4 Folios 186-206 del cuaderno principal. 5 El Municipio solicitó la vinculación del Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales y Corpocaldas como terceros al proceso.
El tribunal desestimó la petición porque no se aportaron los documentos que permitieran establecer la existencia de una relación legal o contractual (folios 709-714 del cuaderno principal 2). La decisión fue recurrida y confirmada por el Consejo de Estado mediante Auto de 29 de junio de 2016 (folios 759-766 del cuaderno principal 2). 6 Folios 784-792 del cuaderno principal 2. 7 Folios 1792-1805 del cuaderno del Consejo de Estado.
Radicación: 17001-23-33-000-2013-00378 02 (63993) Actor: Paula Alexandra Zapata y otro Demandado: municipio de Manizales y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 5 de 10 servicio”, porque se limitó a afirmar, de forma general, que no atendieron los llamados de los habitantes del barrio sin aclarar en qué consistía el riesgo. 19.
Lo único que allegó la parte actora para respaldar su tesis fue un recorte de prensa en el que se informaba a la comunidad sobre las hipótesis del movimiento de tierra, sin que se conozca su fundamento. Tampoco se aportó ni se solicitó el documento técnico que fue citado, lo que resultaba indispensable para valorar su contenido y la calidad de sus conclusiones.
En el mismo sentido no acreditó las afirmaciones que le atribuyó a los habitantes del barrio y a los Guardianes de la Ladera. De este modo, la parte demandante incumplió con su carga de la prueba, lo que imponía negar las pretensiones de la demanda. 1.4. Recurso de apelación 20. La parte demandante interpuso recurso de apelación8 e insistió en los argumentos planteados en la demanda.
Indicó que varios sobrevivientes del deslizamiento contaron a los medios de comunicación la forma en que ocurrió el siniestro. Citó el estudio técnico al que hizo referencia en la demanda y afirmó (se trascribe): “El Estudio Técnico de la comunidad del Barrio Cervantes de Manizales fue el que presenté dentro de mi proceso, pero no fue tenido en cuenta por el despacho como prueba documental y como un hecho relevante que demostraba la responsabilidad de Aguas de Manizales y la Alcaldía de Manizales por omisión (…) Yo aporté dicho estudio técnico al proceso, el cual tiene validez como los demás presentados por mis colegas, pero no fue atendido por el tribunal como tal, y yo no tenía la posibilidad de acceder a pruebas técnicas diferentes y todas las pruebas que están integradas en otros procesos por falta de recursos económicos de mi cliente y de la suscrita”. 21.
Solicitó que fueran tenidos como pruebas sobrevinientes el documento que denominó “Estudio técnico del proceso macro de las víctimas de la tragedia del barrio cervantes” y todos los demás documentos técnicos que se encontraran dentro del proceso 2013-00003. También pidió que se tuviera como prueba sobreviniente el estudio técnico que fue realizado en el proceso penal que se adelantaba por los hechos.
Adicionalmente, señaló que había solicitado a la alcaldía municipal y a Aguas de Manizales que le entregaran una copia del estudio técnico y la resolución por medio de la cual la Superintendencia de Servicios Públicos impuso una sanción a la empresa por la interrupción del servicio por “afectaciones a la infraestructura durante la ola invernal”, así como por no tener un sistema eficiente de atención de peticiones.
Todos estos documentos debían ser decretados como pruebas sobrevinientes. 8 Folios 1808-1832 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 17001-23-33-000-2013-00378 02 (63993) Actor: Paula Alexandra Zapata y otro Demandado: municipio de Manizales y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 6 de 10 22.
Indicó que el demandante era un menor de edad y que lo que pretendía era que tuviera las mismas posibilidades “de someterse a un proceso administrativo con todas las pruebas obrantes en todos los procesos que son los mismos”, para que las víctimas del mismo hecho tuvieran los mismos derechos. 1.5. Trámite procesal relevante 23.
Mediante Auto de 21 de agosto de 20199, el magistrado ponente negó las solicitudes probatorias formuladas en el recurso de apelación porque no se enmarcaban en ninguno de los supuestos del artículo 212 del CPACA. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Condena en costas. 2.1. Síntesis de la controversia 24.
La decisión de primera instancia será confirmada. Como indicó el tribunal, la parte demandante incumplió con su carga de la prueba. En la demanda y en la apelación hizo la atribución de responsabilidad con referencia a versiones de terceros y con base en un estudio técnico. Sin embargo, solo fueron afirmaciones, sin que hubiera solicitado oportunamente las pruebas encaminadas a demostrar su fundamento. 25.
La demanda fue presentada en término. El hecho ocurrió el 5 de noviembre de 2011, por lo que, en principio, el plazo para demandar vencía el 6 de noviembre de 2013. La solicitud de conciliación extrajudicial10 fue radicada el 20 de noviembre de 2012, esto es, cuando faltaban 11 meses y 15 días para que venciera el plazo. La constancia de que el trámite fue fallido se expidió el 29 de enero de 2013; por tanto, la demanda presentada el 15 de agosto de 2013 fue oportuna. 2.2.
Análisis sustantivo 26. El daño, consistente en la muerte de Hernán Serna Castañeda y María Cecilia Hincapié de Serna, abuelos paternos del menor Juan Pablo Serna 9 Folios 1868-1870 del cuaderno del Consejo de Estado. 10 Folio 13 del cuaderno principal. Radicación: 17001-23-33-000-2013-00378 02 (63993) Actor: Paula Alexandra Zapata y otro Demandado: municipio de Manizales y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 7 de 10 Zapata11, fue acreditado en el proceso con los registros civiles de defunción12.
Según los informes periciales de necropsia13, estas personas fueron arrastradas por el alud de tierra del deslizamiento en el barrio Cervantes. 27. No está acreditado, en cambio, que el daño hubiera sido causado por una falla del servicio de las entidades demandadas. En primer lugar, la parte actora no aportó, en la oportunidad probatoria debida, el estudio en el que fundó las afirmaciones de la demanda y de su apelación. Tampoco solicitó la práctica de pruebas tendientes a demostrar su hipótesis: no pidió ningún testimonio de aquellas personas que, refirió, le contaron cómo ocurrieron los hechos. 28.
En relación con los recortes de prensa aportados14, es cierto que registraron la ocurrencia del deslizamiento, lo que coincide con los demás elementos probatorios. Sin embargo, a partir de esos documentos no puede determinarse la causa del fenómeno, pues, de un lado, están basados en inferencias de habitantes del sector y, de otro, contienen la enumeración de diferentes hipótesis, sin que en ninguno de los dos casos pruebas adicionales permitan corroborar que hubo un mal funcionamiento del servicio público de acueducto.
Tampoco es de recibo para la Sala el argumento del recurso de apelación encaminado a valerse de las pruebas obrantes en otros procesos, pues tal actuación desconocería los principios básicos del derecho procesal y el derecho de defensa de las entidades demandadas. 29. Por el contrario, las pruebas aportadas y solicitadas por las entidades demandadas sugieren que el deslizamiento pudo ocurrir por el exceso de lluvias.
De acuerdo con el oficio de 10 de noviembre de 2011 de la Corporación para el Desarrollo Regional de Caldas15, los días previos al hecho la entidad realizó labores del mantenimiento en el sector mediante el programa Guardianes de la Ladera. Según el documento, ninguno de los empleados reportó “fallas en el terreno, ni fisuras en el terreno, ni en el andén, ni en el pavimento adyacente a los lotes”. 30.
El Informe de Visita Técnica del Servicio Geológico Colombiano16, el oficio de 24 de mayo de 2017 del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales17 y el documento denominado “Análisis pluviométrico en el Centro-Occidente de Manizales – Periodo 2009-2011”18, elaborado por 11 De acuerdo con los registros civiles de nacimiento allegados al proceso (folios 31-34 del cuaderno principal). 12 Folios 29-30 del cuaderno principal. 13 Folios 2-11 del cuaderno principal. 14 Folios 16-17 del cuaderno principal. 15 Folios 374-375 del cuaderno 1A. 16 Folios 1362-1375 del cuaderno 5I. 17 Folios 57-64 del cuaderno 3. 18 Folios 446-456 del cuaderno 1A.
Radicación: 17001-23-33-000-2013-00378 02 (63993) Actor: Paula Alexandra Zapata y otro Demandado: municipio de Manizales y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 8 de 10 la Universidad Nacional, destacaron la cantidad inusual de precipitaciones de ese año. En este último se afirmó (se trascribe): “Estas condiciones han detonado un sinnúmero de deslizamientos de grandes proporciones en varios sectores de la ciudad y, además, en algunos episodios intensos aislados se han generado varias avalanchas y empalizadas en afluencias importantes (…).
La tragedia que actualmente enluta a varias familias de Manizales por los hechos registrados en el barrio Cervantes no son una consecuencia aislada, el factor detonante de este deslizamiento está asociado a los índices acumulados de lluvia hasta la fecha y a la intensidad de la lluvia de la noche anterior (noviembre 4 de 2011) que registró los mayores valores hacia el sector occidental de Manizales (…)”. 31.
Todos los testimonios practicados en el proceso fueron solicitados por la Aguas de Manizales. Tres correspondieron a personas que para ese momento trabajaban en la empresa19 y que tuvieron relación con la atención del deslizamiento. Los tres coincidieron en señalar que, en su concepto, el deslizamiento fue consecuencia de las fuertes lluvias ocurridas en la ciudad.
Por tanto, a su juicio, esa fue la causa del rompimiento de los tubos y no al contrario. Indicaron que se trataba de una tubería en “asbesto cemento” que estaba diseñada para resistir una presión muy alta. Que tras el deslizamiento tres tubos se desencajaron sin daños, por lo que no podría considerarse que hubo una falla en el material. 32.
Además, declaró Walter Leonin Estrada Trujillo20, quien se identificó como gerente de la firma Aquaterra. Informó que días antes del deslizamiento, vecinos del barrio habían “cruzado comunicaciones con Corpocaldas” porque advirtieron algunas irregularidades en la ladera. Señaló que, tras los hechos, Aguas de Manizales contrató un estudio para conocer la causa del deslizamiento.
Destacó que visitó las partes del tubo que estaban en custodia de la Fiscalía, sin que se observaran en estos signos de desgaste, de lo que podía inferirse que no fue una falla en el acueducto lo que causó el deslizamiento. 33. Finalmente, es cierto que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios impuso una sanción a Aguas de Manizales21 por la falta de continuidad en la prestación del servicio público, y por no registrar y responder oportunamente las peticiones de los usuarios.
De ninguna de las dos situaciones enunciadas es posible inferir que el deslizamiento fue causado por la falla en el acueducto y, en particular, del tubo involucrado. 19 En el proceso declararon Sebastián Henao Arango, quien indicó que para la época de los hechos trabajaba en Aguas de Manizales como subgerente técnico (cd visible a folio 1675 del cuaderno 1D);
Alejandro Gutiérrez Jaramillo, quien indicó que para la época de los hechos trabajaba en Aguas de Manizales como director de redes (cd visible a folio 1675 del cuaderno 1D); Juan Felipe Uribe Gómez, quien indicó que para la época de los hechos trabajaba como ingeniero encargado del área rural (cd visible a folio 1678 del cuaderno 1D). 20 Cd visible a folio 1678 del cuaderno 1D. 21 Folios 1654-1998 del cuaderno 5J y 1999-2016 del cuaderno 5K.
Radicación: 17001-23-33-000-2013-00378 02 (63993) Actor: Paula Alexandra Zapata y otro Demandado: municipio de Manizales y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 9 de 10 Consta en la visita realizada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a la empresa, que en el 2011 recibió doce peticiones del barrio Cervantes, atendiendo algunas y remitiendo por competencia otras, sin que se observe una desatención respecto de las redes de acueducto22. 34.
Por último, la apoderada de la parte demandante pretendió excusar su falta de diligencia en una supuesta condición de vulnerabilidad económica. Sin embargo, ni si quiera solicitó el amparo de pobreza que tiene por finalidad garantizar el adecuado acceso a la administración de justicia cuando la persona “no se halle en capacidad de atender los gastos del proceso sin menoscabo de su propia subsistencia”23. 35.
Así, concluye la Sala al igual que el tribunal, la desatención probatoria por parte de la parte demandante para demostrar la tesis en que fundó su demanda fue total. No demostró la causa del daño, ni mucho menos que el mismo hubiera sido previsible y resistible para la administración, lo que lleva a negar las pretensiones de la demanda. 2.3.
Condena en costas 36. De acuerdo con el artículo 188 del CPACA, y el artículo 365.1 del CGP, se condenará a la parte demandante, pues su demanda no prosperó. El tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada de acuerdo con el artículo 366 del CGP. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. 22 Folios 394-400 del cuaderno 5A y 401-419 del cuaderno 5B. 23 Artículo 151 del CGP: “PROCEDENCIA. Se concederá el amparo de pobreza a la persona que no se halle en capacidad de atender los gastos del proceso sin menoscabo de lo necesario para su propia subsistencia y la de las personas a quienes por ley debe alimentos, salvo cuando pretenda hacer valer un derecho litigioso a título oneroso”.
Radicación: 17001-23-33-000-2013-00378 02 (63993) Actor: Paula Alexandra Zapata y otro Demandado: municipio de Manizales y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 10 de 10 SEGUNDO: CONDENAR en costas del proceso a la parte demandante. La liquidación se hará de manera concentrada en el Tribunal de primera instancia. Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con aclaración de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente