Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) Demandante: María del Rosario Franco Ortiz Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veinte (20) de febrero de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora María del Rosario Franco Ortiz instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 34092 del 10 de noviembre de 2014, (ii) RDP 039228 del 29 de diciembre de 2014, y (iii) RDP 039430 del 30 de diciembre de 2014; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante y se resolvieron desfavorablemente los recursos de reposición y apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la actora la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del 1 Folios 1 a 8.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante, y con el debido ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto.
Que la autoridad demandada dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que nació el 6 de enero de 1963 e inicialmente se desempeñó al servicio del municipio de Dagua (Nariño) como docente oficial con vinculación desde el 1.º de febrero hasta el 30 de diciembre de 1980. Que luego fue nombrada por el departamento del Valle del Cauca desde el 1.º de julio de 1981 hasta el 20 de octubre de 1993 cuando fue incorporada a la planta de personal del municipio de Santiago de Cali, sin solución de continuidad, al menos hasta la fecha de presentación de la demanda (18 de marzo de 2015).
Que a principios de 2013 reclamó por primera vez ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual le fue negada mediante la Resolución 023294 del 22 de mayo de 2013, confirmada con las Resoluciones 032273 del 17 de julio de 2013 y 036975 del 13 de agosto de 2013, que resolvieron los recursos de reposición y apelación, indicando que no se había demostrado adecuadamente el período de labor oficial antes del 31 de diciembre de 1980.
Que con otra documentación adicional y algunos testimonios formuló una nueva petición pensional a finales de 2013, pero esta vez también se negó el derecho reclamado con base en el mismo criterio anterior, esto a través de la Resolución 816 del 13 de enero de 2014, también confirmada por medio de las Resoluciones 004816 del 12 de febrero de 2014 y 005327 del 17 de febrero del mismo año. Que el 22 de julio de 2014 solicitó por última vez ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de la referida pensión, siendo negada conforme a la Resolución RDP 034092 del 10 de noviembre de 2014, frente a la cual interpuso los recursos de reposición y apelación que fueron resueltos negativamente con las Resoluciones RDP 039228 del 29 de diciembre de 2014 y RDP 039430 del 30 de diciembre de 2014.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989; y el Decreto 2277 de 1979. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) Que el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal está consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política, el cual contempla que en las actuaciones de la administración de justicia prevalecerán las garantías materiales por encima de un eventual incumplimiento formal, razón por la cual, al revisar la normativa aplicable en materia de pensión gracia, se puede establecer que la actora sí cumplió con cada uno de los requisitos para acceder a esta prestación, al margen de cualquier inobservancia de un precepto legal sobre la forma de probar determinado hecho como el tiempo de servicio.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 13 de mayo de 2015 fue admitida la demanda,2 se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, a partir de los documentos aportados por la accionante se puede comprobar que al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada a la docencia con nombramiento de orden departamental, municipal o nacionalizado, por lo que tampoco cumple con la exigencia de los 20 años de servicio como educadora con tales tipos de vínculos, dado que no se aportaron pruebas idóneas y pertinentes que acreditaran lo propio.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, y (iii) prescripción. El 20 de febrero de 20184 se llevó a cabo la audiencia inicial en la cual se fijó el litigio, se indicó que no había ánimo conciliatorio, se decretaron las pruebas solicitadas, y, al no haber medios de convicción pendientes de practicar, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar y así poder dictar sentencia en la misma diligencia. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 20 de febrero de 2018 accedió a las pretensiones en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar a la UGPP reconocer la pensión gracia a favor de la reclamante a partir del 6 de enero de 2013, liquidada sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales percibidos durante el año anterior a esta fecha.
Que, frente a las declaraciones extrajudiciales allegadas por la reclamante para demostrar el período laborado como docente del municipio de Dagua antes del 31 de diciembre de 1980, lo primero que se observa es que esta aportó como prueba supletoria una copia del acta de posesión del 12 de junio de 1980, con retroactividad 2 Folio 37. 3 Folios 57 a 63. 4 Folios 130 a 139. 5 Folios 133 a 139.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) desde el 1.º de febrero del mismo año, así como una certificación del 20 de junio de 2013, en la cual, entre otras cosas, se precisó que laboró con ese vínculo hasta el 30 de diciembre de 1980.
Que, aunque la parte accionada insiste en que no hay lugar a reconocer el derecho pretendido por no estar acreditado el requisito anterior, debido a que la documentación allegada no se obtuvo mediante el procedimiento de reconstrucción de acuerdo con lo previsto en los artículos 8, 9, 10 de la Ley 50 de 1886 y el artículo 126 del Decreto 1564 de 2012, lo cierto es que ante la imposibilidad de aportar el decreto de nombramiento, este hecho se pudo extraer del acta de posesión, de los certificados emitidos por el gerente administrativo y financiero del municipio de Dagua, así como de la certificación de salarios para los meses de febrero a diciembre de 1980, los cuales evidencian que la relación legal fue del orden territorial.
Que, frente al período desde el 1.º de julio de 1981 en adelante reposa el correspondiente certificado laboral que demuestra lo propio bajo un vínculo del orden municipal, ello sin que la entidad demandada hubiese discutido este punto, por lo que se tiene comprobado el tiempo de servicio de más de 20 años de la educadora mediante vínculos del orden territorial.
Que no existe mérito para restarles valor probatorio a los documentos enunciados, más aún cuando la Ley 114 de 1913 no exige la comprobación del requisito de tiempo de servicio mediante prueba solemne, de manera que, estimar lo contrario sería darle prioridad a formalidades extralegales en detrimento de los derechos sustanciales como el de la pensión reclamada a la cual se debe acceder, toda vez que la parte demandante sí acreditó estas exigencias analizadas, así como las de la edad y el buen comportamiento.
Que la pensión debe ser reconocida desde el 6 de enero de 2013 cuando la actora cumplió 50 años, por lo que no se configuró la prescripción si se tiene en cuenta que la solicitud la formuló el 22 de julio de 2014, y la demanda la radicó el 10 de marzo de 2015, esto es, dentro del término de 3 años de que trata el artículo 102 del Decreto 3135 de 1968.
RECURSO DE APELACIÓN6 La parte demandada interpuso recurso de apelación afirmando que, la accionante no aportó la prueba idónea para demostrar la vinculación para el periodo de febrero a diciembre de 1980, pues aseguró que el acto de nombramiento que expidió el municipio de Dagua se extravió, y, aun así, no atendió diligentemente el procedimiento en la Ley 50 de 1886 en lo que respecta a la reconstrucción de dicho documento. 6 Folios 146 a 148.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) Que, en ese entendido, la docente no cumplió su carga procesal de acreditar todos los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913, ya que, si bien el tribunal de origen consideró que las declaraciones extrajudiciales podían ser tenidas en cuenta como pruebas supletorias de este hecho, debe tenerse en cuenta que estas no son los medios de convicción idóneos para el efecto, lo que conlleva negar las pretensiones de la demanda.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 28 de junio de 20187 se admitió el recurso de apelación. Luego, el 3 de octubre de 20188 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que conceptuara si a bien lo consideraba. La parte demandante9 manifestó que la UGPP insiste en negar el reconocimiento de un derecho pensional bajo el entendido de que existe un requisito formal para la demostración del tiempo de servicio, lo cual no está contemplado legalmente, y en todo caso, se aportaron varios medios de prueba que ratifican las vinculaciones de la actora, por lo que debe confirmarse el fallo apelado.
La parte demandada10 reprodujo los argumentos de su recurso de alzada, pero recalcó que en los documentos aportados al proceso se evidencian inconsistencias que impiden tener como cierto el tiempo laborado por la reclamante antes del 31 de diciembre de 1980. El 23 de octubre de 202411 se decretó una prueba de oficio tendiente a verificar si efectivamente la accionante había laborado para el municipio de Dagua entre los meses de febrero y diciembre de 1980, razón por la cual se solicitó la documentación que acreditara lo propio a la alcaldía de esa entidad territorial y a la del municipio de Santiago de Cali, entre esta, el respectivo decreto de nombramiento.
A través de la plataforma SAMAI, el 17 de enero y el 3 de marzo de 202512 las mencionadas autoridades allegaron los elementos solicitados, de los cuales se corrió traslado a las partes el 4 y el 13 de marzo de este mismo año.13 La parte demandante se pronunció en esta oportunidad reiterando que las pruebas practicadas, incluidas las de oficio, demuestran con claridad que acumuló más de 20 años de labor oficial educativa mediante unos vínculos territoriales como el sostenido antes del 31 de diciembre de 1980, los cuales le permiten acceder al derecho en litigio. 7 Folio 168. 8 Folio 176. 9 Folios 191 a 192. 10 Folios 207 a 209. 11 Ver índice 57 de SAMAI. 12 Ver índices 63 y 71 de SAMAI. 13 Ver índices 70 y 74 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestra oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» (Subrayado intencional).
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «[…] i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la demandante nació el 6 de enero de 1963,18 de modo que cumplió los 50 años el 6 de enero de 2013.
Para el segundo requisito relativo a la acumulación de 20 años de servicio de la accionante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • Del 1.º de febrero de 1980 al 30 de junio de 1981 Según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 17 de febrero de 2025, allegado como prueba de oficio por parte de la Secretaría de Educación Distrital de Santiago de Cali,19 ello en contraste con el mismo documento elaborado por dicha autoridad del 13 de junio de 2014, el cual había sido aportado a la actuación con el expediente administrativo,20 se observa que la actora laboró como docente oficial del municipio de Dagua en una plaza que se indica, es del orden nacionalizado, esto exactamente durante el período bajo estudio.
A partir de dichos documentos se extrae que inicialmente fue nombrada con retroactividad desde el 1.º de febrero de 1980, y luego con una incorporación, según el más reciente certificado laboral, sin solución de continuidad a partir del 12 de junio del mismo año hasta el 1.º de julio de 1981. Sobre el punto se destaca que como pruebas de oficio decretadas y recaudadas se allegaron los Decretos 037 del 12 de junio de 198021 y 1204 de la misma fecha,22 por medio de los cuales el alcalde del municipio de Dagua y el gobernador del departamento del Valle del Cauca respectivamente, nombraron de manera directa a la actora para que se desempeñara como educadora oficial, en el primer caso, con efectos retroactivos desde el 1.º de febrero de 1980, y luego desde el 12 de junio del mismo año.23 18 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante en el CD que contiene el expediente administrativo visible a folio 96. 19 Ver índice 71 de SAMAI. 20 En CD obrante en a folio 96. 21 Ver índice 63 de SAMAI. 22 Ibid. 23 Ver actas de posesión en el mismo índice.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) Incluso, fueron entregados dos comprobantes de nómina y un certificado de salarios expedidos por el propio municipio de Dagua,24 en los que se aprecia que la señora Franco Ortiz percibió su remuneración durante el año de 1980, lo que corrobora la prestación del servicio y permite establecer la certeza de los actos en comento.
Tal hecho implica que en el presente proceso se obtuvo el material probatorio suficiente y eficaz para demostrar la clase de vínculo de la demandante, de manera que no tiene respaldo alguno en esta oportunidad el argumento de apelación de la UGPP cuando discute la falta de idoneidad de las pruebas aportadas con la demanda sobre el lapso anterior al 31 de diciembre de 1980 al incumplir los requisitos de la Ley 50 de 1886, pues finalmente se recaudaron los elementos necesarios para establecer el hecho que se pretende demostrar.
Al respecto, la Sala encuentra a partir de los referidos actos administrativos de nombramiento que, las decisiones fueron adoptadas sin la intervención directa del Ministerio de Educación, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, las mencionadas autoridades municipal y departamental en representación de la Nación efectuaran las vinculaciones en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el respectivo Fondo Educativo Regional.
En ese orden de ideas, se extrae con claridad que los dos vínculos de la accionante en el interregno examinado tuvieron lugar por decisión autónoma de los referidos funcionarios, lo que indica que tales relaciones legales fueron en calidad de docente territorial, ya que en ningún momento se advierte que el cargo ejercido haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese ingresado al magisterio por intermedio de dichos entes locales en calidad de representantes de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se concluye que la relación legal y reglamentaria no fue del orden nacional.
De hecho, también se estima que este tiempo no fue como educadora nacionalizada, toda vez que en la parte motiva de dichos decretos no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los FER con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación a través de su delegado, intervención que tampoco se encuentra en tales actos para poder inferir lo propio.
Estos planteamientos se ajustan a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como 24 Ver índice 71 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) se corroboró para este tiempo de servicio, y como bien lo indica el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 que señala lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» En consecuencia, el período de labor oficial de la demandante como educadora estatal de naturaleza territorial, comprendido entre el 1.º de febrero de 1980 y el 30 de junio de 1981 (1 año y 5 meses), sí debe ser tenidos en cuenta para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder al derecho pretendido. • Del 1.º de julio de 1981 al 22 de enero de 201325 De conformidad con el certificado de tiempo de servicio generado por la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali el 22 de enero de 2013,26 efectivamente se podría determinar que la demandante laboró como docente oficial durante el lapso bajo estudio mediante una vinculación que, según este documento, se asegura que fue nacionalizada.
Ahora, de este mismo documento y del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 17 de febrero de 2025 por la misma entidad, se verifica que la actora mantuvo su vinculación de este último orden, sin solución de continuidad en virtud del nombramiento efectuado a través del Decreto 1204 del 12 de junio de 1980 analizado previamente, del que se había concluido que tenía una relación legal y reglamentaria de naturaleza territorial.
Sin embargo, lo que se deriva de las anteriores certificaciones analizadas en conjunto con otra del 28 de octubre de 2013, así como de la Resolución RDP 023294 del 22 de mayo de 201327 que negó la primera petición de reconocimiento pensional, en la que se discute el período anterior al 31 de diciembre de 1980, pero en la que también se asegura que el que es materia de análisis era de carácter nacionalizado, es que para este interregno pudo haber cambiado la plaza ocupada por haberse ajustado al proceso de nacionalización. Además de lo expuesto, al revisar los diferentes actos administrativos de traslado o permuta de la accionante hacia otras instituciones educativas del departamento del 25 Esta última fecha corresponde a la del certificado de información laboral aportado con la solicitud de reconocimiento pensional cuando aún seguía activa al servicio del magisterio según certificado de información laboral del 17 de febrero de 2025.
Lo anterior implica que solo hasta el 22 de enero de 2013 fue el período objeto de solicitud y decisión previa por parte de la entidad demandada, de manera que no podrá analizarse un interregno posterior a esta última fecha por no haber sido materia de discusión en vía administrativa. 26 Ver expediente administrativo a folio 96. 27 Folio 21.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) Valle del Cauca,28 lo que se evidencia es que estas decisiones fueron efectuadas por dicha entidad territorial, pero con la intervención directa del delegado del Ministerio de Educación con funciones de ordenador del gasto del respectivo FER, pues este funcionario participó con su firma en el acto con fines de autorización o aval de financiamiento y vacancia de la referida posición objeto de traslado, lo que implica que las acreencias de esta docente serían pagadas con recursos del Sistema General de Participaciones.
A partir de este material probatorio es posible arribar a la conclusión de que la demandante, pese a haber sido vinculada inicialmente como maestra territorial, pasó a ser nacionalizada durante el interregno bajo estudio, lo cual no puso en duda la autoridad apelante en vía administrativa ni con su recurso de apelación en esta instancia judicial, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado29 ha precisado sobre dicha clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Bajo este contexto y de conformidad con el artículo 1.º de Ley 91 de 1989, se puede concluir que el cargo desempeñado por la reclamante fue creado o transformado en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los ingresos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer la mencionada cartera gubernamental.
Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la actora como docente nacionalizada durante el lapso transcurrido entre el 1.º de julio de 1981 y el 22 de enero de 2013 (31 años, 6 meses y 21 días), observa la Sala que, sumando ambos períodos analizados previamente, la actora sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues en total acumuló 32 años, 11 meses y 21 días.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna relación legal y reglamentaria en una plaza de igual naturaleza jurídica a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva del hecho de que la reclamante se desempeñó como tal al servicio del municipio de Dagua en virtud de un nombramiento del orden territorial, comprendido entre el 1.º de febrero de 1980 y el 30 de junio de 1981, es decir, en un interregno previo a la primera fecha en 28 Ver índice 71 de SAMAI. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de julio de 2023.
Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018) comento, por lo que está colmado el presupuesto analizado. Frente al cumplimiento el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa ni en primera instancia, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que resultó acertado el estudio del tribunal de primera instancia en el fallo apelado para acceder al reconocimiento del derecho solicitado por la actora, de manera que habrá de confirmarse dicha providencia. Lo anterior incluye el análisis de la prescripción, pues la fecha de exigibilidad de la prestación fue el 6 de enero de 2013, y la reclamante presentó la última petición de reconocimiento pensional el 22 de julio de 2014,30 radicando la demanda el 18 de marzo de 2015,31 es decir, dentro de los 3 años siguientes al momento de consolidación del derecho, lo que implica que no debía declararse probada esta excepción, tal como se hizo en primera instancia. Condena en costas de segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202124 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el veinte (20) de febrero de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió a las pretensiones. 30 Ver folio 13. 31 Ver sello de radicación a folio 8.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00293-01 (2449-2018)
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante.
TERCERO: RECONOCER PERSONERÍA como apoderado sustituto de la parte demandante al abogado Mario Alonso Colorado Franco, portador de la tarjeta profesional 368.607, ello conforme al poder que se observa en el índice 62 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente