Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO – Se declara improcedente por inboservancia del requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez en el caso sub judice Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el accionante, a través de apoderado judicial, en contra del fallo de tutela de 23 de febrero de 2023, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, por conducto de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «[…] al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y de la seguridad jurídica […]», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 7 de abril de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-23-42-000-2006-06079- 01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que el señor Pablo José Acuña Fergusson laboró al servicio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Contraloría General de la República, desde el 15 de enero de 1974 hasta el 31 de julio de 1992 y, adicionalmente, del 7 de junio de 1996 hasta el 8 de octubre de 1998. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: Colpensiones 2.2.
Comentó que, mediante la Resolución Nro. 018719 del 15 de julio de 2004, el extinto Instituto de Seguros Sociales (ISS) reconoció pensión de vejez en favor del señor Pablo José Miguel Acuña Fergusson, en cuantía de $2.017.805, efectiva a partir del 04 de abril de 2003; prestación económica que fue liquidada teniendo en cuenta lo establecido en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 2.3.
Mencionó que con ocasión de un fallo de tutela proferido el 13 de julio de 2006, por el Juzgado Quince Penal del Circuito de Bogotá, se le ordenó al extinto ISS reconocer y pagar la pensión de vejez, aplicando estrictamente las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985. 2.4. Indicó que, en cumplimiento de la orden de tutela, el ISS profirió la Resolución Nro. 031783 del 8 de agosto de 2006, estableciendo una mesada pensional por valor de $2.461.322, efectiva desde el 04 de abril de 2003, junto con el pago del retroactivo respectivo. 2.5.
Señaló que, posteriormente, por medio de la Resolución Nro. 019533 del 9 de mayo de 2007, se modificó la Resolución 031783 del 08 de agosto de 2006, en el sentido de Iiquidar la pensión del señor Acuña Fergusson de acuerdo con el ingreso base de cotización reportado por la entidad empleadora para el último año de servicios; elevando la cuantía de la mesada pensional a $4.160.828 y efectiva desde el 4 de marzo de 2003. 2.6.
Manifestó que, teniendo en cuenta que el amparo constitucional concedido en su momento fue de carácter transitorio, el señor Pablo José Acuña Fergusson demandó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al extinto ISS y pretendiendo la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resoluciones Nros. 018719 del 15 de julio de 2004, 002429 del 26 de enero de 2005 y 000481 del 27 de marzo de 20061. 2.7.
Indicó que de la causa ordinaria incoada le correspondió conocer, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”2; corporación judicial que, mediante sentencia censurada del 7 de abril de 20113, resolvió acceder a las pretensiones de la demanda impetrada. 2.8. Puso de presente que el proceso ordinario se resolvió a la luz de la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, vigente para la época; esto es, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20104. 2.9.
Esgrimió que la providencia enjuiciada de fecha 7 de abril de 2011, en su sentir, incurrió en un supuesto defecto material o sustantivo, en tanto que: «[…] 1 Y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación de la pensión de vejez con fundamento en la Ley 33 de 1985; calculando el ingreso base de liquidación con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2 Bajo el radicado núm. 11001-23-42-000-2006-06079-01. 3 Y notificada por edicto el 13 de abril de 2011. 4 Estimó el Tribunal accionado que debía accederse a la reliquidación pensional solicitada, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados por el demandante, en un monto de hasta el 75% y se indicó también que, de no haberse hecho los aportes, acorde con lo indicado en la sentencia de unificación mencionada, debían hacerse los respectivos descuentos por tal concepto, para no desfinanciar el sistema. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: Colpensiones desconoció el alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 con las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-168 de 1995 y C-596 de 1997, según las cuales, el régimen de transición solo incluye: (i) edad, (ii) tiempo y (iii) monto (tasa de reemplazo) […]». 2.10.
Anotó, a su vez, que la decisión cuestionada incidía en un aparente desconocimiento del precedente jurisprudencial, debido a que: «[…] se desconocieron las sentencias C-168 de 1995, C-596 de 1997, C-258 del 07 de mayo de 2013, SU-230 de 29 de abril de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, SU-023 de 2018, SU-068 de 2018, T-109 de 2019 y T-619 de 2019 de la Corte Constitucional, que señalan de manera expresa que el IBL no hace parte del régimen de transición […]». 2.11.
Destacó que, igualmente, la sentencia censurada del 7 de abril de 2011 cometió una violación directa de la Constitución Política; por cuanto, a su juicio, se transgredieron los artículos 29 y 229 de la Carta Superior y, además, el Acto Legislativo 01 de 2005. 2.12. Finalmente, agregó que el proveído dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”5, en su criterio, constituía un potencial «[…] abuso palmario del derecho […]», por tres razones: […] (i) Se produjo un incremento irrazonable de la mesada pensional del 189% del valor de la mesada pensional confrontada con la liquidación de la mesada que en derecho le correspondería, esto es, calculando el IBL con base en el promedio de los factores salariales devengados durante los últimos 10 años de servicio y no con fundamento en la aplicación ultractiva del régimen de transición. Ello, como producto de la errónea interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el desconocimiento del precedente de las altas Cortes, que derivó en un perjuicio a las finanzas del Estado y, con ello, del sistema pensional.
(ii) El abuso del derecho se hacía evidente en el cálculo de la reserva actuarial en el que se hacía ostensible la diferencia de la mesada y lo que a futuro representaba para el Sistema General de Pensiones. (iii) La Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, indicó que, ante casos de abuso palmario del derecho, como ocurre en este caso, se habilitaba el uso del mecanismo de la acción de tutela […].
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […]
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de COLPENSIONES al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia e igualdad ante la ley, orientados a la defensa del patrimonio público y a la protección del principio de sostenibilidad financiera; en consideración a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, incurrió en 5 Bajo el radicado núm. 11001-23-42-000-2006-06079-01. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: Colpensiones violación directa a la Constitución, desconocimiento del precedente jurisprudencial y defecto sustantivo, en la sentencia proferida el 07 de abril de 2011, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado No. 11001-23-42-000-2006-06079-00.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS de manera definitiva la sentencia proferida el 07 de abril de 2011, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-23-42-000-2006-06079-00, teniendo en cuenta que la decisión allí adoptada es contraria a la normatividad y a la jurisprudencia constitucional fijada en la materia.
En su lugar, SE ORDENE al despacho accionado, proferir nueva decisión subsanando los yerros alegados en la presente tutela […]. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través del consejero sustanciador del proceso y mediante auto de 16 de diciembre de 2022, admitió la presente acción de tutela. V. INTERVENCIONES 5.
Efectuadas las notificaciones a la autoridad judicial accionada y a la parte vinculada, se advierte que se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, por conducto de uno de los magistrados que integra la Sala, rindió informe en el que solicitó negar el amparo deprecado por el actor, en tanto que la decisión judicial enjuiciada se encuentra debidamente motivada y respaldada en la normativa aplicable al caso. 5.2.
Argumentó que, para fundamentar las decisiones judiciales, los jueces son autónomos e independientes dentro de la órbita de sus competencias y, en sus providencias, gozan de la potestad de valorar las pruebas allegadas al proceso de acuerdo a las reglas de la sana crítica y según los parámetros de la lógica y la experiencia. También advirtió que la acción de tutela no se podía convertir en una instancia adicional para que las partes reabrieran discusiones procesales y jurídicas. 5.3.
Por último, resaltó que, en el caso sub examine, la sentencia enjuiciada fue proferida el 7 de abril de 2011 y que, a la fecha de la presentación de este amparo constitucional, había transcurrido un lapso inexplicablemente extenso que permitía inferir que no comportaba tal gravedad como la que se acusaba; por lo que, en tal estado de cosas, no se cumplía a cabalidad con el requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez. 5.4.
El señor Pablo José Acuña Fergusson, en su calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, presentó informe en el que señaló que no se cumplía con el principio de la inmediatez; teniendo en cuenta que la sentencia 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: Colpensiones acusada data de 7 de abril de 2011 y la tutela se presentó el 18 de noviembre de 2022, es decir, luego de transcurridos once (11) años. 5.5.
Indicó, además, que la decisión cuestionada no fue objeto de recursos ni solicitudes de revisión en todo ese tiempo y que, las consideraciones hechas por la entidad para justificar estas omisiones no eran comprensibles, ya que la actual administradora de pensiones llevaba más de 10 años de operación; de manera que la decisión estaba debidamente ejecutoriada y había hecho tránsito a cosa juzgada. 5.6.
Concluyó su intervención, afirmando que: «[…] claramente se puede observar que la acción de tutela impetrada por COLPENSIONES, para dejar sin efecto la sentencia citada, no está llamada a prosperar ya que carece de los requisitos de INMEDIATEZ y SUBSIDIARIEDAD, y no se encuentra demostrado el ABUSO PALMARIO DEL DERECHO ni el impacto que en el futuro produce mi mesada en el Sistema General de Pensiones y en la Seguridad Social.
Por lo tanto, solicito respetuosamente a la Honorable Consejera proceda a rechazarla […]». VI. FALLO IMPUGNADO 6. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante fallo de tutela del 23 de febrero de 2023, resolvió declarar improcedente el amparo constitucional deprecado por la parte actora, luego de considerar que no se habían satisfecho a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad relativos a la subsidiariedad y a la inmediatez. 7.
En lo que concierne al requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela, y para el caso concreto, el juez de primera instancia indicó lo siguiente: […] el análisis del requisito de subsidiariedad no se agota en la simple exigencia de la interposición del RECURSO ORDINARIO DE APELACIÓN, sino que también debe examinarse a partir del agotamiento de los mecanismos extraordinarios de defensa judicial con que contó la entidad de pensiones, en este caso del RECURSO DE REVISIÓN previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. […] Para el caso de Colpensiones, por el Decreto 1203 del 28 de septiembre de 2012 se suprimió el ISS y se dispuso su liquidación y, posteriormente la Corte Constitucional mediante sentencia T-744 del 18 de diciembre de 2015, declaró superado el estado de cosas inconstitucionales en la transición entre el ISS y Colpensiones.
Sin embargo, deja claro la Sala que la oportunidad para presentar el respectivo recurso es un aspecto que, eventualmente, deberá ser analizado por el juez natural. Por lo demás, al ser un asunto en el que se alega el reconocimiento de una pensión con ABUSO DEL DERECHO, el mecanismo judicial idóneo para cuestionar el reconocimiento de la pensión es el RECURSO DE REVISIÓN contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y no la acción de tutela […]. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: Colpensiones 8.
Por otra parte, y en lo relativo al incumplimiento del principio de la inmediatez, para el sub lite, la Sección Cuarta anotó que este tampoco se encontraba satisfecho por las siguientes razones: […] Esta Sala considera que, aun atendiendo a las especiales circunstancias administrativas por las que pasó Colpensiones, en su calidad de sucesora procesal del I.S.S., en el caso concreto no se encuentra razonable la demora de la entidad en la interposición de la acción de tutela.
Se destaca que aún en consideración de un tratamiento diferencial en el análisis de los requisitos de procedencia de la acción de tutela, se estima desproporcionado que sólo hasta el 18 de noviembre de 2022, se hubiera interpuesto la acción de amparo para exponer inconformidades contra una sentencia proferida el 7 de abril de 2011. […] Es claro que no se puede exigir a Colpensiones que acudiera a la jurisdicción constitucional dentro de los 6 meses siguientes a la notificación del fallo, de conformidad con la tesis unificada de esta Corporación, pero aun teniendo como punto de partida, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional el momento en que se declaró la extinción del estado de cosas inconstitucional mediante la sentencia T-744 de 2015, esto es el 18 de diciembre de 2015, el lapso de 6 años y 11 meses para interponer la acción de tutela se estima excesivo y deja sin sustento la alegada inminencia del daño y urgencia en la protección de derechos presuntamente vulnerados. […] De manera que, en el caso concreto, no se observa que el estado de cosas inconstitucional por el que pasó Colpensiones, sea argumento suficiente para aceptar como razonable que la tutela se haya interpuesto más de 6 años después y tampoco, que se pretenda justificar la tardanza en la presente acción, con el argumento de ser la pensión una obligación de tracto sucesivo cuyo “perjuicio para el sistema” permanece en el tiempo, pues como se ha explicado ampliamente y lo reconoce incluso la misma entidad en su escrito de tutela, el fundamento de la tardanza fundamentalmente tuvo que ver con la especial situación que atravesaron las cajas de previsión y, por eso, el trato diferenciado es lo que marcaba la pauta para establecer el momento en el que, finalmente, al asumirse por las nuevas entidades, en este caso Colpensiones la defensa de los intereses de la misma administradora, debía desplegarse una actuación activa en los trámites judiciales correspondientes, de manera que, se entiende como no superado este término […].
(Negrillas por fuera del texto) 9. Con todo lo anterior, el a quo arribó a la conclusión consistente en que: «[…] Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, específicamente los de subsidiariedad e inmediatez […]».
(Destaca la Sala) 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: Colpensiones VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 10. El apoderado judicial de la parte actora impugnó el fallo de primera instancia, luego de reiterar los argumentos expuestos en el escrito inicial de la tutela incoada. 11. Igualmente, la parte impugnante expuso, entre otros, que se debía flexibilizar el requisito de la inmediatez, por los siguientes motivos: […] en el caso sub examine se advierte claramente que la sentencia proferida el 07 de abril de 2011 por el Tribunal accionado, objeto de la presente acción, ordenó la reliquidación de una pensión de vejez, prestación económica de tracto sucesivo que se encuentra actualmente activa en la nómina de pensionados de esta Entidad, lo que per se decanta en una afectación continua, permanente y actual, cumpliéndose con uno de los criterios señalados por la jurisprudencia antes citada, que hace claro el cumplimiento del REQUISITO DE INMEDIATEZ en el presente caso, en el entendido de que “el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó”. […] Dicho esto, es importante destacar que en el presente asunto se relativiza el presupuesto de INMEDIATEZ para la procedencia de la acción de amparo, esto, por cuanto se acusa la sentencia proferida el 07 de abril de 2011 de violar derechos fundamentales de Colpensiones por desconocimiento del precedente y violación directa de la Carta política, defectos que se verificaron en la decisión de la sentencia y en su motivación, originado en la orden de reliquidación pensional a favor del señor Pablo José Miguel Acuña Fergusson, teniendo en cuenta para la liquidación del IBL el 75% del promedio mensual devengado en el último año de servicios.
Ello, como producto de una interpretación inadecuada del artículo 36 de la ley 100 de 1993, contraviniéndose el precedente jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional, órgano encargado de la guarda de la Constitución y las leyes, quien había fijado para dicha época la hermenéutica de la norma en sentencia con efectos erga omnes. […] Así las cosas, dado que la sentencia atacada decantó en un posible abuso del derecho, que de plano es contrario a los fines de la norma que le fue aplicada, y atendiendo que conjuntamente se desatiende el precedente de la Corte Constitucional, es claro que el presupuesto de INMEDIATEZ se flexibiliza en el caso sub examine, pues esta carga procesal debe ceder ante la necesidad de que se salvaguarde el erario público y el interés general […].
(Subrayas por fuera del texto original) 12. Respecto de la subsidiariedad, expuso, en síntesis, lo siguiente: […] COLPENSIONES no interpuso el RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN dentro del término perentorio, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal, dada la situación de fuerza mayor en la que se hallaba, por cuanto, para dicho momento, esta entidad se encontraba atravesando un estado de cosas inconstitucionales, que implicaba, en parte, la falta de capacidad estructural para realizar una defensa oportuna y efectiva de los procesos ordinarios. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: Colpensiones Por otro lado, es evidente que NO existe otro medio de defensa que permita cesar de manera urgente e inmediata la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de Justicia de Colpensiones, restando únicamente la presente vía constitucional para lograr su amparo efectivo y evitar un perjuicio irremediable a las arcas del Estado, al sistema pensional y con ello a los miles de beneficiarios del mismo. […] Descendiendo al sub judice, las finanzas públicas más específicamente los recursos de la Seguridad Social se encuentran ante un inminente peligro de daño Iusfundamental, denominado PERJUICIO IRREMEDIABLE, representado en el pago de una mesada pensional excesiva liquidada de manera indebida, esto, de cara a lo dispuesto en la jurisprudencia inobservada por el Despacho accionado.
En definitiva, es evidente que estamos ante un PELIGRO IRREMEDIABLE de daño a las finanzas del Sistema Pensional, de modo que, se activa la subregla de excepción consagrada en el artículo 86 superior y 6 del Decreto 2591 de 1991, siendo por tanto procedente la presente acción de tutela de manera transitoria, pues si bien existe otro medio de defensa idóneo, lo cierto es que dicho mecanismo judicial no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable a las arcas del Estado y del sistema pensional, razón por la cual, se propone la presente acción para la protección transitoria de los derechos fundamentales de esta Entidad y de la sostenibilidad financiera del sistema, como garante de la universalidad y del derecho a la seguridad social de todos los Colombianos […].
(Subrayas por fuera del texto original) VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 13. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19916, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20157, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20218.
VIII.2. Problemas jurídicos 14. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado9, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá determinar: 6 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 7 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 8 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 9 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: Colpensiones b) Si la sentencia de 7 de abril de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-23-42-000-2006-06079-01, vulneró los derechos fundamentales de la parte actora, al haber incurrido en un supuesto defecto material o sustantivo, en un aparente desconocimiento del precedente jurisprudencial y en una posible violación directa de la Constitución Política. 15.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 16. En sentencia de 31 de julio de 201210, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 17.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 18. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 19.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial11, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin 10 Radicación: 2009-01328-01(IJ).
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 11 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: Colpensiones motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución12. 20. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»13 que se encaje en dichos parámetros. 21.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 22.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 23. La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, por conducto de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «[…] al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y de la seguridad jurídica […]», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 7 de abril de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-23-42-000-2006-06079- 01. 12 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» 13 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: Colpensiones VIII.4.1.
Del requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez en el caso sub examine 24. Sobre el particular, valga señalar que la acción de tutela no tiene un plazo específico para su interposición; sin embargo, la Corte Constitucional ha dicho que el requisito de inmediatez exige que: «[…] la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración14.
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de solución de conflictos […]»15. 25.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional16, ha señalado lo siguiente: […] En el caso específico de tutelas contra providencias judiciales, el requisito de inmediatez adquiere una connotación aún más precisa y exigente, pues el carácter excepcional de esta figura obedece precisamente a la necesidad que existe de conciliar la protección de derechos fundamentales con los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, que podrían comprometerse si la tutela contra providencias judiciales se convierte en práctica generalizada.
De ahí que la jurisprudencia de la Corte Constitucional haya sido particularmente reiterativa en considerar que el principio de inmediatez es particularmente importante cuando se trata de examinar la procedencia de tutelas contra providencias judiciales. En la citada sentencia C-590 de 2005, se afirmó que “de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos” […]17. 26.
Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, precisó que, en tratándose de acciones contra de providencias judiciales, el plazo considerado como razonable era el de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de la decisión judicial objeto de tutela.
Ello con sustento en el siguiente raciocinio: […] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un 14 Ver entre otras, Sentencia T-315 de 2005. 15 Sentencia C-590 de 2005, T-743 de 2008, T-343 de 2012. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-739 de 2010. 17 Ibidem. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: Colpensiones plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]18. (negrillas del despacho) 27. La jurisprudencia constitucional19 ha establecido excepciones a la aplicación del presupuesto de inmediatez, las cuales deberán demostrarse y justificarse por el accionante en cada caso particular20, así: […] La acción de tutela sería procedente cuando fuere promovida transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual […]21. 28.
Precisado lo anterior, la Sala pone de presente que, para determinar si la presente acción de tutela satisface el requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez, se debe tener en cuenta la fecha de notificación de la sentencia de 7 de abril de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”.
Ello, en razón a que la jurisprudencia tanto de la Corporación como de la Corte Constitucional -previamente citadas- sostiene que el plazo razonable se contabiliza partir de la fecha en que se notifique la providencia acusada por vía de tutela. 29. Con fundamento en la anterior premisa, en el caso sub judice, se tiene que la providencia de fecha 7 de abril de 2011 aquí enjuiciada se notificó, por edicto, el 13 de abril de 201122, y la acción de tutela se recibió, vía electrónica, el 18 de noviembre de 202223, lo que significa que el mecanismo de amparo se promovió cuando había transcurrido aproximadamente once (11) años, siete (7) meses y cinco (5) días desde que se tuvo conocimiento de la decisión judicial; plazo que, sin lugar a dudas, no resulta razonable. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 11001- 03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 Sentencia T-584 de 2011. 20 Sentencia T-695 de 2017 de la Corte Constitucional.
Cfr. Sentencia de Unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto de 2014. Exp. 2012-02201-01 (IJ). 21 Sentencia T-246 de 2015, Corte Constitucional. 22 Tal como se advierte de la información contenida en el índice 10 del aplicativo SAMAI del proceso objeto de tutela. 23 De acuerdo con el correo electrónico de fecha 18 de noviembre de 2022, visible a índice 1 del aplicativo SAMAI. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: Colpensiones 30.
Así las cosas, y aun en consideración a las especiales circunstancias administrativas por las que pasó Colpensiones (en su calidad de sucesor procesal del extinto I.S.S.), en el caso de autos no se encuentra razonable la demora de la entidad en la interposición de la acción de tutela, y solo hasta el 18 de noviembre de 2022, para efectos de refutar el contenido de una decisión judicial que fue expedida el 7 de abril de 2011. 31.
Resulta palmario que no se podía exigir a Colpensiones que acudiera a la jurisdicción constitucional dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación del fallo ordinario que hoy se censura vía tutela; pero, sin embargo, si se considera el momento en el cual la Corte Constitucional declaró extinto el estado de cosas inconstitucional (mediante la sentencia de tutela No. T-744 del 18 de diciembre de 2015), se tiene que el lapso de seis (6) años y once (11) meses para efectos de impetrar la acción de amparo, se estima totalmente excesivo e irrazonable, dejando a todas luces sin apoyo y sustento la supuesta inminencia y urgencia en la necesidad de proteger los derechos y garantías iusfundamentales que se dicen cercenadas por la parte actora. 32.
Así las cosas, el argumento de la parte apelante relativo a que en el sub lite debe flexibilizarse el término de la inmediatez, en atención al estado de cosas inconstitucional que afectó a Colpensiones, resulta suficiente para justificar el hecho de que la acción de tutela se haya interpuesto más de seis (6) años y once (11) meses. 33.
En conclusión, la Sala de Decisión considera acertado y atinado el raciocinio expuesto en el fallo de tutela de primera instancia, proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación, y según el cual puede corroborarse que, efectivamente y para el caso sub examine, la solicitud de amparo constitucional resulta a todas luces improcedente al no satisfacerse el requisito general de procedibilidad referente a la inmediatez. 34.
Así las cosas, al no encontrarse satisfecho en el presente asunto el requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez, la Sala confirmará el fallo impugnado que declaró improcedente el mecanismo de amparo de la referencia, y se abstendrá de analizar el cumplimiento de los demás requisitos generales, así como el fondo del asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela del 23 de febrero de 2023, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia 14 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06146-01 Accionante: Colpensiones SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. P (20)