www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04916-01 Accionante: Raúl Botero Soto Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba Tema: Acción de tutela contra providencia judicial dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Decisión: Confirmar la decisión judicial de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de la cual se declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad. II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. El señor Raúl Botero Soto instauró acción popular contra la Presidencia de la República y otros1, por la presunta vulneración de derechos colectivos2, a fin de que se les ordenara a dichas entidades desplegar las acciones necesarias para garantizar la adecuada construcción, mantenimiento y señalización de la vía del municipio de Puerto Libertador que conduce de “Pica Pica” a “Gecelca 3”.
Asimismo, solicitó que se adoptaran medidas para mitigar los riesgos existentes, regular el 1 El Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Alcaldía de Puerto Libertador, la Personería Municipal de Puerto Libertador, el Concejo Municipal de Puerto Libertador, el departamento de Córdoba, la Asamblea Departamental de Córdoba, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge - CVS., la Agencia Nacional de Minería, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Superintendencia de Transporte, la Unidad de Planeación Minero-Energética, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, el Instituto Nacional de Vías – Invias, la Procuraduría General de la Nación, la Empresa GECELCA S.A E.S.P., la Empresa FRONTIER COAL S.A.S, la Empresa CARBOMAX S.A.S, la Empresa GEOCOSTA LTDA y la Empresa TRANSAD S.A. 2 El goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa; la existencia del equilibrio ecológico; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; acceso a una infraestructura de servicios públicos que garantice la salubridad pública; acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente; derecho a la seguridad prevención de desastres previsibles; realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos; los derechos de los consumidores y usuarios.
Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04916-01 Accionante: Raúl Botero Soto www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 tránsito de vehículos pesados y promover una solución integral y definitiva que velara por el bienestar de la comunidad y el medio ambiente. 3.
La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia del 12 de julio de 2024 negó las pretensiones de la acción popular, pues no encontró acreditado que los vehículos de las empresas accionadas transitaran por la vía con exceso de velocidad, sin control de peso, arrojando material particulado de carbón en la vía, afectando las fuentes hídricas, y generando vibraciones y ruidos superiores a los máximos permitidos.
Por lo tanto, aseguró que las entidades demandadas no transgredieron los derechos colectivos aludidos. Esta decisión fue notificada el 15 de julio de la misma anualidad. 4. Por consiguiente, el 25 de julio de 2024 la parte accionante interpuso recurso de apelación contra la decisión judicial anterior. Sin embargo, la autoridad judicial, a través de la providencia del 22 de abril de 2025 resolvió no concederlo por extemporáneo, argumentando que el actor tuvo la oportunidad de ejercer su derecho fundamental al debido proceso (contradicción y defensa) hasta el 22 de julio de 2024, pero no lo hizo. 5.
El 23 de abril de 2025 el señor Botero Soto, a través de apoderado judicial, interpuso recurso de reposición contra el auto proferido el 22 de abril de 2025. No obstante, el tribunal accionado, mediante providencia del 29 de mayo de 2025 resolvió no reponer su decisión judicial, insistiendo en que la parte accionante interpuso el recurso de apelación contra la sentencia del 12 de julio de 2024 de manera extemporánea. 2.2.
Fundamento jurídico 6. La parte accionante manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: - Procedimental absoluto, pues contabilizó el término para interponer recursos desde el día siguiente a la notificación de la sentencia y no desde la ejecutoria de la misma, desconociendo el artículo 302 del Código General del Proceso y la jurisprudencia del Consejo de Estado, en específico las sentencias proferidas el 9 de febrero de 2023, con radicado 25000-23-42- 000-2014-04339-01 y el 10 de mayo de 2018 con radicado 11001-03-28-000- 2016-00044- 00. - Sustantivo: al desconocer los artículos 302 y 322 del Código General del Proceso, en la medida en que realizó el conteo del término para la interposición del recurso de apelación desde la notificación de la sentencia y no desde su ejecutoria. - Violación directa de la Constitución Política al estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y, al principio de prevalencia del derecho sustancial, los cuales se encuentran consagrados en los artículos 29, 228 y 229 de la Carta Política, respectivamente.
Ello, en cuanto la autoridad judicial accionada rechazó el Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04916-01 Accionante: Raúl Botero Soto www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 recurso de apelación interpuesto oportunamente, impidiéndole acceder a una segunda instancia. 2.3.
Pretensiones 7. Con fundamento en lo anterior, solicitó: «1. Tutelar mis derechos fundamentales al debido proceso, la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental y el acceso a la administración de justicia tutelados en los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución Política». 2. Como consecuencia de lo anterior, dejar sin efectos los autos del 22 de abril de 2025 (que rechazó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia) y el del 29 de mayo de 2025 (que negó el recurso reposición, frente a la anterior decisión), proferidos por el Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro del proceso de acción popular No. 2300123330002022000490 3.
Se obligue al Tribunal Administrativo de Córdoba a que profiera un nuevo auto (frente al recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia del 12 de julio de 2024), que no incurra en los defectos aquí demostrados». (Sic en toda la cita) 2.4. Intervenciones 8. La acción de tutela objeto de análisis fue admitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante auto del 22 de agosto de 2025, a través del cual se ordenó notificar a la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba como accionado y a la Presidencia de la República, al Ministerio de Minas y Energía, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Alcaldía de Puerto Libertador, a la Personería Municipal de Puerto Libertador, al Concejo Municipal de Puerto Libertador, al departamento de Córdoba, a la Asamblea Departamental de Córdoba, a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge - CVS., a la Agencia Nacional de Minería, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la Superintendencia de Transporte, a la Unidad de Planeación Minero-Energética, a la Agencia Nacional de Infraestructura, a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, al Instituto Nacional de Vías – INVIAS, a la Procuraduría General de la Nación, a la Empresa GECELCA S.A E.S.P., a la Empresa FRONTIER COAL S.A.S, a la Empresa CARBOMAX S.A.S, la Empresa GEOCOSTA LTDA y a la Empresa TRANSAD S.A. como terceros interesados en el resultado del proceso. 9.
El Ministerio de Minas y Energía consideró que la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada se encuentra ajustada a la ley, por lo que no se configuró ninguno de los defectos invocados por la parte accionante. En consecuencia, solicitó que se deniegue el amparo. 10. La Procuraduría General de la Nación manifestó que la acción de tutela se torna improcedente al incumplir el requisito de subsidiariedad, pues la parte accionante no interpuso recurso de queja contra la providencia del 22 de abril de 2025, de conformidad con el artículo 352 o 353 del Código General del Proceso.
Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04916-01 Accionante: Raúl Botero Soto www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 11. La Gobernación de Córdoba sostuvo que el conteo del término para la interposición de recursos inició luego de que transcurrieran los días 16 y 17 de julio de 2024, de conformidad con el numeral 2 del artículo 205 de la Ley 1437 de 2011 y, los días 18, 19 y 22 de julio de 2024, en virtud del artículo 302 del Código General del Proceso; siendo el lunes 22 de julio de 2024 la fecha en que venció el termino para interponer el recurso.
Por lo tanto, solicitó que se deniegue el amparo. 12. La Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge solicitó que se declare la improcedencia del amparo constitucional, por cuanto no se cumplen con los requisitos de relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez; y, de forma subsidiaria, que se nieguen las súplicas de la demanda, por no advertirse la vulneración de los derechos alegados. 13.
La Personería Municipal de Puerto Libertador, Córdoba se limitó a emitir un pronunciamiento respecto a cada uno de los hechos de la acción de tutela. 14. La Sociedad Geocosta Ltda., y Transad S.A afirmó que las decisiones cuestionadas se ajustan a lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998. Por consiguiente, solicitó que se denieguen las pretensiones de la acción de tutela. 15.
La Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, la Superintendencia de Puertos y Transporte, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Generadora y Comercializadora de Energía del Caribe S.A. E.S.P. manifestaron que no cuentan con legitimación en la causa por pasiva en el presente proceso, pues las pretensiones de la acción de tutela no guardan relación directa o indirecta con dichas entidades.
En consecuencia, solicitaron su desvinculación del proceso. 2.5. Sentencia impugnada 16. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 25 de septiembre de 2025 declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no cumplía el requisito de subsidiariedad, en la medida en que la parte accionante no agotó todos los instrumentos jurídicos establecidos por el legislador para reprochar la decisión de la Sala Tercera del Tribunal Administrativo de Córdoba, en especial, el recurso de queja contra el auto que negó la concesión de la apelación por extemporánea. 2.6.
Impugnación 17. Además de insistir en los argumentos de la acción de tutela, la parte accionante manifestó que la exigencia de interponer un recurso de queja contra el auto que negó la concesión del recurso de apelación desconoce el trámite de la acción popular y crea una carga procesal inexistente, pues la Ley 472 de 1998 no lo contempla, así como tampoco la jurisprudencia de esta Corporación. Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04916-01 Accionante: Raúl Botero Soto www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 18. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico 19. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe en determinar si la acción de tutela satisface los requisitos de procedibilidad para cuestionar providencias judiciales, en especial, el de subsidiariedad.
En el evento en que así sea, deberá establecerse si el Tribunal Administrativo de Córdoba incurrió en los defectos procedimental absoluto, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial al proferir las providencias del 22 de abril y 29 de mayo de 2025, al interior de la acción popular con radicado 23001-23-33-000-2022-00049-00. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela 20. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por el Decreto 1069 de 2015. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 21.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. 22.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04916-01 Accionante: Raúl Botero Soto www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. Del requisito de subsidiariedad 23. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagró el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determinó que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 24.
Así las cosas, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resultan idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 25. Al respecto, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia3. 26.
No obstante, es claro que en determinadas oportunidades el enfoque bajo el cual se resuelven no es suficiente para precaver la vulneración de derechos fundamentales, puesto que los recursos pueden ser ineficientes o inadecuados, momento en el cual la tutela se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior. 3.3.1.1.
Análisis del caso concreto 27. La parte accionante cuestionó las providencias expedidas el 22 de abril de 2025, a través de la cual se negó la concesión del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y, el 29 de mayo de 2025, mediante la cual se negó la reposición de la decisión judicial anterior. 28. En consecuencia, corresponde a esta Subsección determinar si la acción de tutela cumple el requisito de subsidiariedad, cuya ausencia fue advertida por la Sección Quinta del Consejo de Estado en primera instancia. 3 En sentencia T-313 de 1 de abril de 2005, se estableció: «En efecto, la Constitución y la ley estipulan (sic) un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones».
Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04916-01 Accionante: Raúl Botero Soto www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 29. De la información que reposa en el aplicativo SAMAI se tiene que la sentencia proferida el 12 de julio de 2024, a través de la cual se negaron las pretensiones de la acción popular fue notificada el 15 de julio de esa anualidad. 30.
Con posterioridad, esto es, el 25 de julio de 2024 la parte accionante interpuso recurso de apelación contra la decisión judicial anterior. Sin embargo, la autoridad judicial, a través de la providencia del 22 de abril de 2025 resolvió no concederlo por extemporáneo. 31. Finalmente, el 23 de abril de 2025 el señor Botero Soto, a través de apoderado judicial, interpuso recurso de reposición contra el auto del 22 de abril de 2025.
No obstante, el tribunal accionado, mediante providencia del 29 de mayo de 2025 resolvió no reponer su decisión judicial, insistiendo en que la parte accionante interpuso el recurso de apelación de manera extemporánea. 32. En ese orden de ideas, se advierte que la parte demandante únicamente interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida el 12 de julio de 2024 y el recurso de reposición contra el auto del 22 de abril de 2025, argumentando que la Ley 472 de 1998, «por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones», no contempla el recurso de queja. 33.
A pesar de lo anterior, se observa que el artículo 37 ibidem contempla una remisión especial al Código de Procedimiento Civil, actual Código General del Proceso, respecto de la forma y oportunidad de interposición del recurso de apelación. 34. Asimismo, el artículo 44 de la norma precitada establece que en los aspectos no regulados en los procesos por acciones populares se aplicaran las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso y, el Código Contencioso Administrativo, actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 35.
Sobre el particular, el artículo 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que el recurso de queja se podrá interponer ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, conforme a lo previsto en el artículo 353 del Código General del Proceso. 36. Teniendo en cuenta que el tribunal accionado negó la concesión del recurso de apelación, resulta evidente que la parte demandante podía interponer el recurso de queja contra dicha decisión judicial pero no lo hizo. 37.
Sobre este punto, se le recuerda al señor Raúl Botero Soto que el mecanismo de tutela es subsidiario, es decir, reconoce la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos, obligando a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.
Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04916-01 Accionante: Raúl Botero Soto www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 38. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional4 ha sido clara en reiterar que las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. 39.
En consecuencia, esta Subsección considera que la decisión de declarar improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad es acertada, máxime cuando no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que haga necesaria la intervención del juez constitucional, ni se argumentó la existencia del mismo. Luego, se confirmará la decisión judicial proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 40.
En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de la cual se declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad, conforme a los argumentos expuestos en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 4 Sentencia T-375 de 2018. Corte Constitucional.