CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro1 Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – relevancia constitucional. Subtema 2: El derecho a la reparación integral a las víctimas. Decisión: Se modifica el fallo de primera instancia. La sala decide la impugnación2 presentada, en calidad de convocante, por Sebastián Martínez Martínez en contra del fallo de tutela proferido el 15 de agosto de 20253 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El accionante radicó tutela4 en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y a la reparación efectiva, los que considera vulnerados por el Juzgado 23 Administrativo de Medellín que, por auto del 10 de julio de 2025, cerró un incidente de desacato sin valorar que el acto tomado para aplicar el Método Técnico de Priorización (MTP) seguía en trámite de corrección. Asimismo, cuestionó que la UARIV, pese admitir un error en el acto mencionado y haberse comprometido a corregirlo, haya omitido dicha actuación durante casi 5 años. 1 Aunque Martínez Martínez señaló como accionado al Juzgado 23 Administrativo de Medellín, lo cierto es que también propuso reproches en contra de la UARIV y, por ende, se le tendrá como convocada. 2 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 33658B7C2E178EEC 162972282BB7855A DB470D5E16989B44 D58AB25B852B31A1. 3 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 9D5B87E77883709B E7E0A0F5E1A7D03C F48D289C4BC47282 6A4E646997A5D3AD. 4 Obra escrito de tutela a folios 1-6 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 001FDD3ECD5233C8 C497B27E597777D3 3C70C628F71FB8F0 A0261F7449BFC7A2. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro 1.2.- Hechos 1.2.1.- El accionante manifestó que fue aceptado como víctima del conflicto armado por los hechos de homicidio de su padre y desplazamiento forzado, conforme a la Resolución No. 2014-413961 del 12 de marzo de 2014.
Indicó que, mediante Resolución 04102019- 811690 del 1.º de diciembre de 2020, la UARIV reconoció su derecho a la indemnización administrativa por el hecho del homicidio. Sin embargo, aclaró que dicha actuación contiene errores y que, tras cinco años, la entidad competente no ha expedido las aclaraciones correspondientes. Señaló que, en videollamada del 11 de julio de 2025, una funcionaria de la UARIV aceptó que el acto seguía en trámite5. 1.2.2.- A su vez, Martínez Martínez interpuso acción de tutela contra la UARIV, bajo el argumento de que no existía un plazo para que dicha entidad efectuara el pago de su indemnización administrativa.
El trámite fue radicado bajo el número 05001333302320250013800 y correspondió al Juzgado 23 Administrativo de Medellín, el cual, mediante decisión del 15 de mayo del año en curso, negó el amparo6. No obstante, el Tribunal Administrativo de Antioquia, al desatar la impugnación mediante fallo del 16 de junio anterior7, revocó parcialmente la sentencia recurrida, tuteló el derecho a la reparación del convocante y ordenó a la entidad informar de forma detallada el estado de ese trámite, así como proporcionar fechas relacionadas con el pago. 1.2.3.- El accionante promovió incidente de desacato por el incumplimiento de la sentencia dictada por el tribunal aludido, no obstante, el Juzgado 23 Administrativo de Medellín, el 10 de julio de 2025, lo cerró sin emitir sanciones, al considerar que la UARIV había aplicado correctamente el MTP en 2024 y no era viable exigirle proporcionar una fecha cierta8. 5 A folios 2-3 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 001FDD3ECD5233C8 C497B27E597777D3 3C70C628F71FB8F0 A0261F7449BFC7A2. 6 A folios 46-47 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 001FDD3ECD5233C8 C497B27E597777D3 3C70C628F71FB8F0 A0261F7449BFC7A2. 7 Obra sentencia a folios 46-58 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 001FDD3ECD5233C8 C497B27E597777D3 3C70C628F71FB8F0 A0261F7449BFC7A2. 8 Obra auto a folios 78-90 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 001FDD3ECD5233C8 C497B27E597777D3 3C70C628F71FB8F0 A0261F7449BFC7A2. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela frente al Juzgado 23 Administrativo de Medellín El actor considera que se vulneraron sus garantías constitucionales, por cuanto el Juzgado 23 Administrativo de Medellín, mediante auto del 10 de julio de 2025, cerró el incidente de desacato sin analizar el hecho de que la resolución base del MTP se encuentra aún en trámite de corrección. En criterio del actor, esta decisión judicial incurrió en un defecto sustantivo, en tanto el juez aplicó la SU-034 de 2018 sin verificar que el MTP fue invocado sobre un acto administrativo aún no consolidado, cuya reprogramación había sido reconocida expresamente por la UARIV.
Sostuvo que esto no solo fue improcedente, sino que desnaturalizó el carácter reparador del acto, al imponerle una priorización discrecional sin base jurídica. Señaló además un defecto fáctico, al haberse ignorado la videollamada en la que una funcionaria de la entidad admitió que el acto seguía en trámite de corrección, contradicción que fue desconocida arbitrariamente por el juzgado. 1.4.- Fundamentos de la acción de tutela frente a la UARIV El actor, igualmente, censuró que la UARIV, a pesar de admitir desde 2020 un error en la liquidación, comprometerse a corregirlo y luego dejar de lado dicha tarea por casi 5 años, excedió el plazo de 120 días hábiles previsto en el artículo 11 de la Resolución 1049 de 2019.
Esta omisión, a su juicio, constituye una denegación prolongada de su reparación y una infracción en contravía de la Ley 1448 de 2011 y de la jurisprudencia constitucional sobre el deber de eficacia administrativa en el contexto de víctimas del conflicto armado. 1.5.- Pretensiones de la acción de tutela En el escrito introductorio se solicitó: (i) amparar los derechos fundamentales cuya omisión se alega;
(ii) ordenar a la UARIV expedir, en un plazo no superior a diez días, el acto administrativo aclaratorio de la Resolución 04102019-811690; y (iii) declarar que el MTP no es aplicable al acto pendiente de corrección. 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia9 2.1.- Mediante auto del 5 de agosto de 2025 el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la acción de tutela y vinculó a la UARIV.
También dispuso su notificación a las partes y a la vinculada. 2.2.- El Juzgado 23 Administrativo de Medellín solicitó desestimar el amparo al considerar que actuó conforme al marco legal y probatorio. Explicó que, tras la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual ordenó a la UARIV informar el estado del pago de la indemnización administrativa, se promovió un incidente de desacato.
Sin embargo, señaló que el pago dependía de la aplicación del MTP, el cual arrojó un resultado no favorable en mayo de 2024. Precisó que, por auto del 10 de julio de 2025, cerró el incidente sin sanción, con base en la sentencia SU-034 de 2018, al considerar que existía imposibilidad fáctica y jurídica de cumplimiento y que no se acreditó conducta evasiva por parte de la entidad.
Finalmente, sostuvo que no obra en el expediente prueba de reclamación por parte del accionante relacionada con la corrección del acto correspondiente al hecho de homicidio, ni que exista acto en firme distinto al cual se está aplicando el procedimiento conforme a la Resolución 1049 de 2019. 2.3.- La UARIV solicitó su desvinculación al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la acción fue dirigida exclusivamente contra el Juzgado 23 Administrativo de Medellín. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 15 de agosto de 2025, negó el amparo.
Para ello, señaló que la sentencia del 16 de junio de 2025, dictada en la tutela anterior, se limitó al hecho victimizante de desplazamiento forzado y no al de homicidio, por lo que no era procedente exigir en un desacato el cumplimiento de una orden que no fue impartida. Precisó que el Juzgado 23 Administrativo de Medellín no incurrió en los defectos sustantivo o fáctico al cerrar el incidente, pues su decisión fue razonable y se ajustó a precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que reconocen la imposibilidad fáctica y jurídica de establecer fechas ciertas de pago de 9 Los informes del accionado y de la vinculada se toman de la sentencia de primera instancia de esta tutela. 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro indemnizaciones, dada la naturaleza masiva del procedimiento, su dependencia del presupuesto nacional y la necesidad de aplicar el MTP.
Además, destacó que las pruebas sobre la corrección pendiente del acto relacionado con el homicidio eran irrelevantes, al no ser objeto del amparo. Por todo ello, concluyó que no se configuró ninguna causal específica de procedencia de la tutela contra providencia judicial. 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, el accionante presentó impugnación. Afirmó que sí ha presentado solicitudes relacionadas con su derecho a la indemnización, en las que ha planteado su pretensión de corrección del acto administrativo.
Expuso también que ha acudido a otros mecanismos, como la acción de tutela previa, lo cual desvirtúa la aseveración de que no ha ejercido canales formales para reclamar. Asimismo, reiteró que la resolución de 2020 reconoció su derecho a la indemnización por el hecho de homicidio, pero advirtió un error que la propia entidad reconoció y se comprometió a corregir; sin embargo, no ha emitido el acto aclaratorio.
Insistió en que este incumplimiento excede ampliamente el plazo previsto en la Resolución 1049 de 2019. También argumentó el recurrente que el reclamo no se refiere a la inexistencia del acto inicial, sino a su falta de corrección. En cuanto a que no probó una situación de urgencia o extrema vulnerabilidad, sostuvo que, aunque no cumple los criterios para ello, sí se encuentra dentro de los parámetros del MTP que justifican su priorización para 2025.
Criticó, además, que, aunque se llegase a subsanar el acto administrativo, aún debería someterse al MTP sin una fecha concreta para el pago, lo que prolonga indefinidamente su reparación. Finalmente, expresó que las instituciones estatales han usado herramientas procedimentales como el MTP para evadir sus obligaciones constitucionales. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 5.1.- En el curso de esta instancia, el despacho advirtió que el fallo de primera instancia no hizo referencia al cargo relacionado con la mora en la corrección del acto administrativo de reconocimiento, el cual se fundamentó en una llamada institucional 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro aportada por el actor.
Por ende, se profirió auto del 23 de septiembre de 202510, en el que se solicitó a la UARIV que: “(…) en el término de dos (2) días, informe: (i) en qué consiste la corrección o aclaración a la que se refirió la funcionaria de la entidad en la videollamada que se aportó como prueba en esta tutela; (ii) en qué estado se encuentra dicho trámite; y (iii) cuál es el plazo que tiene la Unidad para expedir tal actuación y desde qué momento se calcula”. 5.2.- Al contestar, la entidad aseguró haber dado cumplimiento a la sentencia emitida en la tutela previa, al responder de fondo la solicitud presentada por Sebastián Martínez Martínez mediante comunicación identificada con el código LEX 8820601.
Aclaró que, al momento de expedir la Resolución No. 1862 del 14 de septiembre de 2012, no se conocía la existencia de otros beneficiarios con igual o mejor derecho a la indemnización. Por ello, mediante la Resolución No. 04102019-811690 del 1.º de diciembre de 2020, se revocó parcialmente ese acto inicial en lo relativo al reconocimiento del pago.
Además, señaló que no hubo vulneración de derechos fundamentales, ya que actuó conforme al debido proceso administrativo y al principio de legalidad, y garantizó una respuesta clara, precisa y oportuna. 5.3.- Sebastián Martínez Martínez precisó que la UARIV incumplió lo ordenado en el auto del 23 de septiembre de 2025. Aseveró que la entidad evadió lo ordenado al no responder las 3 preguntas específicas relacionadas con el trámite de aclaración, y en su lugar, remitió nuevamente la Resolución 04102019-811690 de 2020, un documento conocido que no resuelve la situación. Además, indicó que la entidad incurrió en un vicio de forma al enviar la respuesta directamente al accionante, en lugar de hacerlo al despacho judicial como se ordenó expresamente.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra el fallo de tutela proferido el 15 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de 10 Obra auto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 4, con certificado 4CECDD88DFFA2259 E7563A173AA6552F FE8950977ECD4EA0 DC9E62A84FDDE890. 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico Le corresponde a esta Sala verificar si la solicitud de amparo elevada por Sebastián Martínez Martínez es procedente.
Para ello, se analizará si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad en relación con lo resuelto por el Juzgado 23 Administrativo de Medellín en el incidente de desacato; además, se estudiará si se acreditó una conducta por parte de la UARIV que permita colegir la vulneración del derecho a la reparación administrativa del convocante. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales que resuelven los incidentes de desacato La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad11 y de procedencia12, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior.
En atención, específicamente, al proceso del incidente de desacato, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, excepcionalmente, es procedente la acción de tutela contra las decisiones adoptadas en dicho trámite cuando se alega la vulneración de derechos fundamentales, en particular del debido proceso13. Al respecto, la Corte Constitucional14 ha señalado que los argumentos planteados en la tutela deben ser consistentes con los presentados en el desarrollo del incidente, y que 11 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 12 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 13 Consejo de Estado, sentencia del 19 de enero de 2017, rad. 11001-03-15-000-2016-03183-00. 14 Sentencia T-343 de 2015. 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro las pruebas invocadas deben haber sido conocidas, solicitadas o debatidas dentro de este, ya que, de lo contrario, se desnaturalizaría el carácter subsidiario de esta acción. Así, el juez que conozca de una solicitud de tutela contra una providencia que resuelve un incidente de desacato debe ceñirse exclusivamente a verificar tres aspectos: (i) si el juez que decidió el incidente se ajustó estrictamente al contenido de la orden de tutela cuya ejecución se analiza;
(ii) si se respetaron las garantías del debido proceso en el trámite; y (iii) si la sanción impuesta, en caso de haberse decretado, fue proporcional y no arbitraria. En ningún caso podrá reabrirse el debate sobre el fondo del asunto decidido mediante la sentencia de tutela primigenia ni alterar el alcance de la protección concedida. Este criterio fue reafirmado en la sentencia SU-627 de 2015, en la cual se unificaron las reglas sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias proferidas dentro del trámite de tutela.
Allí se distinguió entre aquellas que se dirigen propiamente contra la sentencia y las que se orientan a cuestionar actuaciones anteriores o posteriores a la decisión de fondo. En cuanto a los fallos de tutela, la regla general es la improcedencia de nuevas acciones, salvo el caso de cosa juzgada fraudulenta. En relación con las actuaciones posteriores, como es el caso del trámite de cumplimiento o del desacato, el amparo puede proceder de manera excepcional si se demuestra la vulneración de derechos fundamentales y se satisfacen los requisitos generales establecidos para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
En suma, el control excepcional mediante tutela de las decisiones adoptadas en el incidente por incumplimiento de la orden constitucional se justifica únicamente cuando se acredite una transgresión autónoma, especialmente del debido proceso, y siempre que la parte convocante haya actuado con diligencia procesal durante la etapa incidental. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”15. 15 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber16: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202217, al pronunciarse sobre el requisito sub judice, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- Frente al desacato, el tutelante cuestiona, en esencia, que (i) el juzgado accionado cerró el incidente sin analizar que el acto con base en el cual se realizó el MTP seguía en trámite de corrección;
(ii) se aplicó erróneamente la SU-034 de 2018 sin tener en cuenta que la resolución aún no estaba consolidada y que su necesidad de aclaración fue reconocida por la UARIV; (iii) se desnaturalizó el carácter reparador del acto al acudir al método referido sin sustento jurídico; y (iv) se ignoró una videollamada en la que una funcionaria de la UARIV confirmó que el trámite seguía abierto. 4.3.- Para la Sala, ab initio, se torna evidente que los cargos elevados por la parte actora no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no haberse explicado en debida forma, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el Juzgado 23 Administrativo de Medellín durante el desacato, como si la acción de tutela fuera una instancia adicional a dicho trámite, según se explicará. 16 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 17 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 10 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro 4.4.- Al verificar los argumentos de la providencia proferida el 10 de julio de 202518, se dilucida el siguiente análisis textual: “Al analizar dicha orden, se concluye que el Superior Jerárquico no consideró los parámetros que fueron establecidos en la Resolución 01049 de 2019, en la que se definió el procedimiento para acceder a la indemnización administrativa y regula la aplicación del MTP para lograr el desembolso de la medida reparativa.
En dicha Resolución, se dispuso que solo aquellas víctimas que acrediten una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, podrán acceder a la ruta priorizada, y que el pago debe realizarse oportunamente, considerando la disponibilidad presupuestal de cada vigencia. Además, se estableció que, en caso de no ser priorizado, el orden para la entrega será definido a través de la aplicación del MTP, el cual se realiza siempre que haya disponibilidad presupuestal.
Por tanto, esta Célula Judicial considera que existe una evidente imposibilidad jurídica para materializar la orden proferida en segunda instancia, ya que el plazo aproximado y el orden en el que el señor Martínez Martínez podrá acceder a la medida de reparación dependen exclusivamente del procedimiento establecido en la Resolución 01049 de 2019, es decir, la aplicación del MTP. ii) En relación con la complejidad de la orden, se observa que establecer los plazos aproximados para acceder a la medida reparativa resulta de difícil cumplimiento para la entidad, dado que estos pagos están sometidos a la aplicación del MTP.
En caso de acatar el fallo de segunda instancia, en la manera en que fue indicado, para establecer una fecha o plazo aproximado para acceder a la medida indemnizatoria violaría el debido proceso al no dar aplicación a lo dispuesto en a la Resolución 01049 de 2019, y también afectaría el derecho a la igualdad del universo de víctimas que, como en este caso, no se encuentran la ruta priorizada para el acceso a la medida indemnizatoria. iii) Respecto al plazo otorgado para el cumplimiento de la orden, el Tribunal Administrativo de Antioquia le concedió a la entidad un término de diez (10) días hábiles para que informara al accionante los plazos aproximados y orden en el que accedería al pago de la medida indemnizatoria.
Sin embargo, y como se ha señalado, dicho plazo además de ser insuficiente, desconoce que el acceso al pago se encuentra sujeto a un procedimiento administrativo que fue establecido por la entidad. Además, porque el no pago inmediato de la reparación solicitada por el accionante, no es ocasionado por la negligencia de la entidad o funcionarias responsables de dar cumplimiento al fallo de tutela, sino por la inexistencia de recursos presupuestales suficientes para indemnizar de manera concomitante a todo el universo de víctimas beneficiarias de la indemnización administrativa.
(…) iv) En cuanto a la responsabilidad subjetiva, esto es, en punto al dolo o culpa del funcionario obligado a cumplir el fallo de tutela, se concluye que el incumplimiento de la orden compleja emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia responde a factores ajenos al funcionario y a la entidad. No puede obviarse que existe, en primer lugar, un estado de cosas inconstitucionales en relación con las víctimas del conflicto armado, y además, el cumplimiento debe realizarse siguiendo el procedimiento establecido en la Resolución 01049 de 2019.
Por lo tanto, no existen acciones u omisiones en el caso concreto que permitan evidenciar conductas evasivas por parte de la entidad o del funcionario encargado de dar cumplimiento al fallo, para no materializar la orden de tutela. 18 Obra auto a folios 78-90 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 001FDD3ECD5233C8 C497B27E597777D3 3C70C628F71FB8F0 A0261F7449BFC7A2. 11 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro v) Finalmente, en cuanto a las acciones positivas para dar cumplimiento al fallo, se observa que la entidad ha venido realizando el procedimiento establecido en la Resolución 01049 de 2019, particularmente, en lo referente a la aplicación del MTP.
De hecho, en el escrito de tutela, el señor Martínez Martínez afirma que, desde el año 2020, la entidad viene realizando la aplicación del método técnico, aunque los resultados siempre han sido desfavorables para su situación. Ahora bien, considerando la situación que aquí se presenta, resulta importante señalar que, en casos similares, el Consejo de Estado ha resuelto acciones de tutelas interpuestas por funcionarias de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV).
En ese contexto, y al enfrentar sanciones por desacato a la orden emitida en fallos de tutela de indicar fecha cierta para el pago de la indemnización administrativa, los sujetos sancionados han interpuesto peticiones de amparo contra tales determinaciones. Al estudiar si los funcionarios de la Unidad de Víctimas incurren en desacato de tales órdenes, el Consejo de Estado ha concedido el amparo sistemáticamente, al encontrar que tales decisiones vulneran los derechos fundamentales de quien es sancionado por incumplir una orden de esa naturaleza.
(…) En Sentencia 28 de noviembre de 2024, el Consejo de Estado también recordó que el pago de la indemnización administrativa está sometida a unos criterios objetivos de priorización (…) De lo anterior, se evidencia que, en varias oportunidades, la entidad enjuiciada ha sido condenada por diferentes instancias judiciales a informar a las víctimas sobre un plazo aproximado o una fecha probable de pago de la medida reparativa, pese a que estas personas no se encontraban en la ruta de priorización para el acceso a la medida, conforme a la Resolución 01049 de 2019.
Sin embargo, del precedente vertical analizado, es claro para el Despacho que aquellas decisiones en las que impuso una sanción por desacato, por incumplimiento de la orden a la Unidad de Víctimas (UARIV) en el sentido de informar una fecha probable en la que se tendrá acceso efectivo a la medida de indemnización, fueron revocadas por el H. Consejo de Estado por vulnerar los derechos al debido proceso de los sujetos pasivos de tales sanciones.
(…) En conclusión, y de conformidad con lo expuesto en precedencia, es forzoso concluir que, para el caso que nos ocupa, la Unidad de Victimas (UARIV) no ha incurrido en desacato, ya que a la fecha ha demostrado haber cumplido con el trámite previsto en la Resolución 01049 de 2019. Esto implica que ha aplicado el MTP al señor Sebastián Martínez Martínez, con el fin de verificar si cumple con el puntaje necesario para salir beneficiario en cada una de las vigencias presupuestales en las que se le ha realizado el procedimiento”19. 4.5.- La Sala advierte que el despacho convocado analizó de manera detallada las condiciones particulares del caso y concluyó que la orden judicial del tribunal tiene un grado de complejidad que excede el cumplimiento ordinario.
Esto, por cuanto se trata de un mandato dirigido a establecer un plazo para el pago de una indemnización administrativa, sin tener en cuenta que dicho desembolso está condicionado al procedimiento previsto en la Resolución 1049 de 2019, que impone criterios de priorización y supedita la entrega de recursos a la disponibilidad presupuestal.
En ese sentido, la satisfacción del fallo no depende únicamente de la UARIV, sino también de elementos externos, como la existencia de recursos y la aplicación del MTP. Además, ordenar a la entidad que fije una fecha cierta para la reparación implica desconocer los 19 A folios 82-84 y 87 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 001FDD3ECD5233C8 C497B27E597777D3 3C70C628F71FB8F0 A0261F7449BFC7A2. 12 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro principios superiores frente al resto de víctimas que tampoco han sido priorizadas.
Afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que imponer sanciones por no informar una fecha exacta, en estos casos, vulnera los derechos fundamentales de los funcionarios. Por lo tanto, determinó que la UARIV no incurrió en desacato, dado que acudió al método de priorización y se ciñó al procedimiento legal. 4.6.- Resulta claro, entonces, que el peticionario pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela fuera una instancia adicional, pues, como se vio, la autoridad atacada revisó con detenimiento el asunto y, con base en ello, determinó que no había lugar a emitir una sanción por desacato.
En este orden de ideas, y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada20, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatorio o de interpretación del derecho que se resolvieron previamente por el juez de la causa21. 4.8.- En tal medida, se declarará la improcedencia de los cargos relacionados con el Juzgado accionado y se continuará con el estudio de las denuncias efectuadas en contra de la UARIV. 20 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 21 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 13 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro 5.- El derecho a la reparación integral de las víctimas y el ejercicio de priorización en el caso concreto 5.1.- La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido de forma reiterada que las víctimas del conflicto armado interno tienen un derecho fundamental a la reparación integral.
En la sentencia C-753 de 2013 dicha corporación enfatizó que, en contextos de justicia transicional, la reparación es un derecho complejo, con sustrato fundamental y superior, compuesto por medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. Así, la reparación integral abarca componentes tanto judiciales como administrativos.
En Colombia, se adoptó un modelo concurrente que incluye la vía judicial, orientada a la individualización del daño y a la sanción de los responsables, y la vía administrativa, de carácter masivo, que busca una reparación justa, adecuada y oportuna al mayor número de víctimas22. La Ley 1448 de 2011 determinó, en cabeza del Gobierno Nacional, la labor de establecer el trámite, el procedimiento y los mecanismos para otorgar la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado.
Con base en ello, se expidió la Resolución 1049 de 2019, la cual reglamentó el método técnico de priorización, que permite la asignación de turnos con base en aspectos objetivos, para la entrega de las reparaciones económicas en una vigencia fiscal delimitada. En esa medida el artículo 4º de la resolución aludida señaló que los criterios de priorización corresponden a circunstancias de urgencia manifiesta o extrema debilidad y son los siguientes: “(i) tener una edad igual o superior a los 74 años, criterio que posteriormente fue ajustado a 68 años;
(ii) tener enfermedades huérfanas, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social; y (iii) tener discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes y conducentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud”23. 22 Corte Constitucional, sentencia C-753 de 2013. 23 Corte Constitucional, sentencia T-377 de 2022. 14 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro Con fundamento en este marco jurídico, la Corte Constitucional ha estimado indispensable que el juez de tutela realice un juicio de ponderación entre la necesidad de que las víctimas cumplan con ciertos requisitos mínimos para acceder al pago de la indemnización administrativa y la prohibición de imponerles cargas desproporcionadas o exigencias excesivas para dicho fin.
En este contexto, ha precisado que: “A manera ilustrativa, este Tribunal encontró que las autoridades desconocen estos principios y, con ello, imponen cargas desproporcionadas a las personas desplazadas, que justifica acudir a la acción de tutela para así acceder a un bien o servicio específico, cuando: (i) les exigen requisitos adicionales a los consagrados en la ley o el reglamento para acceder a sus derechos;
(ii) la aplicación de los requisitos legales se realiza de manera inflexible, de tal manera que se exige una prueba específica o se busca ‘llegar a la certeza de la ocurrencia de los hechos’, cuando en realidad se trata de situaciones que pueden ser acreditadas de manera sumaria, mediante indicios u otra actividad probatoria que sea suficiente para dar por ciertos, mediante la sana crítica, los hechos alegados por el accionante;
(iii) las normas se interpretan de una manera errónea, de tal modo que se excluye a las personas desplazadas del acceso a ciertas prestaciones, a pesar de tener derecho a las mismas bajo una interpretación favorable; (iv) el Estado ‘se ampara en una presunta omisión de la persona para impedir efectivamente el acceso a la asistencia a que tiene derecho’;
(v) las autoridades invocan circunstancias administrativas o judiciales que no provienen de la omisión de los afectados para negar la protección de sus derechos fundamentales; (vi) se les exige a las personas desplazadas la interposición de ‘interminables solicitudes’ ante las autoridades, ya sean actuaciones administrativas o legales, a pesar de haberse desplegado una actuación suficiente encaminada a cuestionar las decisiones de la administración (i.e. haber agotado la vía gubernativa);
(vii) las autoridades se demoran de manera desproporcionada e injustificada en responder las peticiones elevadas por las personas desplazadas, entre otras”24. El fragmento destaca que las autoridades no pueden imponer cargas formales ni probatorias excesivas que obstaculicen el acceso efectivo de las víctimas a sus derechos. La jurisprudencia ha identificado como actuaciones contrarias a la Constitución exigir requisitos no previstos en la ley, aplicar de forma rígida las reglas cuando basta una prueba sumaria, interpretar las normas de manera restrictiva, alegar supuestas omisiones de las víctimas, invocar trámites o circunstancias ajenas al afectado, exigir solicitudes reiteradas pese a la diligencia del interesado o demorar injustificadamente las respuestas.
Tales prácticas desconocen el principio de favorabilidad y la valoración flexible de la prueba, lo que justifica la intervención del juez constitucional para garantizar la materialización de los derechos fundamentales. Conforme al marco analizado, la indemnización administrativa constituye una manifestación concreta del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas 24 Corte Constitucional, sentencia T-488 de 2017. 15 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro del conflicto armado, cuya satisfacción debe orientarse a restablecer la dignidad y mitigar la situación de especial afectación derivada de la violencia. Si bien el Estado no puede establecer barreras desproporcionadas que desconozcan dicha garantía, la Corte Constitucional ha reconocido la validez del método técnico de priorización, siempre que se aplique de manera razonable y acorde con los principios de igualdad material y enfoque diferencial.
En esa línea, ha enfatizado que esta herramienta no puede convertirse en una barrera injustificada, sino que debe otorgar prelación efectiva a las personas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad manifiesta, garantizando que las limitaciones administrativas o fiscales no menoscaben el goce real y oportuno de quienes atraviesan las circunstancias más complejas y requieren con mayor prontitud el apoyo estatal. 5.2.- En el caso concreto, el accionante alega que la UARIV vulneró su derecho a la reparación, pues desde 2020 reconoció un error en la liquidación de su indemnización, se comprometió a corregirlo y omitió hacerlo durante 5 años, lo que excedió el plazo de 120 días hábiles previsto en el artículo 11 de la Resolución 1049 de 2019 y constituye una prolongada denegación de su prerrogativa.
En primer lugar, debe indicarse que la aceptación del supuesto error en la resolución de reconocimiento, según denuncia el convocante, ocurrió durante una llamada que este sostuvo con una funcionaria de la UARIV a mediados de 2025. En tal medida, se trata de un argumento que no pudo ser analizado en la tutela precedente y que se basa en hechos muy recientes, por lo que debe ser examinado en este trámite y, además, permite descartar una posible cosa juzgada sin mayores elucubraciones.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la inconformidad del accionante se centra en la supuesta mora de la entidad para resolver una solicitud de aclaración en curso, cuyo reconocimiento fue expresado por una funcionaria durante una videollamada institucional, este despacho, mediante auto del 23 de septiembre de 2025, requirió a la UARIV para que informara con precisión en qué consistía la corrección mencionada, cuál era el estado actual de dicho trámite y qué plazo resultaba aplicable para su resolución. No obstante, en la respuesta allegada, la entidad indicó lo siguiente: “Me permito informar a su respetado despacho que, la corrección o aclaración se dio, ya que para el momento de la expedición de la Resolución No. 1862 del 14 de septiembre de 2012, esta 16 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro Unidad, desconocía la existencia de estos destinatarios con igual o mejor derecho a la indemnización por vía administrativa, toda vez que esta información no se evidenciaba en el expediente administrativo, lo que condujo a la distribución inicial de los recursos.
(…) Frente al punto de, en qué estado se encuentra dicho trámite, es importante mencionar que el mismo ya se llevó a cabo, por lo que mediante RESOLUCIÓN N°. 04102019-811690 DEL 1 DE DICIEMBRE DE 2020 se revoca parcialmente la Resolución No. 1862 del 14 de septiembre de 2012, en cuanto al reconocimiento de un pago de indemnización por vía administrativa Por último, es importante mencionar que, dentro de la comunicación bajo código lex 8820601 se encuentra adjunta copia de la RESOLUCIÓN N°. 04102019-811690 DEL 1 DE DICIEMBRE DE 2020”25.
Adicionalmente, se advierte que la Unidad para las Víctimas, mediante oficio del 9 de octubre de 202526, informó directamente al actor que la corrección a la que se hizo referencia en la videollamada que obra en este expediente, en realidad corresponde a la efectuada mediante la Resolución 04102019-811690 del 1.º de diciembre de 2020, respecto del acto primigenio de 2012.
En ese orden de ideas, esta Sala no encuentra acreditada la existencia de una demora injustificada por parte de la UARIV. En efecto, si bien se tiene conocimiento de la videollamada aportada al expediente, en la cual una funcionaria de la entidad hizo alusión a la existencia de un trámite pendiente, lo cierto es que dicha manifestación no tiene valor probatorio suficiente para desvirtuar lo expresado de manera oficial por la entidad en respuesta al requerimiento judicial.
No puede pasarse por alto que las comunicaciones dirigidas a esta corporación, firmadas por funcionarios competentes y allegadas en cumplimiento de una orden constitucional, tienen plena fuerza como manifestación institucional de la administración y, en consecuencia, gozan de presunción de veracidad y legalidad. Asimismo, cabe señalar que la supuesta mora se sustenta exclusivamente en la pluricitada información suministrada por una funcionaria de la entidad, ya que el actor, además de su dicho, no remitió pruebas adicionales de que la UARIV haya omitido adelantar diligencias dentro de un trámite vigente.
Por el contrario, durante este proceso, la entidad aclaró que el ajuste requerido se realizó mediante la resolución del 1.º de diciembre de 2020, la cual revocó parcialmente el acto de 2012. De esta manera, la 25 A folios 2-3 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 10, con certificado EB259B04E373CBDA 81D07DE79F29BD9D 590418A2D360E495 525B0C5F1303E15A. 26 Obra resolución a folios 5-7 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 10, con certificado EB259B04E373CBDA 81D07DE79F29BD9D 590418A2D360E495 525B0C5F1303E15A. 17 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro afirmación del actor en torno a la existencia de un asunto aún en curso no encuentra suficiente respaldo demostrativo o, al menos, no logra desvirtuar las explicaciones de la entidad en el memorial allegado durante esta instancia. Por otro lado, se recuerda que, si el representante de la UARIV realizó afirmaciones que no son ciertas y que indujeron a error a esta colegiatura, el actor cuenta con los medios previstos en el ordenamiento jurídico para presentar las denuncias correspondientes.
En conclusión, no se configura, prima facie, una omisión injustificada ni un retardo administrativo que conlleve la intervención del juez de tutela, por lo que no es posible estimar que se vulneró el derecho fundamental a la reparación integral del accionante. Debe recordarse que corresponde a Martínez Martínez continuar con el procedimiento previsto en la Resolución 1049 de 2019, lo cual implica someterse a los resultados derivados de la aplicación del método técnico de priorización, conforme con los criterios técnicos y objetivos definidos por la entidad y la jurisprudencia. Adicionalmente, no se acreditó que el actor se encuentre dentro de las causales que habilitan un tratamiento excepcional en materia de pago, como situaciones de urgencia manifiesta o condiciones extremas de vulnerabilidad, que permitan su inclusión en la ruta priorizada.
En ese sentido, ordenar el pago de su indemnización sin justificación válida atentaría contra el principio de igualdad frente a las demás víctimas que, encontrándose en igual o peor situación, tampoco han accedido aún al reconocimiento económico que les asiste. 6.- En consecuencia, se declararán improcedentes los reproches relacionados con el Juzgado convocado, según se expuso, y se negarán aquellos atinentes a la UARIV.
En ese orden, se procederá a modificar la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el fallo proferido el 15 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, DECLARAR improcedentes los cargos 18 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 05001-23-33-000-2025-00985-01 Accionante: Sebastián Martínez Martínez Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro relacionados con el Juzgado 23 Administrativo de Medellín y NEGAR aquellos dirigidos en contra de la UARIV, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado