Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (E) Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Demandante: XIMENA ECHAVARRÍA CARDONA Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Tema: Medida cautelar.
Requisitos para su decreto. Personería jurídica. Coaliciones AUTO QUE DECIDE MEDIDA CAUTELAR Procede la Sala a pronunciarse sobre la solicitud de suspensión provisional, presentada por la ciudadana Ximena Echavarría Cardona contra la Resolución 2238 de 23 de marzo de 2023, expedida por el Consejo Nacional Electoral -en lo sucesivo CNE- por medio de la cual se reconoció personería jurídica al movimiento político Todos Somos Colombia.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda La actora presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad, Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 previsto en el artículo 137 del CPACA, con el siguiente propósito: PRIMERA.
Que se declare la nulidad de la Resolución 2238 del 23 de marzo de 2023 expedida por el Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual se reconoció y ordenó la inscripción de la agrupación política Todos Somos Colombia, en el Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica que reposa en el Consejo Nacional Electoral, dentro del radicado CNE-E-DG- 2023-04156.
SEGUNDA. Que, como consecuencia de lo anterior, el Consejo Nacional Electoral excluya del Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica a la agrupación política “Todos Somos Colombia”. 2. Hechos La demandante expuso los siguientes: Adujo que con el fin de inscribir lista de candidatos al Senado de la República para las elecciones del 13 de marzo de 2022, los partidos políticos: Colombia Humana, Unión Patriótica, Polo Democrático Alternativo, Movimiento Alianza Democrática Amplia, Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS-, Partido Comunista Colombiano y el Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia AICO suscribieron un acuerdo de coalición programática y política denominada Pacto Histórico.
Indicó que en el E-6SEN se registró la inscripción de candidatos al Senado de la República por la coalición Pacto Histórico, en donde no se incluyó a la agrupación Todos Somos Colombia. Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Aseguró que la ciudadana electa con el aval del partido político Unión Patriótica – UP, por la coalición Pacto Histórico, Clara López Obregón, se reconoce como afiliada del movimiento Todos Somos Colombia y manifiesta ostentar el cargo de presidente y representante legal del mismo.
Agregó que según el formulario E-26SEN la votación para la coalición Pacto Histórico ascendió a 2.880.254 votos, logrando obtener 19 curules. Dijo que el CNE por solicitud de la señora Clara López Obregón, con radicado CNE-E-DG2023-04156 emitió la Resolución 2238 de 2023 donde le reconoció personería jurídica a la agrupación Todos Somos Colombia. 3.
La solicitud de suspensión provisional La parte actora pidió, en escrito separado a la demanda pero anexo a ésta, la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto. Como fundamento invocó que adolece de falsa motivación y violación a norma superior. En primer lugar señaló que el CNE expidió la resolución demandada con falsa motivación pues le otorgó personería jurídica como partido político a la agrupación Todos Somos Colombia, basado en el resultado electoral obtenido por la coalición Pacto Histórico, inscrita en el proceso electoral de Congreso de la República, llevadas a cabo el 13 de marzo de 2022, lo que vulnera el artículo 108 de la Constitución Política.
Explicó que la falsa motivación por parte del CNE se da puesto que la agrupación Todos Somos Colombia, no hizo parte de la coalición. Señaló que con la resolución demandada se vulneraron los artículos 108 y 262 de la Constitución puesto que la agrupación Todos Somos Colombia no Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 aparece como suscriptora del documento de coalición denominado Pacto Histórico, y que además no podía hacer parte, toda vez que para esa época no gozaba de la capacidad para suscribir ese acuerdo por no contar con personería jurídica y solo se trataba de un movimiento político.
Sostuvo que la senadora Clara López Obregón fue avalada e inscrita por el partido político Unión Patriótica tal como se puede ver del formulario E-6, además el otorgamiento del aval se considera una declaración juramentada de que son afiliados al mismo, el cual se entiende prestado por su firma en el memorial de aceptación de la candidatura, por lo anterior explicó que la afirmación que se hizo en la solicitud que se radicó para la obtención de la personería jurídica en donde se indicó que esa senadora es afiliada a Todos Somos Colombia, implica una falsedad.
Indicó que de no concederse la medida cautelar se estaría incurriendo en un perjuicio irremediable para las próximas elecciones, para cada uno de los candidatos que aspiren por Todos Somos Colombia, pues los avales estarían viciados de nulidad. Concluyó diciendo que de las pruebas aportadas con la demanda y de las que se solicitan sean tenidas en cuenta, se tiene que la agrupación política Todos Somos Colombia no suscribió ningún acuerdo de coalición, puesto que no tenía la capacidad jurídica para hacerlo, no avaló candidatos, no cuenta con corporados electos en el Congreso de la República y por tanto no pudo tener el porcentaje en la votación válida necesaria para acceder al reconocimiento del derecho. 4.
Traslado de la solicitud de la medida cautelar Por auto de 30 de agosto de 2023, se ordenó correr el traslado de la solicitud Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de medida cautelar al demandado y a Todos Somos Colombia, por el término común de cinco (5) días.
En la misma fecha, en providencia aparte se admitió la demanda de nulidad de contenido electoral. El Consejo Nacional Electoral, se opuso al decreto de la misma, por las razones que se enuncian a continuación: Advirtió que el acto demandado encuentra sustento al concluir la necesidad de desligar el requisito del umbral para que las agrupaciones políticas obtengan personería jurídica, derivado de la sentencia SU-257 del 5 de agosto de 2021 de la Corte Constitucional, en aplicación de los efectos del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de la Paz Estable y Duradera y de la sentencia SU-316 de 2021, puesto que el movimiento político se encuentra en igualdad de derechos frente a Colombia Humana.
Expresó que a partir de la decisión de la Corte Constitucional mediante la sentencia SU-257 de 2021, del cumplimiento de los requisitos estipulados para el Acuerdo Final de Paz y ante la necesidad de desligar el requisito del umbral para que las agrupaciones políticas obtengan personería jurídica, el CNE mediante Resolución 2238 de 2023 ordenó la misma medida que tomó al momento de restablecer la personería jurídica del Nuevo Liberalismo y del partido político Colombia Humana, al reconocer la personería jurídica al movimiento Todos Somos Colombia.
Arguyó que para los comicios del 13 de marzo de 2022 del Congreso de la República, la coalición denominada Pacto Histórico conformada por Colombia Humana, Unión Patriótica, Partido Comunista Colombiano, Partido Polo Democrático Alternativo, Movimiento Alternativo Indígena y Social MAIS, Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia AICO, Movimiento Alianza Democrática Amplia de la cual hace parte el movimiento Todos Somos Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Colombia, presentó a la señora Clara López Obregón como candidata al Senado, quien resultó electa.
La coalición obtuvo dos millones ochocientos ochenta mil doscientos cincuenta y cuatro votos. Indicó que el artículo 10 del CPACA establece la obligación de las autoridades de aplicar las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme al resolver los asuntos de su competencia, cuando tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos, por lo que no le era permitido a esa corporación desconocer las disposiciones contenidas en la sentencia de unificación de la Corte Constitucional.
Explicó que, atendiendo los medios de prueba allegados, esa autoridad decidió inaplicar de manera excepcional las normas sobre reconocimiento de la personería jurídica a favor del movimiento Todos Somos Colombia y adoptó las medidas necesarias para hacer efectiva esa decisión conforme con las órdenes dadas en la sentencia SU-316 de 2021.
Indicó que el análisis preliminar de legalidad no debe hacerse únicamente a partir de la confrontación con las normas ordinarias, sino que deberá consultar el fundamento jurisprudencial de las decisiones adoptadas. Al hacerlo, se concluirá que las disposiciones no contravienen el ordenamiento jurídico, sino que se ajustan a lo señalado por el precedente judicial.
Todos Somos Colombia actuando a través de apoderado se opuso al decreto de la medida cautelar. Expuso que el artículo 40 de la Constitución Política establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, y para hacerlo efectivo pueden constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna.
Al respecto, expresó que el contenido del Acuerdo Final es parámetro de interpretación y referente de Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del acuerdo final.
Precisó que la interpretación del artículo 108 de la Constitución Política debe hacerse propiciando la ampliación democrática que permita el surgimiento de nuevas fuerzas políticas, removiendo obstáculos para que los movimientos y organizaciones sociales obtengan personería jurídica, desligándola del requisito de la superación del umbral. 5.
Concepto del Ministerio Público No rindió concepto. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver sobre la solicitud de suspensión provisional en el marco de la nulidad de contenido electoral contra la Resolución 2238 del 23 de marzo de 2023, por medio de la cual el CNE reconoció la personería jurídica al movimiento Todos Somos Colombia, con fundamento en lo dispuesto en el literal f) del artículo 1251 del CPACA y en armonía con el artículo 149 numeral 1° que otorga al Consejo de Estado el conocimiento en única instancia de la nulidad del acto expedido por autoridad nacional y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
La suspensión provisional de los efectos del acto administrativo 1«Artículo 125. De la expedición de providencias. (Mod. Ley 2080 de 2021, art. 20). La expedición de las providencias judiciales se sujetará las siguientes reglas: “(…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán… las siguientes providencias: (…) f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala» (Negrilla y subraya fuera de texto).
Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión. Se admite en esta tipología cualquier clase de medida que el juez encuentre necesaria para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo, pierda su finalidad.
En este amplio catálogo, se contempló en el numeral 3º del artículo en cita2, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura, como la única cautela posible. Así las cosas, al coexistir en la actualidad diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas.
Ha de tenerse presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia, debe hacerse a la luz de la tutela judicial efectiva, que parte de reconocer que no solo las personas tienen el derecho de acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino a que el objeto del litigio se proteja desde el inicio del trámite a fin de asegurar la justicia material y que la sentencia cumpla su cometido. 2 «Artículo 230.
Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…).».
Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Según el artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el actor debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma que dispone: Artículo 231.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…). Sobre el particular, esta Corporación ha destacado, que la actual regulación de la medida no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su decreto. En efecto, en el anterior régimen, para la suspensión provisional del acto acusado, la jurisprudencia del Consejo de Estado exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y el derecho la tutela judicial efectiva.
Esta Sala, en providencia de 12 de diciembre de 20193, sobre el tema indicó lo siguiente: 3 Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02852-01, M.P Doctora Rocío Araujo Oñate. Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 30.
Al respecto, la doctrina ha destacado4 que con la antigua codificación, -Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas, esto es, infracción grosera, de bulto, observada prima facie. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata.
En la actualidad, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la interpretación de la ley y la jurisprudencia y el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Lo anterior, implica hacer un análisis amplio, analítico y razonado, para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo 4 «BENAVIDES José Luis.
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comentado y concordado. Ed. Universidad Externado de Colombia. 2013 pg. 496». Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 caso, se trata de una decisión provisional, que no implica prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 ibidem5.
Así mismo, aunque este presupuesto, puede coincidir con el examen del fondo de la litis6, debe precisarse que, por tratarse de una medida provisional, producto de un juicio preliminar, no tiene carácter definitivo, pues de conformidad con el artículo 235 ibidem7, existe la posibilidad de modificar o revocar la medida y aún de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones, caso en el cual, la medida debe levantarse.
En este punto, es pertinente precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica o genera la viabilidad de la suspensión provisional del acto acusado por cuanto ello pende de la determinación de que tal transgresión sí tenga la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto administrativo demandado y vulnerar la presunción de legalidad que le es propia.
De otro lado, en el contencioso electoral, para que proceda la medida de suspensión provisional, debe establecerse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en el acápite correspondiente del escrito introductorio, según lo dispone el artículo 231. Hoy en día el artículo 229 del CPACA consagra la medida en comento exigiendo una «petición de parte debidamente sustentada», y el 231 impone como requisito la «(…) violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014.
Rad. 11001-03-27-000-2013-00014-00 (20066). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 «Litigio. Pleito» Diccionario RAE. 7 «Allí mismo, en el mismo lugar» Diccionario RAE Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
A título ilustrativo debe tenerse en cuenta que la medida de suspensión provisional conforme al contenido del artículo 229 es facultativa para el sujeto procesal interesado y sometida a petición de parte. Para el medio de control de nulidad de contenido electoral (nulidad simple) la solicitud cautelar puede presentarse en cualquier tiempo cuando está dentro de la llamada “nulidad simple” (art. 233).
En contraste, con aquella que se incoe en la nulidad electoral que se impone sea presentada al mismo momento con la demanda. Frente al tema de posibilidad de que el fundamento de la medida cautelar se haga por vía de remisión al concepto de la violación de la demanda, la Sala realizó las siguientes precisiones: De interés pedagógico resulta mencionar que en decisión de 27 de febrero de 20208 rectificó la jurisprudencia de antaño en materia de nulidad electoral, cuyas generalidades es viable aplicarlas en lo que es compatible al medio de control de contenido electoral, al considerar lo siguiente: 7.1.6.
Ahora bien, el inciso final del artículo 277 de dicha normativa, que rige en esta clase de procesos9, establece que la medida cautelar en cuestión «debe solicitarse en la demanda», supuesto en el que esta Sección no encuentra procedente exigir una carga argumentativa adicional, en cuanto su solicitud se entiende integrada al libelo inicial, en forma inescindible, y por ende, fundada en los mismos hechos, 8 Radicación 17001-23-33-000-2019-00551-01.
Demandante: Ingmar Rafael Torregroza Gutiérrez. Demandado: Julián Andrés Pineda López (concejal de Manizales). M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 9 «Consagrado en el Título VIII del CPACA que contiene las disposiciones especiales para el trámite y decisión de las pretensiones de contenido electoral». Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 concepto de la violación y pruebas que se desarrollan en su texto, por lo que tampoco resulta exigible, en tal escenario, que el actor haga una remisión expresa al mismo documento que la contiene, lo cual resultaría redundante. 7.1.7.
Esta interpretación tiene sustento también en que para ordenar la suspensión provisional, el artículo 231 del C.P.A.C.A. estableció un requisito específico, al consagrar que «procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud» (negritas fuera del original), mientras que para las demás medidas cautelares prevé un listado de requisitos distintos10. 7.1.8.
Por tanto, en el caso de la suspensión provisional, la disposición habilita al juez a consultar, al momento de resolver sobre su decreto, las normas que el demandante considera infringidas en el libelo introductorio, cuando su solicitud se encuentra incluida en su cuerpo, para efectos de realizar el cotejo entre el acto acusado y aquellas con miras a verificar su eventual infracción, como condición para su prosperidad. 10 «ART. 231- Requisitos para decretar medidas cautelares [distintas de la suspensión provisional] (…) 1.
Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 7.1.9.
En cambio, en el caso de las otras medidas cautelares in genere se deben examinar los cuatro requisitos señalados en la norma en cita, lo que implica una carga argumentativa y probatoria adicional para el actor, que justifica entrar a diferenciar entre la sustentación de su solicitud y la de la demanda, la cual no es predicable frente a la petición de suspensión provisional de los efectos de los actos de elección, en la que esa motivación accesoria resulta potestativa, so pena de llevar al demandante in extremis a reproducir en el acápite correspondiente inserto en la demanda, los elementos fácticos, jurídicos y probatorios invocados como fundamento de sus pretensiones de nulidad. 7.1.10.
Esta es la interpretación de las nomas analizadas en precedencia que mejor se atiene al objeto y fin de la protección cautelar prevista en la Ley 1437 de 2011, para prevenir que en su aplicación se incurra en exceso ritual manifiesto y el alcance que debe darse a su tenor literal, en observancia de los postulados superiores que amparan el acceso a la justicia material y la tutela judicial efectiva, a fin de reforzar el rol del juez contencioso-administrativo, en general, como garante de la legalidad y del juez electoral, en particular, como guardián del principio democrático, la transparencia en los procedimientos electorales y la igualdad en el ejercicio del derecho a elegir y ser elegido, de conformidad con la jurisprudencia constitucional sobre la materia, que en reciente sentencia de unificación reafirmó que: (…) la aplicación del principio de justicia rogada, en materia de lo contencioso administrativo, no puede llegar al extremo de conducir a la adopción de una decisión judicial que resulte abiertamente incompatible con el ordenamiento jurídico, especialmente cuando su interpretación restringe (i) el goce efectivo de los derechos Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 fundamentales de aplicación inmediata previstos en el Texto Superior, (ii) normas y principios consagrados en la Constitución Política, (iii) la real comprensión de la relación jurídica-procesal trabada por las partes, (iv) el cumplimiento de derechos humanos y normas de derecho internacional humanitario ratificadas por el Estado colombiano y, finalmente, (v) leyes relevantes para la resolución del asunto comprometido11. 7.1.11.
Así las cosas, manteniendo los elementos estructurales de la línea jurisprudencial de la Sección Quinta en materia del contenido y alcance de las medidas cautelares en los procesos electorales, la Sala considera necesario rectificar su precedente en cuanto a la sustentación de la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, cuando esta se encuentra inserta en la demanda, en los términos que quedaron expuestos.
En decisión de 12 de marzo de 202012, se dio claridad en que para los casos en que el solicitante focalizara la medida en solo una o algunas de las censuras de la demanda, se imponía al operador judicial analizar solo ese planteamiento. A Contrario sensu13, en aquellos eventos en el argumento sea abierto y sin limitante en la remisión a la demanda, la medida cautelar se analizará con 11 «CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia SU-061 del 7 de junio de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez». 12 Se indicó en auto de la Sección Quinta de 12 de marzo de 2020, dictado dentro del proceso de nulidad electoral 11001032800020200004500, lo siguiente: «En este punto se precisa, que cuando la medida cautelar esté debidamente fundamentada en alguno o algunos cargos de la demanda –como ocurre en este caso- el estudio se hará conforme a la misma, y en aquellos eventos en que no se refiera a algún cargo concreto, se analizará con base en la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 que dispone “la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado».
(Destacados fuera de texto). Actor: Juan Manuel Vanegas Acevedo. Demandado: Laura Andrea Ramos y otros (CARDER). M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 13 «En sentido contrario» Diccionario RAE. Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 base en las censuras y concepto de la violación del libelo (art. 231 del CPACA).
Establecido lo anterior, se abordará el estudio del caso concreto, esto es violación de norma superior y falsa motivación, alegadas en la medida cautelar. 2.3. Caso concreto En el escrito de medida cautelar la demandante alegó que con la resolución demandada esta incursa en fala motivación y violación de los artículos 108 y 262 de la Constitución Política, puesto que la agrupación Todos Somos Colombia no aparece como suscriptora del documento denominado Pacto Histórico.
Además no podía incluirse ese movimiento toda vez que para esa época no gozaba de la capacidad jurídica para suscribir ese acuerdo por no contar con personería jurídica y solo se trataba de una agrupación política. Así mismo sostuvo que la senadora Clara López Obregón fue avalada e inscrita por el partido político Unión Patriótica, por lo que es falsa la afirmación que hizo en la solicitud que se radicó para la obtención de la personería jurídica en donde se indicó que es afiliada a Todos Somos Colombia.
De acuerdo con lo anterior concluyó que la agrupación política Todos Somos Colombia no suscribió ningún acuerdo de coalición, puesto que no tenía la capacidad jurídica para hacerlo, no avaló candidatos y no cuenta con corporados electos en el Congreso de la República y por tanto no pudo tener el porcentaje en la votación válida necesaria para acceder al reconocimiento del derecho.
Dentro del expediente obran las siguientes pruebas: Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Formulario E-6SN por medio de la cual se inscribió la lista de candidatos por parte de la coalición Pacto Histórico conformada por los siguientes partidos: Partido Polo Democrático Alternativo, Movimiento Alianza Democrática Amplia, Movimiento Político Colombia Humana, Partido Colombia Humana – Unión Patriótica UP, Movimiento Alternativo Indígena y Social MAIS, Partido Comunista Colombiano. Copia de la Resolución 2238 del 23 de marzo del 2023, por medio del cual se reconoce personería jurídica al movimiento Todos Somos Colombia, dentro del expediente administrativo con radicación CNE-E-DG-2023-04156.
En ese acto se indicó: Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 - Que el 20 de febrero de 2023 la señora Clara López Obregón presentó escrito para solicitar el reconocimiento de la personería jurídica de esa agrupación, por lo que pidió que se tuviera en cuenta lo analizado y resuelto en la Resolución 5527 de 2022 por el CNE, acto por medio del cual se le reconoció personería jurídica al movimiento En Marcha. - Que dentro de la documentación que se entregó con la solicitud de la personería jurídica se allegó una certificación por parte de la coalición programática Pacto Histórico, firmada por los representantes legales de los partidos que la conforman, donde se hizo constar que el movimiento Todos Somos Colombia fue uno de los movimientos políticos fundadores de esa coalición para las elecciones al Congreso del año 2022.
En esta certificación se certificación se indicó: Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 - Que el movimiento Todos Somos Colombia hacía parte de la coalición y que la ciudadana electa para el Senado, Clara López Obregón, se entiende afiliada de esa colectividad política, razón por la cual se cumplen los requisitos exigidos por la Constitución Política para reconocerle personería jurídica, puesto que la coalición superó el umbral del 3% de la votación válida para Senado. - Que el Acto Legislativo 02 del 2017, señaló la obligación de las autoridades de cumplir de buena fe lo acordado en el marco de la negociación de paz, así como que sus actuaciones y los desarrollos normativos guarden coherencia con lo pactado, preservando los compromisos, objetivos, espíritu y principios allí fijados. - Que así como se le permite a los partidos conservar su personería jurídica si la coalición que integraron supera el umbral en las elecciones para el Congreso de la República, también se debe permitir obtenerla a los movimientos y agrupaciones políticas que se adhirieron a esa misma coalición, cumpliendo con todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, ante la obligación de permitir nuevos actores electorales en el escenario político, contribuyendo al desarrollo de uno de los fines primigenios del Acuerdo Final para la Paz.
Precisado lo anterior, se procederá a resolver los argumentos expuestos en la medida cautelar. Según la demandante se desconoció el artículo 108 en concordancia con el artículo 262 de la Constitución puesto que el movimiento Todos Somos Colombia no suscribió el acuerdo de coalición Pacto Histórico, dado que era una agrupación y no un partido político y no contaba con personería jurídica.
Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Los apartes del artículo 108 de la Constitución que la actora considera transgredido con el acto acusado son los siguientes: El Consejo Nacional Electoral reconocerá Personería Jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado.
(…) Los Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue. Por su parte considera que se vulneró el artículo 262 en lo que se refiere «a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que sumados hayan obtenido una votación de hasta el quince por ciento (15%) de los votos válidos de la respectiva circunscripción, podrán presentar lista de candidatos en coalición para corporaciones públicas.».
De acuerdo con lo establecido en estas normas, es claro que las coaliciones deben ser formadas por partidos y movimientos políticos que tengan personería jurídica. No obstante lo anterior, en este caso el CNE le reconoció personería jurídica al movimiento Todos Somos Colombia en consideración a que fue uno de los movimientos fundadores de la coalición Pacto Histórico, y que por tanto hacía Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 parte de la misma, de manera que como superó en votos el umbral establecido, afirmó que tenía derecho al reconocimiento de la misma.
De manera que de una aplicación literal de las normas, en principio podría pensarse que el CNE desconoció lo allí establecido, al tener al movimiento Todos Somos Colombia como parte fundadora de la coalición Pacto Histórico, pese a no contar con personería jurídica en ese momento, y reconocérsela en el acto demandado, por considerar que la misma superó el umbral del 3% de los votos válidos para Senado.
Lo anterior en consideración a que de la certificación que se incorporó en la resolución demandada es claro que el movimiento Todos Somos Colombia no firmó el acuerdo de coalición, puesto que la misma fue suscrita por los representantes legales de los partidos que conforman la coalición Pacto Histórico14. Sin embargo, no puede perderse de vista que los argumentos expuestos tanto por el apoderado del movimiento Todos Somos Colombia así como del CNE, generan duda en esta instancia frente a si esas normas, en este caso concreto, deben aplicarse teniendo en cuenta la literalidad de las mismas, o si es necesario tener alguna consideración de los posibles planteamientos y consecuencias de lo establecido por: (i) La Corte Constitucional en las sentencias SU-257 y SU-316 de 2021, al interpretar el artículo 108 de la Constitución, en donde indica que se deben salvaguardar derechos constitucionales y convencionalmente protegidos relacionados con la participación política. 14 La certificación esta suscrita por los representantes legales de los siguientes partidos: Colombia Humana, Unión Patriótica, Polo Democrático Alternativo, Movimiento Alianza Democrática Amplia, Movimiento Alternativo Indígena y Social y Partido Comunista Colombiano. Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 (ii) El contenido del Acuerdo de Paz, que si bien no hace parte del ordenamiento jurídico, tratándose de derechos fundamentales definidos en la Constitución Política, sus contenidos constituyen obligatoriamente parámetros de interpretación y validez de las normas y leyes que implementen el Acuerdo Final (artículo 4 del Acto Legislativo 1 de 2016).
En un caso similar adoptado recientemente, esta Corporación sostuvo: 103. Por estas consideraciones, la Sala encuentra que respecto de la actuación de la autoridad electoral que culminó con los actos administrativos aquí demandados, es necesario realizar un análisis más detallado y profundo, propio de la sentencia, contando para ello con más elementos de convicción y argumentativos que permitan adoptar la decisión que en derecho corresponda. 104.
No pasa inadvertido esta judicatura que, a esta instancia del proceso, si bien es posible establecer que el Consejo Nacional Electoral no aplicó en estricto sentido las disposiciones del artículo 108 constitucional y el inciso 5º del artículo 262 Superior, también existen circunstancias específicas que conllevan a que sea necesario dicho análisis detallado, una vez se agote la correspondiente etapa de contradicción y el decreto y práctica de pruebas que sean solicitadas por las partes e intervinientes. 105.
Por ello, corresponderá a la sentencia, definir aspectos que se evidencian como fundamentales, y respecto de los cuales no es procedente decidir en este momento con la simple confrontación entre el acto y las normas invocadas. Esto es, por ejemplo, establecer si en efecto Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 se presenta una tensión entre la regulación de las coaliciones a corporaciones públicas, el régimen para el otorgamiento de la personería jurídica y los principios de participación democrática que se predican de los partidos y movimientos políticos. 106.
A su vez, otras circunstancias deberán ser estudiadas en conjunto y en aplicación de los principios de la sana crítica, y conforme el resultado de ello, determinar si en efecto, resultan suficientes para considerar como legal la decisión cuestionada.15 Por lo anterior, y ante la duda que se origina por la interpretación que hizo el CNE de los requisitos consagrados en el artículo 108 de la Constitución Política para el reconocimiento de la personería jurídica, será en la sentencia con todos los medios de prueba recaudados, donde se haga una valoración integral tanto de las normas como de las sentencias mencionadas, y se resuelva el asunto planteado, esto es, se analice si el acto demandado desconoció las normas superiores e incurrió en falsa motivación. Finalmente se reconocerá personería para actuar al apoderado del movimiento Todos Somos Colombia así como al apoderado del CNE.
En mérito de lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO. NEGAR LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL solicitada por la parte demandante. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto del 7 de septiembre de 2023. Expediente 11001-03-28-000-2023-00038- 00. M.P. Rocío Araujo. Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 SEGUNDO. RECONOCER PERSONERÍA a la abogada Adriana Katherin Ávila Torres, identificada con cédula de ciudadanía 1.05.447.288 de Bogotá y portador de la Tarjeta Profesional 284.107 del C. S. de la J, para que represente al movimiento Todos Somos Colombia, conforme con las facultades del poder otorgado16 y al Dr. Plinio Alarcón Buitrago con cédula de ciudadanía 79.205.480 y Tarjeta Profesional 130.401 del C. S. de la J. como apoderado del Consejo Nacional Electoral en los términos de la Resolución 10113 de 202317.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx 16 Registro índice Samai 19. 17 Registro índice Samai 26.