1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., primero (01) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-03517-01 Accionante: Camilo Antonio Velásquez Matallana Accionado: Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Sentencia emitida dentro de proceso ejecutivo.
Ejecución de sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No satisface carga argumentativa y emplea la tutela como tercera instancia. Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 26 de junio de 2025 por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo sobre algunos cargos y otros fueron negados.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 9 de junio de 2025, el señor Camilo Antonio Velásquez Matallana promovió acción de tutela contra la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales1. Pretende que se deje sin efectos la providencia de 31 de octubre de 20242, proferida en el marco del trámite ejecutivo3 surtido contra el Distrito Capital – Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia - Cárcel Distrital de Varones y Anexo Mujeres. 2.
Dicha acción tuvo por objeto obtener el cumplimiento de la condena contenida en la sentencia de 25 de febrero de 2016 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el accionante4 a fin de que se le reconocieran y pagaran varios factores salariales causados durante el ejercicio del cargo de guardián en la Cárcel Distrital. 1 Invocó los derechos a la igualdad, debido proceso, mínimo vital y acceso a la administración de justicia. También se hace referencia al fenómeno de la cosa juzgada, a la inmutabilidad de la sentencia y a los principios contenidos en el artículo 53 de la Constitución Política. 2 Frente a la cual se presentó una solicitud de adición, aclaración y corrección, negada el 30 de abril de 2025. 3 Radicado: 25000-23-42-000- 2022-00058-01 (1038-2023). 4 Radicado: 25000-23-25-000-2011-00346-00 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03517-01 Accionante: Camilo Antonio Velásquez Matallana Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 3.
A través de la providencia cuestionada, el Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo5 de reconocer a favor del demandante, por concepto de horas extras y recargos nocturnos, festivos diurnos y festivos nocturnos, causados del 31 de mayo de 2007 al 31 de diciembre de 2014, un total de $91.645.996, con fundamento en que el factor hora se obtenía dividiendo la asignación básica mensual sobre un total de 190 horas mensual.
La Administración canceló $75.009.860 por los aludidos recargos durante dicho período considerando una jornada máxima de 240 horas y no de 190. La diferencia salarial entre lo que debía sufragar el empleador por tal trabajo suplementario y lo que recibió el demandante arroja un valor de $21.418.9166, al cual debía descontarse las respectivas cotizaciones a salud y pensión por un monto de $1.806.277.
De otro lado, se concluyó que por el reajuste de cesantías e intereses de las cesantías se debía pagar al actor $3.740.427, así como también $2.840.498 de intereses de mora. Todo lo anterior, daba un total de $26.193.575, suma a la cual se le descontaron $2.216.261 correspondientes a un pago previo efectuado por el Distrito dando cumplimiento al fallo de recaudo.
De acuerdo a lo anterior, determinó que se le adeudaba al demandante $23.977.314 como condena a ejecutar. 4. Mediante auto de 30 de abril de 2025, se negó la solicitud de adición, aclaración y corrección frente a la providencia de 31 de octubre de 2024. Se consideró que los argumentos expuestos se orientan a modificar la decisión objeto de dicha petición. No se incurrió en error por omisión o cambio de palabras, no contiene conceptos o frases que ofrezcan duda ni se omitió resolver sobre algún punto de la litis. 5.
El accionante sostuvo que en la providencia atacada se configuró un defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas aportadas al plenario, especialmente, de la sentencia del 25 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que constituye el título ejecutivo. En este fallo se ordenó reliquidar los recargos nocturnos y el trabajo dominical y festivo, con porcentajes del 35%, 200% y 235%, con base en una jornada máxima legal de 190 horas mensuales, en aplicación a la sentencia de unificación de 12 de febrero de 2015.
Actuar con el que se desconoció el principio de cosa juzgada y la inmutabilidad de las sentencias. 6. Se incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación de lo dispuesto en los artículos 35 y 39 del Decreto 1042 de 1978, según los cuales procede la reliquidación de los recargos nocturnos, dominicales y festivos, en los términos solicitados.
Con los desprendibles de nómina se acreditó que la Administración, en aplicación a estas normas, liquidó sobre una jornada laboral de 240 horas mensuales, los factores salariales demandados con unos porcentajes de recargo del 35%, 200% y 235%. 5 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 6 de septiembre de 2022, negó parcialmente el mandamiento y ordenó el pago de solamente $21.136.815 por concepto de saldo de capital, $2.840.498 por intereses causados hasta el 9 de enero de 2017, fecha en se probó 6 Cifra indexada.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03517-01 Accionante: Camilo Antonio Velásquez Matallana Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 7. El Consejo de Estado debió reajustar el valor a pagar por cada acreencia salarial, únicamente en lo referente a las horas de jornada laboral mensuales (190 horas, no 240), sin disminuir los porcentajes de remuneración aplicados en sede administrativa, pues con ello, actuó en detrimento del patrimonio del demandante. 8.
Por otra parte, cuestionó un posible desconocimiento del precedente por no tenerse en cuenta las sentencias de tutela de 9 de septiembre de 2021 de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación7, de 10 de junio de 2021 de la Sección Quinta del Consejo de Estado8, y de 27 de noviembre de 20239, en las que, en similar situación fáctica a la suya, se concedió el amparo.
De igual modo, se inobservó la sentencia de unificación del 12 de febrero de 201510, así como los fallos de 12 de febrero de 201511, 22 de junio de 202312 y 14 de noviembre de 202413 emitidos por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en procesos ordinarios análogos. B. Sentencia de primera instancia 9.
Mediante sentencia de 26 de junio de 2025, la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad, en lo relacionado con el desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del 12 de febrero de 2015 proferida por la Sección Segunda de la misma Corporación, aspecto que pudo ser alegado en ejercicio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, consagrado en los artículos 256 y siguientes del CPACA. 10.
Por otro lado, negó el amparo en relación con los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, pues la autoridad judicial accionada efectuó una valoración probatoria integral y dio aplicación debida a las normas y la jurisprudencia invocada. C. La impugnación 11. El señor Velásquez Matallana indicó que el tema sobre el cual debe pronunciarse el juez de tutela es la modificación del título de recaudo hecha por el juez del ejecutivo, al avalar una liquidación de la condena contraria a las reglas de reajuste de factores salariales allí decantadas.
Reiteró los argumentos esgrimidos en la solicitud de amparo e hizo énfasis en que el mismo Consejo de Estado, tanto en sede de tutela como en procesos ordinarios y ejecutivos, ha concedido la reliquidación de 7 Expediente 11001-03-15-000-2021-05248-00, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 8 Expediente 11001-03-15-000-2021-01379-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 9 Expediente 11001-03-15-000-2023-04299-01, M.P. César Palomino Cortés. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Expediente 25000 23 25000 2010 00 725 01 (1046-2013) 11 Expediente 25000232500020100072501. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 12 Expediente 25000234200020180147701 (4303-2022). M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 13 Expediente 25000234200020180150001. M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Fallo, en el que a juicio del demandante se citan otras dos sentencias de especial relevancia para su caso particular, con los Radicados 25000234200020180152601 y 25000234200020130542001.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03517-01 Accionante: Camilo Antonio Velásquez Matallana Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 las horas extra, los recargos nocturnos y el trabajo en días y noches dominicales y festivos, aplicando el 35%, 200% y 235%, respectivamente. 12.
Solicitó tener en cuenta que la decisión objeto de tutela le causó un perjuicio irremediable, consistente en que solo se le reconoció $21.136.815 por concepto de capital, cuando según su propia liquidación de la condena este concepto tiene un valor estimado total de $64.914.626. II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 13.
La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 199114. F. Análisis del caso concreto 14. Esta Subsección modificará el fallo impugnado, pues una revisión de los planteamientos aducidos por la actora permite advertir que la solicitud de amparo deviene improcedente por no encontrarse acreditado el presupuesto de relevancia constitucional. 15.
Los cuestionamientos expuestos en la tutela se fundamentan en argumentos presentados por el actor durante el trámite del proceso ejecutivo, lo que evidencia que se pretende convertir el mecanismo de amparo en una instancia adicional a fin de discutir el monto de la condena impuesta a favor del accionante, sin que se haya evidenciado una verdadera deficiencia probatoria o sustantiva que amerite una protección constitucional.
Además, el alegado desconocimiento del precedente carece de carga argumentativa. 16. Para sustentar los referidos reproches, el demandante afirmó que hubo una valoración defectuosa de lo dispuesto en la sentencia de 26 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que es el título base de recaudo. En dicha providencia, se dispuso dentro de las reglas para liquidar las horas extra diurnas, los recargos nocturnos y los recargos dominicales y festivos, que estos debían ser recalculados con una base de jornada laboral mensual de 190 horas, no de 240 como lo había efectuado la Administración, y en unos porcentajes de remuneración adicional del 35%, 200% y 23%, respectivamente.
Esto, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 35 a 39 del Decreto Ley 1042 de 1978 y en la sentencia de unificación del 12 de febrero de 2015, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, junto con otros fallos de la misma Corporación en los que se avaló esa liquidación. 14 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03517-01 Accionante: Camilo Antonio Velásquez Matallana Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 17. El actor pretendió hacer valer esta misma interpretación de la sentencia que constituye el título ejecutivo, así como de las normas y jurisprudencia citadas en la tutela, al presentar el recurso de apelación contra el auto del 6 de septiembre de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, que ordenó seguir adelante con la ejecución con base en una presunta liquidación incorrecta de la condena impuesta al Distrito Capital.
Argumentos reiterados en la solicitud de adición, aclaración y corrección que presentó contra la sentencia objeto de reproche y que fue negada mediante auto del 30 de abril de 202515. 18. Al respecto, esta Sala pudo constatar que la autoridad judicial demandada rechazó la liquidación de la condena presentada por el actor, teniendo en cuenta lo dispuesto en el título de recaudo y lo establecido en el Decreto 1042 de 1978 para cada factor salarial a recalcular, acorde a la interpretación dada sobre dicha normatividad en la sentencia de unificación del 12 de febrero de 2015.
Con la acción de tutela se buscó reabrir un debate jurídico y probatorio debidamente zanjado por el juez natural de la causa, a fin de obtener un fallo favorable a sus intereses. 19. En efecto, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado transcribió lo dispuesto en la sentencia del 25 de febrero de 2016 sobre las reglas aplicables para liquidar cada acreencia laboral pendiente de reconocimiento y pago a favor del actor, concluyendo que la liquidación de la condena que quedó consagrada en el mandamiento de pago, respetó lo allí ordenado. 20.
Aclaró que si bien es cierto se aportó al proceso ejecutivo desprendibles de pago que daban cuenta que se le pagó al señor Velásquez, recargos nocturnos del 35%, recargos festivos diurnos del 200% y recargos festivos nocturnos del 235%, horas extras por un 175%, 225% y 275%, sobre la base de una jornada laboral de 240 horas mensuales, lo cierto es que, al realizar una lectura integral de la sentencia de recaudo, se adviertía que esta dispuso que la reliquidación de las horas extras diurnas, los recargos nocturnos y el trabajo en días dominicales y festivos debía efectuarse con base en los porcentajes establecidos en el Decreto 1042 de 1978, y tomando como referencia una jornada ordinaria de 190 horas mensuales, y no de 240 horas. 21.
Explicó que el perjuicio en la liquidación de los emolumentos mencionados radicaba, precisamente, en el número de horas que constituían la jornada ordinaria laboral, la cual tenía un máximo mensual de 190 horas para el personal de guardianes de la Cárcel Distrital. Al no contar con una regulación especial, les resultaba aplicable el Decreto 1042 de 1978, siendo sus labores comparables a las del personal bomberil, tal como se estableció en la providencia de unificación del 12 15 Actuaciones que reposan en la copia del expediente digital del proceso ejecutivo a índice 9 del aplicativo SAMAI de tutela de primera instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03517-01 Accionante: Camilo Antonio Velásquez Matallana Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 de febrero de 2015 radicado 25000-23-25000-2010-00725-01 (1046-2013), que fue citada en la sentencia de recaudo.
Providencia en la que no se señalaron porcentajes de los recargos distintos a los indicados en el decreto en comento. 22. Finalmente, aclaró que el mandamiento de pago para los meses de marzo de 2008, enero, febrero, septiembre de 2010, enero de 2011, junio y julio de 2013 causó saldos negativos al ejecutante, porque como lo dijo el a quo, los pagos realizados por la entidad ejecutada, en algunos meses, registraron saldos negativos.
Sin embargo, la orden de recaudo fue clara en precisar el modo de liquidar la condena, esto con fundamento en el Decreto 1042 de 1978, luego ello no era un descuento «ilógico y contrario a derecho», como lo señalaba el accionante. Los descuentos son montos que, desde el inicio, no debieron ser desembolsados por dichos porcentajes, lo cual generó un saldo a su favor que debe ser objeto de ajuste. 23.
Precisó que según lo dispuesto en el artículo 430 del CGP, el juez de la ejecución puede hacer una revisión de los elementos del título y efectuar la liquidación de la condena, pero no para adelantar un estudio de legalidad de un pronunciamiento que ya hizo tránsito a cosa juzgada. Por lo que, si el proceso ejecutivo se encontrara desprovisto del juicio de legalidad que es propio del proceso declarativo, al momento de librar el mandamiento ejecutivo no se podía acudir a interpretaciones a su favor que se debieron aclarar, si lo consideraba pertinente, en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 24.
Es claro entonces que la argumentación efectuada por la autoridad judicial accionada dio respuesta a cada uno de los reproches presentados por el accionante en el escrito de apelación, y que ahora vuelve a alegar en sede de tutela, a fin de que se haga un estudio adicional de lo decidido por el juez natural de la causa. 25. De otro lado, sobre el desconocimiento del precedente judicial alegado por el tutelante, pidió que se tuviera por acreditado tal presupuesto con base en unas sentencias dictadas por el Consejo de Estado en otras acciones de tutela.
Se limitó a citar in extenso fragmentos de dichos fallos, sin mencionar por qué razones se debía proceder a ello (solo adujo que guardaban similitud fáctica), máxime cuando los efectos de esos fallos de tutela son inter partes (artículo 48 -numeral 2- de la Ley 270 de 1996), por lo que no procede su aplicación. 26. En similares términos, pidió dar aplicación a lo dispuesto en las sentencias de 12 de febrero de 201516, 22 de junio de 202317 y 14 de noviembre de 202418 emitidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en procesos similares fácticamente al suyo, sin precisar (i) cuáles fueron los fundamentos fácticos que dieron origen a esas providencias, (ii) cuáles son las 16 Expediente 25000232500020100072501.
M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 17 Expediente 25000234200020180147701 (4303-2022). M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 18 Expediente 25000234200020180150001. M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Fallo, en el que a juicio del demandante se citan otras dos sentencias de especial relevancia para su caso particular, con los Radicados 25000234200020180152601 y 25000234200020130542001.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03517-01 Accionante: Camilo Antonio Velásquez Matallana Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 subreglas jurisprudenciales que se derivan de las mismas, y (iii) por qué esas subreglas debían aplicarse a su litigio, es decir, por qué la autoridad judicial accionada en este caso, estaba obligada a emplear las sentencias en la resolución del asunto que tenía a su cargo. 27.
Por último, se evidencia que el actor aduce el desconocimiento de la sentencia de unificación del 12 de febrero de 2015, acorde a la cual se podía entender que la reliquidación salarial debía hacerse utilizando una base de 190 horas mensuales como jornada laboral básica y no de 240, pudiendo aplicarse porcentajes del 35%, 200% y 235% para los recargos nocturno, y festivos diurno y nocturno, respectivamente.
Afirmaciones que carecen de veracidad, pues como se expuso previamente dicho fallo fue citado como sustento de la decisión adoptada por el juez de la ejecución en segunda instancia y, en todo caso, desconocen que en la sentencia de unificación no se fijaron porcentajes para los referidos factores salariales, sino que se precisó la importancia que tenía utilizar una base de 190 horas mensuales de trabajo para recalcular el pago efectuado por dichos emolumentos a los guardianes de las cárceles del distrito, acorde a lo previsto en el Decreto 1042 de 1978, ante la falta de regulación específica sobre la materia. 28.
Con lo hasta aquí expuesto, se advierte que el tutelante promovió este trámite con el fin de abrir nuevamente el debate definido en sede ejecutiva, lo que desconoce la naturaleza excepcional del mecanismo constitucional. Controvierte el monto adeudado, aspecto que no es posible examinar por el juez de tutela, máxime cuando en el título base de ejecución no se establece de manera concreta el monto a pagar.
Al ser una condena en abstracto el juez de ejecución debe desplegar las acciones necesarias y acudir a las reglas normativas y jurisprudenciales correspondientes para su monetización, lo cual efectuó la autoridad accionada. 29. Por lo expuesto, se concluye que el presente trámite constitucional no satisface el requisito de relevancia constitucional, motivo por el cual esta Sala modificará la providencia impugnada y declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 30.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 26 de junio de 2025, proferida por la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03517-01 Accionante: Camilo Antonio Velásquez Matallana Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE19 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 19 VF