1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 12 de mayo de 2022 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00033-00 Interno: 0098 - 2018 Demandante: Luisa Rodríguez de Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal Asunto: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión de sobreviviente - Admisión del recurso Procede el despacho a decidir sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que interpuso el Ministerio Público con fundamento en la facultad prevista en el numeral 5 del artículo 303 de la Ley 1437 en contra de la sentencia de segunda instancia del 25 de agosto de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, que revoco el fallo de primera instancia y accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES PROCESALES 1.1. Demanda1 1.La señora Luisa Rodríguez de Triviño instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del Acto Administrativo contenido en el oficio No. 10-00040 sin fecha, notificado el 31 de enero de 2015, proferido por el alcalde municipal de la entidad demandada, por el cual se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente. 1 Folios 1 a 15 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 2 2.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenará al Municipio de Armero Guayabal reconocer y pagar la pensión de sobreviviente a su favor, que se causó con ocasión de la muerte de su cónyuge, señor Ezequiel Triviño Falla, a partir del momento en que adquirió el derecho, es decir, desde el 13 de noviembre de 1985, fecha de muerte del causante y en aplicación del principio de retrospectividad de que trata el artículo 46 de la Ley 100 de 1993. 3.
Adicionalmente solicitó que se condenara a la accionada al pago de los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 1.1.1 Hechos de la demanda 4. La señora Luisa Rodríguez de Triviño y el señor Ezequiel Triviño Falla, según registro civil No. 668149, contrajeron matrimonio el 29 de junio de 1960, en la parroquia San Lorenzo de Armero, conviviendo por más de 25 años. 5.
Fruto del matrimonio, la accionante y el señor Ezequiel Triviño Falla tuvieron cuatro hijos, Hilda Yineth Triviño Rodríguez, Germán Triviño Rodríguez, Edna Emilse Triviño Rodríguez y Bladimir Triviño Rodríguez. 6. El señor Ezequiel Triviño Falla laboró al servicio del Municipio de Armero desde el 19 de septiembre de 1978 hasta el 13 de noviembre de 1985, en la Secretaría de Obras Públicas de dicho ente territorial. 7.
El señor Ezequiel Triviño como consecuencia de la tragedia de Armero, falleció el día 13 de noviembre de 1985. 8. Precisa la accionante que, mediante la Resolución No. 158 del 20 de mayo de 2003 proferida por el Municipio de Armero Guayabal, se le negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, petición que reiteró en la petición que dio origen al acto ahora acusado.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 3 1.2.1 Decisión de primera instancia 9. Mediante sentencia de 24 de octubre de 2016, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el causante no cumplió a cabalidad los requisitos exigidos por la ley vigente para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente. 10.
Precisa que el señor Triviño murió el 13 de noviembre de 1985, fecha para la cual no había comenzado a regir el sistema general de pensiones, ya que de acuerdo con el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, entraría en vigor a partir del 1 de abril de 1994, de manera que las normas vigentes al momento de su deceso eran la Ley 33 de 1973, la Ley 12 de 1975 y la Ley 33 de 1985 la cual establece que para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente se requiere la prestación de servicios durante veinte (20) años y el causante solamente laboró siete (7) años al servicio del Municipio de Armero. 11.
Adicionalmente señaló que de acuerdo con la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente No. 76001-23-31-000-2007-01611-01 (1605-09) proferida el 25 de abril de 2013, no es posible aplicar la Ley 100 de 1993 de manera retrospectiva, razón por la cual la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados ha quedado incólume2. 1.2.2 Trámite de la segunda instancia 1.2.2.1 Recurso de apelación 12.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, a fin de que se revocara y en su lugar se accediera a la totalidad de las pretensiones de la demanda3. Alegó que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, la ley en materia laboral en función del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la 2 Folios 108 a 112 3 Folios de la 117 a 135 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 4 Constitución Política puede aplicarse con anterioridad a su vigencia a situaciones que no lograron definirse a la luz de la normatividad que las regía, por ende, manifiesta que tiene derecho a que le reconozcan la pensión de sobrevivientes, en su calidad de cónyuge del causante. 13.
Adicionalmente indicó que al momento de la muerte del señor Triviño, estaba vigente el Decreto 3041 de 1966, mediante el cual se aprobó el régimen general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte que resultaba ser más favorable para el asunto en cuestión, en la medida que garantizaba a la accionante la pensión de sobrevivientes debido a que el causante cumplió a cabalidad con los requisitos establecidos en los artículos 5 y 20 de la norma en comento, esto es, tener más de 150 semanas cotizadas dentro de los 6 años anteriores a la muerte y en los últimos 3 años tener por lo menos 75 semanas. 1.2.2.2 Sentencia de segunda instancia 13.
El Tribunal Administrativo del Tolima profirió sentencia el 25 de agosto de 20174, por medio de la cual revocó la de fecha 24 de octubre de 2016 expedida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué, accediendo a las pretensiones de la demanda. 14. Tuvo en cuenta para ese particular, que de acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría Administrativa de la Gobernación del Departamento del Tolima – Archivo General del Departamento -, el señor Ezequiel Triviño Falla laboró como suboficial de la Secretaría de Obras Públicas del Municipio de Armero a partir del 19 de septiembre de 1978 al 31 de diciembre de 1884 y del 1 de enero de 1985 al 30 de septiembre del mismo año, para un total de 7 años y 11 días.
A su vez, indicó que conforme con lo probado en el proceso la accionante convivió con el causante desde el 29 de junio de 1960 hasta la fecha de fallecimiento del señor Triviño, razón por la cual cumple con las exigencias previstas en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes. 4 Folios 179 a 190 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 5 15.
Refirió además que no se trata de darle un efecto retroactivo a la Ley 100 de 1993, sino estimar su efecto retrospectivo a favor del trabajador o del beneficiario, en la medida que la norma se emplea desde la fecha de su vigencia a un hecho acaecido con anterioridad y no desde la fecha en que falleció el causante. 16. Adicionalmente, hizo un recuento normativo de las regulaciones existentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993 referentes a la pensión de sobrevivientes y de jubilación para trabajadores del sector público o privado.
En primer lugar, trajo a colación el Decreto 3041 de 1966 por medio del cual se reglamentó el Seguro Social de Invalidez, Vejez y Muerte para trabajadores del sector privado, en el cual se establecían las condiciones de tiempo y densidad de cotizaciones exigidas, para hacerse acreedor de una pensión. Posteriormente, reseñó que se expidieron varias regulaciones que modificaron el régimen privado de pensión de sobrevivientes, entre ellas, el Decreto 758 de 1990 y la Ley 6 de 1945 que establecía las condiciones para que un empleado del sector público de carácter permanente gozara de la prestación vitalicia de jubilación, disposición que fue modificada por la Ley 33 de 1985. 17.
Con respecto a la posibilidad de sustituir la pensión de jubilación, invocó el artículo 36 del Decreto Ley 3135 de 1968, el cual establecía que al fallecimiento de un empleado público o trabajador oficial, sus beneficiarios tienen derecho a recibir de la respectiva entidad de previsión la pensión que le hubiera correspondido durante dos (2) años, sin perjuicio de las prestaciones anteriores, disposición que fue modificada por el artículo 19 del Decreto 434 de 1971, en la que se indicó que los beneficiarios del causante tendrían derecho a percibir la respectiva pensión durante los cinco (5) años subsiguientes.
De igual modo, que la Ley 33 de 1973 consagró el derecho que tiene el beneficiario del causante a reclamar la pensión de sobrevivencia de forma vitalicia. Finalmente, concluyó que la Ley 12 de 1975 y la Ley 71 de 1988, dejaron en claro que a lo largo del tiempo el régimen de pensiones tanto en el sector público como privado ha pretendido flexibilizar el acceso a dicha prestación, transformándose de un servicio público a un derecho en cabeza de todos.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 6 18. De acuerdo con los motivos expuestos, el tribunal estimó que existe razón suficiente para revocar la sentencia impugnada, condenando al Municipio de Armero Guayabal al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de la accionante, en las condiciones y términos previstos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, prestación que previó con efectos fiscales a partir del 3 de abril de 2010.
I. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA 19. Dentro del término legal, el 20 de septiembre de 20175, Mauricio Fernando Rodríguez Reina, en su condición de Procurador 163 Judicial II, con fundamento en la facultad prevista en el numeral 5 del art. 303 de la Ley 1437 de 2011, interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia del día 25 de agosto del 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. 2.1 Trámite procesal 20.
El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto del 17 de octubre de 2017, concedió el anterior recurso. Además, dispuso el término de 20 días que establecía el artículo 261 del CAPCA para su sustentación6. 21. Mediante escrito del 17 de noviembre de 2017, dentro del término legal7, el Procurador 163 Judicial II sustentó el recurso.
Pidió que se anule en su integridad la sentencia recurrida, con el propósito de alcanzar los fines previstos en el artículo 2568 ibidem, especialmente la unidad de interpretación y aplicación uniforme del derecho, así como la protección del patrimonio público de la entidad demandada. 5 Folio 211. 6 Folios 219 a 226. 7 Folios 206 a 213. 8 CPACA, “Artículo 256.
Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 7 22. Como soporte jurisprudencial de sus argumentos e intenciones, alegó que la providencia recurrida desconoció la sentencia de unificación de fecha 25 de abril de 2013, expediente No. 76001233100020070161101 (1605-09), proferida por el Honorable Consejo de Estado – Sección Segunda, con ponencia del consejero Luis Rafael Vergara Quintero, en la que se estableció que “la ley sustancial tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia y solo por excepción de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la Ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1° de abril de 1994”.
En este sentido, para el Procurador, la accionante no tiene derecho a acceder a la pensión de sobrevivientes consagrada en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior. 23. Adicionalmente, señaló que la Corte Constitucional en sentencia T-564 de 2015 precisa que, a pesar de que no se puede aplicar de manera retrospectiva la ley laboral, si es imperativo analizar el caso concreto, con la finalidad de validar el grado de afectación de los derechos fundamentales desde una perspectiva constitucional de igualdad, equidad y justicia material, para no generar un déficit de protección en el ordenamiento. 24.
Conforme a lo anterior, para el recurrente es claro que el juez de segunda instancia no solo desconoció la providencia del Consejo de Estado (1605-09) que le resultaba vinculante, sino que también le dio un alcance distinto a la sentencia de tutela de la Corte Constitucional T-564 de 2015, la cual no tuvo como finalidad desconocer el precedente judicial citado, sino que por el contrario lo acepta y comparte, arguyendo que es posible la aplicación de la ley sustancial de manera retrospectiva dada la situación fáctica que caracterizaba el caso.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 8 25. El expediente ingresó al despacho, el 17 de enero de 2018, para decidir sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia9. II. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia 26.
El Despacho es competente para conocer del presente proceso, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)10, que estableció la competencia funcional para desatar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el Consejo de Estado. El artículo 265 del CPACA dispone que el magistrado ponente será quien resolverá la admisión de este recurso11. 27.
En consecuencia, repartido el expediente de la referencia a este Despacho, la Ponente es competente para conocer y decidir sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante. 3.2 Importancia del precedente jurisprudencia en el estado social de derecho. 28. La Constitución Política, determinó en su artículo 230 el sistema de fuentes en la actividad judicial, al expresar que «[l]os jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley», y que «[l]a equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial». 29.
Sobre el precedente jurisprudencial como mecanismo realizador de la igualdad jurídica, la Corte Constitucional expresó, lo siguiente12: 9 Folios 228 a 229. 10 CPACA, “Artículo 259. Competencia. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación”. 11 “[…] Si el recurso reúne los requisitos legales, el ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, el ponente los señalará para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, y si no lo hiciere, lo inadmitirá y ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen”. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-816 del 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 9 «[…] Si las autoridades deben sometimiento a la Constitución y la ley en el ejercicio de sus funciones, deben también sujeción al principio de igualdad que la propia Ley Superior prescribe: implícito en la obligación para las autoridades de sometimiento a la Constitución y la Ley, se encuentra el deber de igualdad en el ejercicio de la función pública como mandato fundamental.
En otras palabras, el deber de las autoridades de trato igualitario a las personas emana de la obligación general de acatamiento de la Constitución y la ley, inscrito en la noción de Estado de Derecho. De este modo, desde el momento en que las autoridades administrativas juran el cumplimiento de la Constitución y de la ley - actos de legislación-, se encuentran obligados a la garantía de la igualdad legal de todos los ciudadanos, tanto en el ámbito de la administración pública como en la esfera de los procesos judiciales. […] Para reforzar la aplicación práctica del deber de igualdad en la adjudicación y reconocimiento por las autoridades de los derechos a las personas, la función jurisdiccional da cuenta de un instrumento: el valor vinculante de ciertas decisiones judiciales para la solución de nuevos casos.
Significa que la regla de decisión de algunas sentencias debe ser aplicada por los jueces y tribunales competentes a los casos posteriores que se apoyen en los mismos supuestos fácticos y jurídicos. En tal sentido, el precedente jurisprudencial aparece como un mecanismo realizador de la igualdad jurídica, pues los ciudadanos pueden contar con que el derecho ya reconocido a una persona habrá de serle concedido a otra u otras que se hallaren en la misma situación fáctica y jurídica inicialmente decidida.
Con todo, en los regímenes jurídicos legatarios de la tradición continental europea como el nuestro, se controvierte el sistema de precedentes en el mismo sentido de la argumentación del demandante: oponiendo a la obligatoriedad de la jurisprudencia, el carácter auxiliar de la misma. En otras palabras, a la obligación judicial de aplicación del precedente jurisprudencial -en desarrollo del deber constitucional de adjudicación igualitaria del derecho-, se le enfrenta el principio también constitucional de la autonomía judicial frente a las decisiones precedentes, con base en el carácter auxiliar de la jurisprudencia y en el sólo sometimiento a la ley en el ejercicio de la función judicial prescrito en la en la Constitución (se destaca). 30.
La misma Corte Constitucional, precisó que «Es entonces necesario aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos jueces respetuosos de los precedentes- y la realización de la justicia material del caso concreto -que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas-.»13. 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-047 del 29 de enero de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 10 31. La Corte Constitucional también estableció que la aplicación del precedente judicial vinculante, procede cuando se reúnan los siguientes requisitos: (i) que los hechos relevantes del caso bajo análisis sean semejantes a los supuestos de hecho del caso precedente, (ii) que la consecuencia jurídica que se aplicó anteriormente puede equipararse a la exigida en el nuevo caso, y (iii) que la regla o criterio interpretativo fijado se mantenga, no haya cambiado o evolucionado que pueda modificar algún supuesto de hecho para efectos de su aplicación14. 32.
De lo anterior, se tiene que el sistema de precedentes tiene vital importancia en el ordenamiento jurídico colombiano, dado que se reconoce la fuerza vinculante de los pronunciamientos judiciales previos, en garantía de la seguridad jurídica y del principio de igualdad, con el objeto de otorgar de coherencia al sistema judicial. 3.3 Las sentencias de unificación en la Ley 1437 de 2011. 33.
Al existir cierto grado de indeterminación en las normas jurídicas y multiplicidad de operadores judiciales y administrativos que pueden llegar a entendimientos distintos sobre su alcance15, resulta necesario que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan una función de unificación jurisprudencial que brinde a la sociedad «cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad»16 y se garantice el derecho constitucional a que las decisiones se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico. 34.
Es importante resaltar que la función de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado es inherente a la condición de Tribunal Supremo de lo 14 Corte Constitucional, Sentencia T-812 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 15 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011: “El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto.
Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante.” 16 Corte Constitucional, sentencia C-836 de 2001. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 11 Contencioso Administrativo que le reconoce a la Corporación el artículo 237-1 de la Constitución Política17.
En consecuencia, el deber de las autoridades administrativas y judiciales de hacer una interpretación uniforme y coherente de las normas jurídicas y de garantizar el derecho a la igualdad y la seguridad jurídica es un mandato general, directo y de aplicación inmediata que se debe cumplir en cualquier actuación administrativa. Entonces, la función de unificación de la jurisprudencia atribuida al Consejo de Estado deriva de su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. 35.
Es importante recordar que el artículo 10 del CPACA, establece el deber que tienen las autoridades de aplicación uniforme de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado cuando se encuentren ante situaciones con los mismos supuestos fácticos y jurídicos, de la siguiente manera: «Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.» 36. Del contenido de la norma, es posible deducir que la Ley 1437 de 2011 reconoce el precedente judicial como una fuente de derecho y por consiguiente, es deber de las autoridades administrativas acatar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, no sin antes resaltar que las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia deben emplearse de manera preferente18. 17 “5.4.2.5.
Así, de la condición de “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”, de “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”, de “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” que les fija la Constitución a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, surge el encargo de unificar la jurisprudencia en las respectivas jurisdicciones, tarea implícita en la atribuciones asignadas a la primera como tribunal de casación, en la de cierre jurisdiccional de lo contencioso administrativo del segundo, y en la función de guardián de la Constitución y de revisor de las decisiones judiciales de tutela de los derechos fundamentales que tiene la Corte Constitucional.
Y de tal deber de unificación jurisprudencial emerge la prerrogativa de conferirle a su jurisprudencia un carácter vinculante. En otras palabras, el valor o fuerza vinculante, es atributo de la jurisprudencia de los órganos de cierre, quienes tienen el mandato constitucional de unificación jurisprudencial en su jurisdicción.” (Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2011) 18 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 12 37. En este contexto, las denominadas sentencias de unificación responden a criterios particulares y diferentes que las cualifican e identifican de cualquier otra providencia judicial19.
Sobre el particular se tiene que, el artículo 270 del CPACA define cuales sentencias dictadas por el Consejo de Estado tienen el carácter de unificación, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.» 38.
La norma transcrita es clara en establecer que las sentencias de unificación jurisprudencial son aquellas que profiera el Consejo de Estado: (i) por importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de sentar jurisprudencia, reguladas en el artículo 271 ibídem; (ii) al decidir los recursos extraordinarios (regulados en los artículos 248 y siguientes del CPACA) y (iii) las relativas al mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo – denominadas por el CPACA como los medios de control de protección de los derechos e intereses colectivos y reparación de los perjuicios causados a un grupo, respectivamente- (regulado en el artículo 272 del CPACA). 39.
Por otra parte, el mencionado artículo 271 también es diáfano en determinar que la competencia para dictar sentencias de unificación jurisprudencial recae en: (i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando existan diferencias surgidas ante las Secciones de la Corporación y (ii) en las Salas Plenas de Sección de las que surjan entre sus Subsecciones, además de los asuntos de competencia de los tribunales que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial. 3.4 Finalidad y requisitos de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 19 Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 001/16 proferida en aplicación del artículo 271 de la ley 1437 de 2011.
Prima de servicios de docentes oficiales, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 13 40. El artículo 256 del CPACA20, como novedad procesal instituyó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el fin de «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de quienes resulten perjudicados con la providencia y reparar los agravios inferidos a tales sujetos».
Dicho recurso tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia. 41.
En efecto, su ejercicio persigue el sometimiento de una providencia al precedente unificado dictado por el Consejo de Estado, porque dadas las condiciones fácticas y normativas del litigio, resultaba vinculante para los jueces de instancia al momento de finalizar el correspondiente juicio. De esta forma, el aludido recurso tiene como fin primordial velar por la exactitud y uniformidad del ordenamiento jurídico.
Al respecto, la Subsección B de la Sección Tercera de la corporación, sostuvo21: «Dado que este recurso es de carácter extraordinario y excepcional solo puede ser invocado para impugnar aquellas sentencias judiciales que hayan violado normas sustanciales o quebrantado aquellas que prevén requisitos indispensables de procedimiento.
De ahí que no se trata de una tercera instancia y tampoco puede equipararse a los recursos ordinarios. Lo anterior por cuanto su finalidad es la de revisar la legalidad de la sentencia de segunda instancia. En orden a i) la unificación de la jurisprudencia con el fin de garantizar una interpretación uniforme de la ley, ante situaciones de hecho similares, con lo cual se tiende a hacer efectivo el derecho a la igualdad; ii) asegurar la aplicación justa de la ley en cada caso concreto y iii) restablecer los derechos que le han sido conculcados a las partes, mediante la anulación de la sentencia y la expedición de una nueva decisión que favorezca los derechos del recurrente agraviado con la providencia objeto del recurso. 20 Artículo 256: “Fines.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 7 de marzo de 2016, exp. n.º 08001-23- 33-001-2014-00427-01(55312), C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 14 En conclusión, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia más que abogar por la protección de intereses subjetivos de los sujetos procesales propende por la defensa del interés supremo del Estado y la comunidad jurídica en la conservación, respeto y garantía de las normas, con el fin de asegurar, conforme al preámbulo de la Constitución, un marco de justicia material, efectiva, concreta y comprometida con el anhelo de paz y orden.» 42.
Por su parte, la Sección Segunda de esta Corporación22, ha indicado que el recurso estudiado es un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva, toda vez que el momento en que le corresponde emitir un pronunciamiento al Consejo de Estado es posterior al de expedición de la sentencia ejecutoriada por el órgano judicial competente.
En ese orden, con éste se busca enmendar la posición que se fijó en una sentencia que ha adquirido firmeza y que ha sido dictada en única o segunda instancia por un tribunal administrativo, con el propósito de que se acompase con lo que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo haya establecido sobre la materia de que se trate en una sentencia de unificación. Esto denota la importancia que el legislador quiso imprimirle al precedente vertical por medio de esta figura. 43.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede en contra de las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos que contraríen una sentencia de unificación jurisprudencial de esta Corporación, con lo cual se garantiza la efectividad del precedente vertical, de acuerdo con el contenido de los artículos 257 y 258 del CPACA.
El recurso se debía interponer dentro de los (5) cinco días siguientes a la ejecutoria de la providencia, de conformidad el artículo 261 ibídem23. 44. El artículo 257 del CPACA24 también preveía que, tratándose de una sentencia de contenido patrimonial en procesos tramitados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, el recurso procedería siempre y cuando la condena o las pretensiones de la demanda sean iguales o 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto del 7 de abril de 2016, Sala Plena de la Sección Segunda; expediente 3172-2015. 23 Modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021 24 Modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 15 superiores a noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV). 45.
En relación con la cuantía para recurrir, la Ponente precisa que Ley 2080 de 202125 a través del artículo 71 que modificó la disposición 257 del CPACA, señaló que, tratándose de litigios de índole laboral y pensional, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede sin consideración de la cuantía. No obstante, en atención a las reglas de vigencia de la modificación legislativa introducida por aquella norma, tratándose de los recursos interpuestos, la norma procesal que los rige es la vigente al momento de su formulación, tal como lo establece el artículo 86, en este caso la disposición original del CPACA. 46.
Sobre este particular, se precisa que la Sección Segunda de esta Corporación emitió pronunciamiento de unificación en el auto del 28 de marzo de 2019, expediente 0288-15 con ponencia del Consejero de Estado William Hernández Gómez, en donde se fijó la siguiente regla: «c- Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva.» 47.
Lo anterior, habida consideración de que el propósito del recurso no es otro que el de la aplicación uniforme de las reglas de unificación jurisprudencial, siendo ajeno a este objetivo el valor o monto de las pretensiones perseguidas considerando que ello define la estimación de la cuantía del proceso. 48. En este sentido, esta corporación, al analizar el contenido del artículo 258 del CPACA26, indicó que «la única causal para que opere el estudio del recurso 25 Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 26 “Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 16 extraordinario de unificación de jurisprudencia, se encuentra en oposición o contradicción a una providencia de unificación por parte de una sentencia»27. 49. Por otra parte, la Ponente precisa que se encuentran legitimados para interponer el recurso las partes y los terceros procesales que resulten perjudicados con la providencia. Se destaca que, frente a este aspecto, el artículo 260 del CPACA estableció un requisito de procedibilidad al determinar en su parágrafo que no estará legitimado quien no haya apelado la sentencia en primera instancia ni adherido a la apelación de la contraparte, siempre y cuando el fallo de segunda instancia sea exclusivamente confirmatorio de aquella. 50.
A su vez, el artículo 262 del CPACA establece los requisitos formales que debe reunir la petición de unificación de jurisprudencia, estos son: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 51.
En lo que tiene que ver con el requisito de indicar las razones en que se fundamenta el recurso, esta Corporación ha determinado «que esto supone que la parte recurrente debe realizar un ejercicio de comparación de la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria»28. 52.
Esta Corporación también ha establecido que para la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia, se requiere de la unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, al determinar que «la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-26-000-2019-00173- 00(65247);
Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), radicación número 11001-03-15-000-2016-00719-00(AC). 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 8 de julio de 2021), Radicado No: 11001-03-26-000-2020-00115-00(66246) M.P Jaime Enrique Rodríguez Navas.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 17 identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi»29. 4.
Caso concreto. 53. La Ponente procede a decidir si en el presente caso se reúnen los requisitos de índole formal y material del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, interpuesto por Mauricio Fernando Rodríguez Reina, en su condición de Procurador 163 Judicial II, con fundamento en la facultad prevista en el numeral 5 del art. 303 de la Ley 1437 de 2011.
En este orden, se cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por la le para su procedencia, los cuales se expondrán a continuación: Procedencia: providencia impugnada y cuantía 54. Mauricio Fernando Rodríguez Reina, en su condición de Procurador 163 Judicial II, con fundamento en la facultad prevista en el numeral 5 del art. 303 de la Ley 1437 de 2011, interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia proferida el 25 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo del Tolima.
Mediante esta providencia se revocó la sentencia del 24 de octubre de 2016, expedida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial que negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente. Esto es, tiene el carácter de segunda instancia proferida por los tribunales administrativos. 55. De conformidad con lo expuesto en consideraciones anteriores, para el Despacho es claro que, tratándose de conflictos de origen laboral, como el presente caso, no es exigible una cuantía determinada para estimar como procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, razón por la cual, no se examinará el referido aspecto. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020-01051-00(3393- 20).
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 18 4.2 Legitimación 56. El fallo de primera instancia negó las pretensiones de la demanda y fue recurrida por la parte demandante. La sentencia de segunda instancia revocó la de fecha del 24 de octubre de 2016 y accedió a las pretensiones referidas a declarar la nulidad del Acto Administrativo contenido en el oficio No. 10-00040 y ordenar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente. 57.
El Ministerio Público actuando como recurrente extraordinario interpuso recurso contra la sentencia proferida en segunda instancia el 25 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo del Tolima 58. En consecuencia, se estima que la parte recurrente se encuentra legitimada para interponer recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, toda vez que el numeral 5 del artículo 303 de la Ley 1437 de 2011 establece que el Ministerio Público esta facultado para actuar como sujeto procesal especial, con la atribución de interponer recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales. 4.3 Requisitos materiales y de oportunidad 59.
Según constancia secretarial, la sentencia de segunda instancia fue notificada por correo electrónicamente el 29 de agosto de 201730. Teniendo en cuenta que el recurrente presentó el recurso el día 20 de septiembre del mismo año, la Ponente concluye que su presentación fue oportuna. La sustentación se produjo el 17 de noviembre de 2017, esto es, dentro del término de 20 días que establecía el artículo 261 del CAPCA31. 60.
En el escrito del recurso se indicaron las partes, la sentencia impugnada, las razones, fundamentos y la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 30 Folio 196 31 Folios 203 a 213 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 19 61.
El Ministerio Publico invocó como causal única la prevista en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, la cual señala que habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Además, refirió como sentencia de unificación jurisprudencial presuntamente contrariada la proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de abril de 2013, expediente No. 76001233100020070161101 (1605-09), con ponencia del consejero Luis Rafael Vergara Quintero. 62.
En la providencia señalada, esta corporación determinó que la ley sustancial, por regla general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan con su entrada en vigencia y solo de manera excepcional regirá de manera retroactiva; sin embargo para que ello ocurra se debe hacer un análisis del caso en concreto en cuanto al grado de afectación de los derechos fundamentales posiblemente vulnerados, desde una óptica constitucional de igualdad, equidad y justicia material, esto con la finalidad de no generar un déficit de protección intolerable en el ordenamiento jurídico, excepción que no cobija a la Ley 100 de 1993, puesto que su artículo 151 es claro en establecer que empezara a regir a partir del 1° de abril de 1994, tesis que ha sido acogida no solo por el Consejo de Estado, sino por la Corte Constitucional en varias de sus providencias, aceptando y compartiendo esta postura. 62.
En consecuencia, la Ponente determina que la ratio decidendi y reglas fijadas en esa oportunidad guardan correspondencia con el fondo del asunto desatado a través del fallo recurrido, y con las razones invocadas en el recurso analizado. 63. De lo expuesto, también se establece que la sentencia señalada por el recurrente tiene el carácter de unificación proferida por la sección segunda del Consejo de Estado.
En consecuencia, de conformidad con el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, procede la causal prevista para la admisibilidad del medio de impugnación en mención, consistente en que «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado». Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 20 64.
En conclusión, una vez revisado que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante, el Despacho verifica que reúne los requisitos exigidos por el artículo 262 del CPACA, esto es: i) la designación de las partes, ii) la indicación de la providencia impugnada, iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
En consecuencia, lo admitirá. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: Por venir debidamente sustentado y reunir los demás requisitos formales, SE ADMITE el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el Ministerio Público en contra de la sentencia de segunda instancia dictada el 25 de agosto de 2017, por el Tribunal Administrativo del Tolima que revoco la sentencia impugnada proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué el día 24 de octubre de 2016, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría de la sección segunda,
NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes de conformidad con lo establecido por el artículo 201 del CPACA y personalmente al delegado del Ministerio Público en atención a lo consagrado por el artículo 198, numeral 3º del CPACA.
TERCERO: Una vez cumplido lo ordenado en el numeral anterior, por Secretaría de la sección segunda CÓRRASE traslado por el término de quince (15) días a la demandante la señora Luisa Rodríguez de Triviño y al municipio de Armero Guayabal (Tolima), del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia para que presenten su oposición o concepto, según fuere el caso, conforme lo dispone el artículo 266 del CPACA.
CUARTO: Cumplido lo ordenado en esta providencia, REGRÉSESE el proceso de la referencia al despacho para continuar con el trámite correspondiente. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 0098-2018 Demandante: Luisa Rodríguez De Triviño Demandado: Municipio de Armero Guayabal 21
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado