CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., treintaiuno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-26-000-2016-00022-00 (56.201) Actor: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- Demandado: Carlos Octavio Gómez Ballesteros y Fredy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición Temas: REPETICIÓN – CADUCIDAD – El término de caducidad se contabiliza a partir del día siguiente de aquél en que se efectúe el pago o desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el Código Contencioso Administrativo, lo que ocurra primero. Procede la Sala a dictar sentencia en única instancia en virtud de la demanda de repetición promovida por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- contra los señores Carlos Octavio Gómez Ballesteros y Fredy Antonio Anaya Martínez.
I. SÍNTESIS DEL CASO En sentencia del 23 de noviembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad de las Resoluciones 640 y 01000 de 2003, mediante las cuales se decretó la contribución por valorización del proyecto “canalización quebrada la iglesia”, en los municipios de Bucaramanga y Girón. Como consecuencia de lo anterior, el ente público debió reembolsar los valores pagados debidamente indexados.
Así, el demandante presentó demanda de repetición contra los señores Carlos Octavio Gómez Ballesteros y Fredy Antonio Anaya Martínez, quienes, en su calidad de Secretario General y Director General, respectivamente, impusieron y liquidaron dicha contribución. II. LA DEMANDA 1. El 10 de abril de 20151, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga presentó la demanda ya referida, con el fin de que se les declarara responsables a los demandados a título de culpa grave, por la suma de diecinueve millones setecientos noventa y dos mil noventa y nueve pesos con cuarenta y siete centavos m/cte.
($19’792.099,47), correspondientes a la diferencia actualizada de lo reintegrado por el aquí demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 1 Folios 1 a 9, cuaderno principal. Radicación: 11001-03-26-000-2016-00022-00 (56.201) Actor: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- Demandado: Carlos Octavio Gómez Ballesteros y Fredy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición 2 2.
Como soporte de sus pretensiones, indicó que el señor Fredy Antonio Anaya Martínez, en su calidad de Director General, expidió la Resolución 0640 del 16 de julio de 2003, mediante la cual se decretó la contribución por valorización atrás referida. 3. Las sociedades a cuyo cargo se impuso el pago de la contribución, presentaron recurso de reposición en contra del acto administrativo, el cual fue confirmado mediante Resolución 01000 del 22 de octubre de 2003. 4.
Los afectados con las decisiones administrativas interpusieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que culminó con la decisión del 23 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos y ordenó devolver el pago realizado debidamente indexado. 5.
La parte demandante atribuyó a los señores Fredy Antonio Anaya Martínez y Carlos Octavio Gómez Ballesteros la responsabilidad a título de culpa grave, toda vez que expidieron los actos administrativos sin la competencia para hacerlo2. Trámite de única instancia 6. La demanda fue admitida3 mediante providencia de 5 de julio de 20164, la cual se notificó en debida forma a los demandados y al Ministerio Público5. 7.
El señor Fredy Antonio Anaya Martínez se opuso a la prosperidad de la demanda, indicando, en síntesis, que no obró con culpa grave, dado que la expedición de los actos administrativos estuvo precedida de una orden del Consejo Directivo de la entidad pública, para lo cual se conformó un equipo interdisciplinario, integrado por funcionarios de la entidad y contratistas6. 8.
El señor Carlos Octavio Gómez Ballesteros guardó silencio. 2 No se invocó alguna de las presunciones establecidas en la Ley 678 de 2001. 3 La demanda fue presentada, inicialmente, en el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga; no obstante, en auto de 29 de mayo de 2015 (folios 116 a 117 c. ppal), declaró su falta de competencia y envió el proceso al Tribunal Administrativo de Santander, que, a su vez, mediante auto del 30 de octubre de 2015, declaró la falta de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación (folios 161 y 162 c. ppal). 4 En proveído del 3 de mayo de 2017, con el propósito de estudiar una posible acumulación con el asunto 55.887, se dispuso que, por Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, se certificara el estado de aquel proceso.
Luego, el 6 de septiembre de 2017, se solicitó que se certificara el estado de otros procesos, cuyos sujetos procesales fueran los mismos a los del presente proceso. El 21 de enero de 2019, se ordenó remitir el expediente de la referencia al despacho del consejero Guillermo Sánchez Luque para que estudiara una posible acumulación. Posteriormente, en auto del 25 de septiembre de 2020, el consejero Sánchez Luque remitió los expedientes que le fueron enviados para el estudio de la acumulación al consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas con el argumento de que el proceso en el que se notificó primero el auto admisorio de la demanda pertenecía al consejero Rodríguez Navas.
El 30 de junio de 2021, el consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas negó la acumulación de procesos, bajo el argumento de que las pretensiones no provienen de la misma causa ni versan sobre el mismo objeto. Por consiguiente, ordenó que se devolvieran los expedientes a los respectivos despachos para que se continuara con el trámite procesal pertinente. 5 Folios 179 a 181, cuaderno principal. 6 Folios 216 y 223, cuaderno principal.
Radicación: 11001-03-26-000-2016-00022-00 (56.201) Actor: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- Demandado: Carlos Octavio Gómez Ballesteros y Fredy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición 3 La adecuación al trámite de sentencia anticipada 9. El 25 de enero de 20227, se adecuó el trámite del proceso para proferir sentencia anticipada, dado que se encuadraba en el supuesto del literal b del artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 (que adicionó el artículo 182A al CPACA), toda vez que no existían pruebas que tuvieran que ser practicadas en audiencia. Así, se incorporaron los medios de prueba documentales y se fijó el litigio. 10.
A través de providencia del 24 de marzo de ese mismo año8, se ordenó correr traslado a las partes y el Ministerio Público para que presentaran los alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. Dentro del término, la parte demandante reiteró lo expuesto en la demanda; el señor Carlos Octavio Gómez Ballesteros pidió tener en cuenta jurisprudencia en la que se había decidido un caso similar; mientras que el Ministerio Público solicitó que se negaran las pretensiones, dado que no se había demostrado el elemento subjetivo de la repetición9.
III. CONSIDERACIONES Competencia 11. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en única instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 numeral 13 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en tanto que uno de los demandados, esto es, el señor Fredy Antonio Anaya Martínez tomó posesión del cargo de Representante por el Departamento de Santander en la Cámara de Representantes en el año 201510.
De la caducidad de la acción impetrada 12. En relación con el término de caducidad para demandar en repetición, el artículo 164 del C.P.A.C.A establece que “cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código”. 7 Folios 368 a 372, cuaderno principal. 8 Índice 94 del aplicativo Samai. 9 Índice 98, 99 y 103 del aplicativo Samai. 10 Cabe precisar que, para los efectos procesales, la parte demandante -la CDMB- no es una entidad del orden nacional y, por tanto, esta Corporación no sería competente para conocer de las acciones de repetición en única instancia contra sus funcionarios o ex funcionarios.
Al respecto, consultar: expediente 53.728, decisión adoptada en audiencia celebrada el 14 de julio de 2021, CIL 2021-02198, providencia del 12 de mayo de 2021 y CIL 2020- 01762, providencia del 3 de agosto de 2020. Adicionalmente, se advierte que esta Corporación debe conocer también, por conexión, de las pretensiones formuladas contra el secretario general de la CDMB, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 7 de la Ley 678 de 2001: “Si la acción se intentara en contra de varios funcionarios, será competente el juez que conocería del proceso en contra del de mayor jerarquía”.
Radicación: 11001-03-26-000-2016-00022-00 (56.201) Actor: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- Demandado: Carlos Octavio Gómez Ballesteros y Fredy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición 4 13. Vale la pena precisar que la normativa dispuesta en el C.C.A. que establece el plazo de los 18 meses para el pago de la condena, es aplicable a este asunto, porque el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la condena que pagó la entidad demandante, se tramitó durante su vigencia. De la contabilización del término de caducidad en el caso concreto 14.
Mediante sentencia del 23 de noviembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad de las Resoluciones 00640 del 16 de julio de 2003, a través de la cual se distribuyó la contribución por valorización del proyecto “canalización quebrada la iglesia” en los municipios de Bucaramanga y Girón, y 01000 del 22 octubre de ese mismo año, que resolvió desfavorablemente el recurso interpuesto contra aquella decisión11. 15.
Con la demanda se allegó: (i) registro presupuestal 046012, donde se indicó el objeto “pago sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander Descongestión radicado 2004-0878 en cumplimiento de fallo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contribución de valorización quebrada la iglesia cancelado por Precocidos del Oriente S.A.”, por valor fiscal de $15’362.572,98 y valor del registro $15’424.022,98;
(ii) el comprobante de egreso 2013000837 del 18 de marzo de 201313, expedido por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga firmado por el Tesorero. Allí consta como beneficiario del pago Precocidos del Oriente S.A., por concepto de pago el valor de 15’362.572,98; (iii) registro presupuestal 045914 donde se indicó el objeto “pago sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander Descongestión radicado 2004-0878 en cumplimiento fallo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contribución de valorización quebrada la iglesia cancelado Agroinversiones S.A.”, por valor fiscal de $46’317.271,52 y valor del registro $46’502.540,52;
(iv) comprobante de egreso 2013000836 del 18 de marzo de 201315, expedido por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga firmado por el Tesorero de la corporación. Allí consta como beneficiario Agroinversiones S.A., por concepto de pago el valor de $46’317.271,52. 16. De la relación probatoria que antecede, se tiene certeza de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 23 de noviembre de 2012 y, aunque en el expediente no obra constancia de ejecutoria de este proveído, se allegó la constancia de la notificación por edicto fijado el 14 de febrero de 201316, de modo que, quedó debidamente ejecutoriada el 21 de febrero de 2013. 17.
Los 18 meses para su cumplimiento, según refiere el artículo 177 del C.C.A., se contabilizarán desde la ejecutoria en mención. Así, el plazo para el cumplimiento de la sentencia, se cumplió el 22 de agosto de 2014. 11 La cual se encuentra en el cuaderno No.2 de traslado. 12 Folio 108, cuaderno principal. 13 Folio 110, cuaderno principal. 14 Folio 48, cuaderno principal. 15 Folio 50, cuaderno principal. 16 La cual se encuentra en el cuaderno No.2 de traslado.
Radicación: 11001-03-26-000-2016-00022-00 (56.201) Actor: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- Demandado: Carlos Octavio Gómez Ballesteros y Fredy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición 5 18. Por su parte, la entidad demandante, como ya se enunció, allegó los comprobantes de egreso 2013000837 y 2013000836 donde consta que los pagos se realizaron el 18 de marzo de 2013. 19.
Dado que el hecho que ocurrió primero en el tiempo fue el pago de la condena, será este hecho el que determinará el momento a partir del cual se deben contabilizar los dos años del término de caducidad. Así las cosas, el plazo debe contarse desde el día siguiente al pago efectuado ya referido, es decir, a partir del 19 de marzo de 2013, de manera que, el mismo se extendió hasta el 19 de marzo de 2015. 20.
En el sub examine, la demanda se presentó el 10 de abril de 201517, razón por la que se impone concluir que la acción de repetición se presentó por fuera del término impuesto por la Ley18. Consecuencialmente, el proceso se decide en única instancia, dado que no es procedente la doble conformidad, en los términos del artículo 149A19 de la Ley 1437 de 2011 -modificada por la Ley 2080 de 2021-.
Costas 21. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, señala que la condena en costas procederá de manera objetiva, excepto en los procesos en los que se ventila un interés público. 22. El proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues con este se busca la protección del patrimonio público.
Sobre este particular, la Corte Constitucional ha señalado que “la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política”20. 23.
Así, de conformidad con en el artículo 188 del C.P.A.C.A. y en razón a que en el proceso de la referencia se persigue un interés público, en este caso no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, es decir, a la parte actora. 17 Folio 113, cuaderno principal. 18 Conviene precisar que, revisado el expediente no se advirtió que obrara presentación de conciliación prejudicial que pudiere llegar a modificar el cómputo realizado. 19 “1.
De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, el Vicepresidente de la República, congresistas, ministros del despacho, directores de departamento administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, de la Jurisdicción Especial para la Paz, miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos, de las comisiones seccionales de disciplina judicial, de los consejos seccionales de la judicatura, del Tribunal Superior Militar, y de los delegados de la Fiscalía General de la Nación o del Ministerio Público ante las autoridades judiciales señaladas en este numeral.
En estos casos, la Sección Tercera, a través de sus subsecciones, conocerá en única instancia. Sin embargo, si la sentencia es condenatoria contra ella será procedente el recurso de apelación, el cual decidirá la Sala Plena de la Sección Tercera, con exclusión de los consejeros que hayan participado en la decisión de primera instancia”. 20 Corte Constitucional.
Sentencia C-832-01 de 8 de agosto de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Radicación: 11001-03-26-000-2016-00022-00 (56.201) Actor: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- Demandado: Carlos Octavio Gómez Ballesteros y Fredy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición 6 24.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la caducidad de la acción de la demanda de repetición, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Por secretaría, DEVUÉLVASE a la parte actora la suma consignada para gastos del proceso o su remanente si los hubiere.
CUARTO: Dado que la decisión declaró la caducidad, el proceso se decide en única instancia, por lo que, en firme esta providencia, ARCHÍVESE la presente actuación, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclara voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF