Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia Radicación: 08001-33-33-002-2019-00062-01 (7480-2023) Demandante: Sofía del Carmen Fontalvo Carrillo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Rechaza de plano recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Auto interlocutorio La señora Sofía del Carmen Fontalvo Carrillo interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que el fallo recurrido desconoció la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018, emitida por esta Corporación. CONSIDERACIONES • Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA.

Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.

En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, adquieren la naturaleza de sentencia de Radicado: 08001-33-33-002-2019-00062-01 (7480-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.

De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.

De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sean las mismas y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta, sino de las razones esenciales de la decisión o ratio decidendi. De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario.

Es pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»1.

Explicados los requisitos que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se puede adoptar por el consejero alguna de estas decisiones, de conformidad con el artículo 265 del CPACA: «[…] Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.

El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente, pese a haberse concedido.

PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso. […]» 1 Artículo 256 del CPACA. Radicado: 08001-33-33-002-2019-00062-01 (7480-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 • Análisis del despacho Se procede a estudiar si se encuentran reunidos los requisitos para admitir el recurso. - Oportunidad en la interposición y sustentación La sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el proceso ordinario adelantado por la demandante fue dictada el 23 de junio de 2023, y el respectivo mensaje al buzón electrónico de la parte activa fue enviado el 30 de junio del mismo año, por lo que dicha providencia se entendió debidamente notificada dos días siguientes según los artículos 203 y 205 del CPACA, esto es, el 5 de julio.

Por lo mismo, el fallo en mención quedó ejecutoriado el 10 de julio de 2023 (3 días siguientes a la notificación), de manera que, como el memorial de sustentación del presente recurso extraordinario fue radicado el 14 de julio de dicha anualidad, se concluye que la recurrente cumplió con la carga que le asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA (10 días siguientes a la ejecutoria del proveído censurado). - Designación de las partes Se trata de la señora Sofía del Carmen Fontalvo Carrillo y la UGPP, quienes intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancias. - Providencia impugnada La recurrente manifestó que la sentencia objeto de reproche es la proferida el 23 de junio de 2023 por Tribunal Administrativo del Atlántico.

En dicho proveído el tribunal sostuvo que, en la sentencia de unificación por importancia jurídica CE- SUJ-SII-11-2018 de 21 de junio de 2018, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se determinó que, respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, deben tenerse en cuenta, entre otras, la regla relacionada con la prueba de la calidad de docente territorial, según la cual se requiere copia del acto administrativo de nombramiento donde conste el tipo de vínculo con precisión. Que, en el presente caso, la actora efectivamente allegó con la demanda copia de los actos de vinculación a la docencia oficial, esto es, Resolución 280 de 01 de agosto de 1980, expedida por la Secretaría y Subsecretaría de Educación del departamento del Atlántico, y Decreto 000804 de 18 de abril de 1997, suscrito por el gobernador y el secretario de Educación de la entidad territorial en mención, sin embargo, de tales Radicado: 08001-33-33-002-2019-00062-01 (7480-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 documentos no es posible “establecer con suficiente claridad que la plaza [ocupada por la hoy actora] sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales”.

Que, contrario a lo anterior, obra en el expediente el certificado de historia laboral del 27 de agosto de 2018, generado por el FOMAG, en el que se dejó constancia inequívoca de que la actora se desempeñó como maestra oficial del orden nacional. Que, atendiendo los lineamientos consignados en la aludida sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, corresponde al interesado demostrar que las posiciones ocupadas eran territoriales o nacionalizadas, esto a través de los actos de nombramiento en primer lugar, o en su defecto, también con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera fehaciente que el tipo de relación legal al cual se encuentra sometido el docente es válido para el reconocimiento de la pensión gracia, no obstante, el primer supuesto no está acreditado en el asunto bajo examen, por lo que debe recurrirse al segundo. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio El contexto fáctico en el que la parte actora fundamentó el recurso interpuesto puede sintetizarse como sigue a continuación: Que según la Resolución 280 de agosto de 1980, emanada de la Secretaría de Educación del Departamento del Atlántico, la señora Sofía del Carmen Fontalvo Carrillo se desempeñó de manera interina como educadora estatal por el término de 90 días en la Escuela No. 2 para Niñas de Sabanagrande.

Que, luego, mediante el Decreto 000804 de 18 de abril de 1997, expedido por el gobernador y secretario de educación del departamento del Atlántico, fue nombrada docente del Núcleo de Desarrollo Educativo No. 24 de Sabanagrande, cuyo salario estaría a cargo del situado fiscal, fondo educativo regional del departamento. Que, al haber laborado por más de 20 años al servicio oficial y cumplir con los demás requisitos establecidos por la ley para adquirir una pensión gracia, solicitó el reconocimiento de tal derecho ante la UGPP, pero dicha autoridad negó lo propio a través de la Resolución RDP 002096 de 8 de enero de 2019.

Que la parte activa instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la mencionada autoridad, esto con el fin de que se declarara la nulidad de la anterior decisión, y que, a título de restablecimiento le fuera concedida la aludida prerrogativa desde el momento de consolidación del estatus jurídico. Que este litigio fue conocido en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, quien mediante sentencia del 23 de mayo de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda.

Que la parte demandada interpuso recurso de apelación contra esta decisión, la cual fue revocada por el Tribunal Administrativo del Atlántico a través de providencia del 23 de junio de 2023. Radicado: 08001-33-33-002-2019-00062-01 (7480-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento Se señaló que el fallo de segunda instancia censurado desconoció la sentencia de unificación del Consejo de Estado CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018, proferida dentro del expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

Al revisarse la naturaleza del referido proveído, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA en la que unificó: «[…] «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

Radicado: 08001-33-33-002-2019-00062-01 (7480-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]» (Apartes resaltados del texto original) Como sustentación del recurso extraordinario bajo estudio se adujo: «[…] se precisa como contrariada y con una interpretación errónea a la entregada por el concejo de estado (sic) y evidente en las diferentes sentencias donde se aplica el mismo fundamento interpretado de manera correcta y no incorrecto como lo hizo el tribunal. […] en este punto debo preguntar claramente al magistrado, qué prueba diferente al acto de nombramiento y acta de posesión debe allegar el demandante para determinar con suficiente claridad que la plaza a ocupar es territorial, nacional o nacionalizada, sino es el acto de nombramiento y acta de posesión las pruebas idóneas para esclarecer el tipo de nombramiento, mal interpreta el magistrado del tribunal administrativo la jurisprudencia unificada y pide otra prueba para determinar con suficiente caridad el tipo de nombramiento de la demandante, pero olvida que no hay otra prueba más idónea que el acto o resolución de nombramiento que indica que entidad la nombra y dentro del mismo acto indica de donde proviene los recursos.

Pregunto, qué otra prueba se puede presentar o puede ser más idónea que las presentadas, dentro de la jurisprudencia unificada y posteriores que se han dado como son SUJ-030-CE-S2-2021 del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá, D.C. once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017) […]» (Mayúscula del texto original).

Ahora, se estima que este debe rechazarse por las siguientes razones: Los argumentos de la recurrente consisten en que el Tribunal realizó una interpretación errada de las reglas jurisprudenciales de la sentencia del 21 de junio de 2018, específicamente de la relacionada con la prueba para determinar la calidad del vínculo de docente oficial, pues, en su sentir, se le dio prevalencia a una certificación por encima de los actos administrativos de nombramiento que aportó para demostrar que su relación legal y reglamentaria nunca fue nacional como se indicó en el formato de historia laboral.

Si se verifica el contenido del fallo de segunda instancia frente al cual se interpone el recurso, lo que se advierte es que la autoridad judicial que lo expidió, lo que hizo fue precisamente aplicar la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, pues en ningún momento desconoció la regla probatoria para determinar el vínculo del educador, de hecho, siempre trajo a colación tal postulado para afirmar que sí debían tenerse en cuenta con preferencia los actos de nombramiento, solo que luego de Radicado: 08001-33-33-002-2019-00062-01 (7480-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 valorarlos y verificar su contenido, no encontró los elementos suficientes que le dieran claridad respecto de la naturaleza del vínculo de la accionante.

Por tanto, la negativa del reconocimiento pensional no se basó en una falta de aplicación del aludido fallo unificador, sino en un criterio de análisis propio y autónomo del juez de segunda instancia sobre la capacidad demostrativa de las resoluciones por medio de las cuales se establecieron los vínculos como docente de la actora, por lo que, siguiendo la misma regla jurisprudencial, acudió a otros medios probatorios como una certificación laboral, la cual consideró inequívoca respecto del supuesto carácter nacional de la designación como educadora que le impedía acceder al derecho pretendido.

En tal sentido, la inconformidad de la actora no se basa en realidad en el desconocimiento, oposición o contradicción del juez de origen respecto de la sentencia de unificación, sino en un reparo sobre la valoración probatoria que el tribunal hizo frente a unos medios de convicción que sí tuvo en cuenta dentro del proceso, pero de los que no obtuvo un hecho probado, contrario a lo que la reclamante asegura que sí se podía derivar de ellos, lo que implica que este caso se trata de una confrontación entre dos análisis sobre un mismo elemento, los cuales son diferentes porque hacen parte del fuero interpretativo autónomo de la parte demandante y de la autoridad judicial.

En todo caso, es de destacar que la aludida providencia de unificación nunca desarrolló una pauta de cómo se debían valorar o interpretar los actos administrativos de nombramiento, pero sí precisó que, para determinar el tipo de plaza ocupada por el docente, era necesario acudir a los actos de nombramiento, y, en su lugar, a certificaciones u otras pruebas que generaran la claridad suficiente respecto de un hecho fundamental que habilita o no el reconocimiento de la pensión solicitada, aspecto que no se encontró satisfecho según el fallo recurrido.

Es decir, si la oposición en esta oportunidad no es por la presunta contradicción de la sentencia de segunda instancia frente a las reglas de unificación, sino por una inconformidad con el estudio jurídico realizado por el juez, resulta improcedente de plano la interposición de un recurso extraordinario como el presente como se prevé en el parágrafo del artículo 265 del CPACA, razón por la cual este será rechazado.

Sin embargo, no se condenará en costas a la recurrente, con base en el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso,2 toda vez que estas no están causadas ni comprobadas, ya que la entidad demandada no ha realizado actuación alguna en el trámite del presente medio de impugnación. Por lo expuesto, se RESUELVE 2 «8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Radicado: 08001-33-33-002-2019-00062-01 (7480-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Sofía del Carmen Fontalvo Carrillo contra la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Segundo: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente