CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06745-01 Actor: Héctor Alejandro Hernández Pinto Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera - Subsección A y otro ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por el señor Héctor Alejandro Hernández Pinto contra la sentencia de 4 de noviembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, que declaró improcedente la solicitud de amparo promovida por el accionante.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Héctor Alejandro Hernández Pinto, en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionado por el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir, respectivamente, las sentencias de 20 de mayo de 2019 y de 25 de marzo de 2021, dentro del proceso de reparación directa promovido por la parte actora contra la Nación - Congreso de la República - Cámara de Representantes.
En el escrito de tutela, la accionante solicitó: “(…) 1. Se amparen me los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia que han sido vulnerados por los funcionarios accionados. En consecuencia, se deje sin efecto la sentencia proferida el 25 de marzo de 2021, por la Sección Tercera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la ACCION DE REPARACION DIRECTA, iniciada por el suscrito HECTOR ALEJANDRO HERNANDEZ PINTO radicado 11001333603320140005201 y se ordene a dicha Sala proferir una nueva sentencia, que incluya en análisis de todas las pruebas obrantes, la aplicación de las normas que regulan la materia y el precedente jurisprudencial.
En el evento de no accederse a las pretensiones anteriores, solicito a manera de resarcimiento del derecho y aplicación real de justicia, se ordene a costa de la NACIONCONGRESO DE LA REPUBLICA-CAMARA DE REPRESENTANTES, el DESMONTE Y DEVOLUCIÓN DE LA ESCULTURA DEL DOCTOR LUIS CARLOS GALAN SARMIENTO, que se encuentra empotrada en el Capitolio Nacional en lugar contiguo al sitio donde hoy se encuentran los monumentos a los mártires del Partido Liberal, doctores Rafael Uribe Uribe y Jorge Eliecer Gaitán.(…)”.
(Sic) 2. Los hechos y las consideraciones de la accionante La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Indicó que el Congreso de la República, expidió la Ley 75 del 21 de diciembre de 1989 “Por la cual la Nación rinde honores a la memoria del doctor Luis Carlos Galán Sarmiento” y, dispuso en su artículo 3° la elaboración de una efigie de bronce o mármol de Luis Carlos Galán Sarmiento para ser instalada en el Capitolio Nacional.
Expuso que, el 10 de febrero de 2011, el señor Héctor Alejandro Hernández Pinto presentó una propuesta a la Cámara de Representantes para la elaboración de la mencionada obra. Sostuvo que en julio del 2011, después de varias reuniones, le fue autorizada verbalmente la elaboración de la efigie del doctor Luis Carlos Galán Sarmiento en bronce, con base o pedestal en piedra, para ser instalada en el lugar determinado por la Ley 75 de 1989.
Señaló que el precio convenido por la elaboración e instalación de la obra artística fue de treinta millones de pesos ($30.000.000) más IVA, que debían ser cancelados a la entrega de la efigie. Relató que en agosto de 2011, el señor Héctor Alejandro Hernández Pinto entregó la obra artística, la instaló en el sitio indicado e hizo el cobro de la suma acordada, pero no le fue pagada la obligación. Indicó que el señor Héctor Alejandro Hernández Pinto interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación - Congreso de la República, con el fin de que se declarara administrativa y extracontractualmente responsable a la mencionada entidad, por el enriquecimiento sin causa, ante el detrimento de su patrimonio por el no pago del valor acordado por la elaboración del busto en honor al doctor Luis Carlos Galán Sarmiento y en consecuencia, se pagara la totalidad del precio pactado con las actualizaciones de valor al momento en que se hiciera el pago efectivo.
Relató que la demanda le correspondió al Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá y le fue asignado el radicado No. 11001-33-36-033-2014-00052-00; autoridad judicial que, mediante sentencia del 20 de mayo de 2019, negó las pretensiones de la demanda. Informó que, inconforme con la decisión, el accionante interpuso recurso de apelación; ante lo cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia de 25 de marzo de 2021, confirmó la decisión impugnada.
Consideraciones de la parte actora Manifestó que el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, incurrieron en defecto sustantivo porque desconocieron el principio de transparencia, previsto en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993. Indicó que las accionadas no tuvieron en cuenta que el artículo 3º del Decreto 855 de 1994, cuyo parágrafo dispone que la entidad estatal podrá contratar directamente con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato; en concreto se refiere a los contratos intuito personae, esto es, los que se celebran en consideración a las calidades personales del contratista.
Precisó que si bien, en materia de contratación pública, la escogencia del contratista siempre debe hacerse por licitación pública, también es cierto que la ejecución de trabajos artísticos puede hacerse mediante contratación directa (literal h, numeral 4 artículo 2 de la Ley 1150 de 2007), dado que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales o jurídicas, como es el caso de la escultura que se realizó del doctor Luis Carlos Galán Sarmiento, lo que a su vez implicaba que al ser un contrato de menor cuantía, conforme con el artículo 22 ibídem, tampoco debía estar inscrito, clasificado, ni calificado en el registro de proponentes.
Señaló que en el expediente obra el acta del comité de conciliación del 28 de enero de 2013 y que, si bien ese documento no determina que la entidad en uso del poder dominante lo obligó a entregar la obra, tampoco podía llegarse a la conclusión que fue él quien obligó a la entidad a recibir la obra y la instaló, por el contrario, era evidente que hubo un acuerdo entre las partes para entregar la escultura, lo que demostraba la existencia del negocio.
Concluyó que las autoridades judiciales también incurrieron en vía de hecho por desconocimiento del precedente, porque no tuvieron en cuenta el criterio de buena fe del contratista fijado en la providencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 19 de noviembre de 2012, dentro del radicado No. 73001-23-31-000-2000-03075-01, como ocurrió en su caso.
Trámite procesal El Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante auto de 8 de octubre de 2021, admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, es decir, el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y se puso en conocimiento el escrito de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es, al Congreso de la República.
Informe de las entidades accionadas 4.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, solicitó que se declare la improcedencia del amparo de tutela con fundamento en los siguientes argumentos: Manifestó que lo que pretende el actor es convertir la acción de tutela en una tercera instancia, dado que algunos de los argumentos que propone en la tutela fueron presentados en el recurso de apelación dentro del proceso ordinario y fueron resueltos de manera desfavorable y, otros de los reparos que expuso no se presentaron ante esa instancia, de manera que solo podía resolverse conforme con lo presentado en el recurso de alzada en su momento.
Precisó que los argumentos que presentó no constituyen en sí mismos defecto alguno contra la providencia, en la medida que estos atienden a una técnica en su formulación para que sea procedente la intervención del juez constitucional. Indicó que respecto al presunto desconocimiento del precedente sobre el enriquecimiento sin justa causa, su argumento lo fundamentó en un salvamento de voto de la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 19 de noviembre de 2012, dentro del radicado No. 73001-23-31-000-2000-03075-01, lo cual no constituye precedente.
Concluyó sobre el principio de buena fe que no lo desarrolló en concreto frente a su caso sino que simplemente lo enunció. 4.2 La Cámara de Representantes, solicitó que se declare la improcedencia del amparo de tutela, por las siguientes razones: Manifestó que no cualquier inconformidad en relación con la aplicación de una norma constituye un defecto sustantivo y, en el caso concreto, la decisión del tribunal no incurrió en esa irregularidad en la medida en que interpretó y aplicó de manera razonable las normas sustanciales, por lo que los argumentos del actor corresponden a una simple discrepancia sobre la norma que debía regir la actuación. Sostuvo que tanto en primera como en segunda instancia, se debatieron aspectos probatorios relacionados con la autenticidad de la obra y la posibilidad de que se pudiera cobrar al Estado por un trabajo que no tenía soporte en un contrato.
Dicho asunto fue debatido y definido por la jurisdicción contenciosa, en el sentido de indicar que no hubo certeza que la obra hubiera sido elaborada por el accionante y que tampoco había soporte probatorio que diera cuenta de la existencia de un contrato entre la Cámara de Representantes y el accionante. Advirtió que, si bien, se refiere al punto probatorio, lo hace de manera tangencial y sin entrar a plantear un defecto fáctico negativo que permita el análisis de la providencia en relación con este aspecto por el juez constitucional.
Indicó que en lo referente al defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente, no existe una carga argumentativa que permitan el estudio de estos y que la tutela no está para debatir aspectos que no se propusieron en el proceso ordinario o que ya quedaron definidos en esa instancia. 4.3 El Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá, allegó el expediente ordinario en medio digital y no se pronunció del fondo del asunto.
La providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia de 4 de noviembre de 2021, declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Héctor Alejandro Hernández Pinto, argumentando lo siguiente: Indicó que el amparo solicitado no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por dos aspectos: (i) porque el accionante utiliza la tutela como una instancia adicional, al presentar unos argumentos en el escrito de tutela que son la reiteración de lo que sostuvo en su momento en el recurso de apelación y (ii) en la medida que en la demanda de tutela presenta unos argumentos que no fueron expuestos en el recurso de apelación en sede ordinaria, con lo que busca adicionar o completar explicaciones que pudieron plantearse al juez natural.
Agregó que la parte actora formuló inconformidades que coinciden con las que expuso en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, buscando revivir la discusión jurídica que ya fue estudiada y definida por el tribunal accionado, conforme con las pruebas obrantes en el proceso y con fundamento en las normas y jurisprudencia aplicables, sin que sea posible, como pretende la parte actora, que se vuelva sobre el estudio de un asunto que ya definió el juez natural de manera motivada y razonable.
Señaló que, dentro de los criterios orientadores para verificar si el asunto reviste o no relevancia constitucional, se encuentra el que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en su momento en el proceso ordinario, pues se parte del supuesto que la acción de tutela contra providencias judiciales no ha sido diseñada para que las partes presenten nuevos fundamentos que pudieron plantearse al juez natural, o para adicionar o modificar aquellos que no se propusieron en la oportunidad procesal correspondiente.
Concluyó que por los dos aspectos enunciados en precedencia, se permite establecer que la parte accionante acude a este mecanismo constitucional con el fin de exponer su inconformidad con la decisión judicial cuestionada que le resultó desfavorable. La impugnación El accionante impugnó la sentencia del Consejo de Estado - Sección Cuarta, señalando lo siguiente: “HECTOR ALEJANDRO HERNANDEZ PINTO, identificado como aparece al pie de mi firma, en mi condición de accionante dentro del asunto de la referencia y habiéndome notificado mediante correo electrónico del 10 de noviembre último, del fallo de fecha 4 de noviembre de 2021 mediante el cual se declara improcedente la tutela que promoví, mediante el presente escrito manifiesto que IMPUGNO DICHO PRONUNCIAMIENTO para que el superior inmediato se digne revisarlo.” (Sic) CONSIDERACIONES Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019.
Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta que declaró improcedente la solicitud de tutela promovida por el señor Héctor Alejandro Hernández Pinto; en tanto que, como lo alega la parte actora, el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrieron en vía de hecho por defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, al no interpretar, aplicar los artículos 22 y 24 de la Ley 80 de 1993, el artículo 3º del Decreto 855 de 1994, el literal h), numeral 4 artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 19 de noviembre de 2012, dentro del radicado No. 73001-23-31-000-2000-03075-01.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. Sobre la relevancia constitucional como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha establecido que los asuntos que son conocidos por el juez de tutela deben tener una clara relevancia constitucional.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, señaló: “[…] El Juez de Tutela al estudiar la procedencia de la acción, debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales: (i) que el asunto sometido a estudio tenga relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. […] El juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […]”.
En ese sentido, para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”. Por esa razón, es deber del juez constitucional en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
Asimismo, la Corte Constitucional en la sentencia T-136 de 2015 indicó: “[…] En cuanto a la relevancia constitucional como condición de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, se tiene que esta Corporación ha delineado un conjunto de reglas que dan a entender cuándo un asunto tiene una marcada importancia constitucional.
Así, en la sentencia T-114 de 2002, la Corte indicó que situaciones en las que el problema constitucional gira en torno a decidir cuál es la interpretación más acertada de una norma jurídica de rango legal no tienen una clara relevancia en términos superiores. Empero, también advirtió que “los asuntos legales adquieren relevancia constitucional cuando de ellos se desprenden violaciones a los derechos y deberes constitucionales” Por su parte, en la sentencia T-310 de 2005 la Corte indicó que en aquellas ocasiones en las que se pretenda cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentren de por medio de la violación de derechos fundamentales, tampoco se está en frente de un asunto con marcada relevancia constitucional que permita declarar como procedente a la acción de tutela.
De otro lado, en la sentencia T-380 de 2012 se descartó que una tutela contra providencia judicial discuta un asunto de clara relevancia constitucional en aquellas situaciones en las que de las pruebas obrantes en el expediente no pueda colegirse que aquello que afirma la parte accionante es conforme a la realidad o cuando no logre establecerse cuales son los hechos de los cuales se deriva la alegada vulneración a derechos fundamentales. […]” El Defecto Sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). El desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. Caso concreto 7.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen un bien jurídico constitucionalmente amparado.
Lo anterior teniendo en cuenta que se cuestiona la decisión tomada al interior del proceso de reparación directa adelantado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que más allá de cuestionamiento patrimonial o económico que resolvió la autoridad judicial accionada, existe un procedimiento previo alegado por la actora que a su juicio debe tramitarse con el respeto por el debido proceso para evitar una vulneración de sus derechos sustanciales; lo cual es un asunto sobre el cual debe pronunciarse el juez de tutela.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la entidad accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del proceso de reparación directa y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, dado que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, que hoy se cuestiona en tutela, esto es la sentencia de 25 de marzo de 2021, se notificó a las partes por correo electrónico el 6 de abril del mismo año y la demanda de tutela se presentó el 4 de octubre de 2021, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un trámite de un proceso de reparación directa. 7.2.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad El señor Héctor Alejandro Hernández Pinto, plantea la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, porque considera que el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrieron en una vía de hecho por defecto sustantivo, al desconocer el principio de transparencia, previsto en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993.
Indicó que las accionadas no tuvieron en cuenta que el artículo 3º del Decreto 855 de 1994, cuyo parágrafo dispone que la entidad estatal podía contratar directamente con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, por tratarse de un contrato intuito personae; esto es, aquellos que se celebran en consideración de las calidades personales del contratista.
Precisó que si bien, en materia de contratación pública, la escogencia del contratista siempre debe hacerse por licitación pública, también es cierto que la ejecución de trabajos artísticos puede hacerse mediante contratación directa (literal h, numeral 4 artículo 2 de la Ley 1150 de 2007), dado que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales o jurídicas; como es el caso de la escultura que se realizó del doctor Luis Carlos Galán Sarmiento, lo que a su vez implicaba que al ser un contrato de menor cuantía, conforme con el artículo 22 ibídem, tampoco debía estar inscrito, clasificado, ni calificado en el registro de proponentes.
Señaló que en el expediente obra el acta del comité de conciliación del 28 de enero de 2013, que, si bien ese documento no determina que la entidad en uso del poder dominante lo obligó a entregar la obra, tampoco podía llegarse a la conclusión que fue él quien obligó a la entidad a recibir la obra y la instaló; por el contrario, era evidente que hubo un acuerdo entre las partes para entregar la escultura, lo que demostraba la existencia del negocio.
Concluyó que las autoridades judiciales también incurrieron en vía de hecho por desconocimiento del precedente, porque no tuvieron en cuenta el criterio sobre la buena fe del contratista fijado en la providencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 19 de noviembre de 2012, dentro del radicado No. 73001-23-31-000-2000-03075-01, aplicable a su caso.
El Consejo de Estado - Sección Cuarta, mediante sentencia de 11 de noviembre de 2021, declaró improcedente el amparo de tutela presentado por la tutelante, argumentando que carece de relevancia constitucional, debido a que: (i) el accionante utiliza la tutela como una instancia adicional, al presentar unos argumentos en el escrito de tutela que son la reiteración de lo que sostuvo en su momento en el recurso de apelación y (ii) en la medida que en la demanda de tutela presenta unos argumentos que no esgrimió en el recurso de apelación en sede ordinaria, lo que busca con la acción constitucional es adicionar o completar argumentos que pudieron plantearse al juez natural, con el fin de cuestionar la decisión que le resultó desfavorable.
La parte actora, inconforme, impugnó la decisión del A-quo, sin expresar las razones de su desacuerdo. Al revisar el contenido de la sentencia de 20 de mayo de 2019, se observa que el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo del Circuito de Bogotá, negó las pretensiones de la demanda, argumentando, en síntesis, que el pago reclamado por el demandante no deriva de un contrato, razón por la cual, el asunto no debe examinarse desde el punto de vista de un incumplimiento, sino desde el del enriquecimiento sin justa causa y la parte demandante no demostró ninguna de las exigencias establecidas por el Consejo de Estado para que este fenómeno se configurara.
El juzgado agregó que, ante la inexistencia de un contrato estatal, se entiende que el particular asume los riesgos de esa omisión, lo cual en este caso se concretó, pues dentro del proceso no obra prueba demostrativa de que el demandante fue quien realizó la efigie y tampoco se pudo establecer cómo ni cuándo ingresó el busto al Capitolio Nacional.
Inconforme con la decisión, el señor Héctor Alejandro Hernández Pinto interpuso recurso de apelación; ante lo cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “A”, confirmó del referido juzgado, argumentando que el Consejo de Estado, ha establecido que el enriquecimiento sin causa es fuente de obligaciones cuando cumple los siguientes requisitos: (i) la existencia de un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja o beneficio patrimonial ─ventaja positiva─ o, que su patrimonio no haya sufrido detrimento alguno ─ventaja negativa─;
(ii) el empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido se haya traducido consecuentemente en una mengua patrimonial para el empobrecido; y (iii) la ausencia de causa jurídica, que justifique el empobrecimiento sufrido por el afectado como consecuencia del enriquecimiento del beneficiado, es decir, que sea injusto.
La Corporación judicial destacó que se debe ponderar la conducta de las partes en una relación negocial, así como determinar las circunstancias en que se produjo la labor ejecutada. En particular, determinar la buena fe objetiva con la que han actuado, para descartar que el empobrecimiento haya obedecido a circunstancias sólo imputables a la propia conducta del demandante, como cuando por su cuenta y riesgo decide realizar la prestación sin contar con la instrucción o con el visto bueno del Estado, pues en tal caso estará llamado a soportar la disminución patrimonial que sufra.
Para el Tribunal, el accionante centra la presunta aceptación del suministro de la obra de arte, en el acta de 28 de enero de 2013, emitida por el Comité de Conciliación de la entidad, en la cartilla de diseño y la elaboración del busto; sin embargo, esas pruebas no son suficientes para determinar que el demandante fue obligado a aceptar la elaboración de la obra, ni la existencia de una relación contractual con el Estado, en consecuencia, la afectación del patrimonio del demandante al ejecutar la labor sin contraprestación, fue realizada por su cuenta y riesgo.
Asimismo, advirtió que el demandante tenía la carga de demostrar que se configuró alguna de las causales excepcionales previstas por el Consejo de Estado y no se encontró evidencia alguna de que la entidad la hubiese constreñido a prestar servicios sin respaldo contractual. De acuerdo con lo anterior, se tiene que las autoridades judiciales accionadas, en la decisión acusada, se refirieron a la inexistencia del contrato de obra con el Estado, teniendo en cuenta que los elementos probatorios aportados dentro del proceso, esto es, el acta del Comité de Conciliación de la entidad, la cartilla de diseño y la elaboración del busto; no constituyen prueba suficiente para establecer que se celebró un negocio jurídico entre el señor Héctor Alejandro Hernández Pinto y el Congreso de la República.
Sobre el particular es importante señalar que en relación con la solemnidad y el perfeccionamiento de los contratos estatales, los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, disponen lo siguiente: “Artículo 39. De la forma del contrato estatal. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad.
Las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales.” “Artículo 41. Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. <Inciso modificado por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007.
El nuevo texto es el siguiente:> Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante.
En caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de esta ley que no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de éste y aún del acuerdo acerca de la remuneración, no obstante, deberá dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal contratante. (…) Así las cosas, en los términos de lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, el perfeccionamiento de los contratos estatales se encuentra sometido a la observancia de tres (3) requisitos, a saber: i) que haya acuerdo sobre el objeto; ii) que haya acuerdo acerca de la(s) contraprestación(es) y iii) que ese o esos acuerdos consten por escrito, sin embargo, en el presente asunto no obra prueba alguna de este último aspecto.
De acuerdo con lo anterior, se advierte que el criterio expuesto por las autoridades judiciales accionadas en las providencias de 20 de mayo de 2019 y de 25 de marzo de 2021, sobre la inexistencia del contrato, se ajusta a los parámetros definidos por el legislador en la Ley 80 de 1993, por lo que las actuaciones del Juzgado y el Tribunal no revelan ninguna irregularidad procesal que comporte la vulneración de derechos fundamentales y requiera, por tanto, la intervención del juez de tutela.
Bajo este contexto, la Sala considera que la discusión planteada por el actor en el presente asunto corresponde a una diferencia de criterios, relacionados con la forma como se debe interpretar unas reglas o normas jurídicas, relacionadas con la existencia del contrato estatal, por lo que no se puede advertir que tal situación constituya una afectación de derechos fundamentales; máxime cuando no se observa, ni se acredita, que las decisiones de las autoridades judiciales accionadas hayan impedido la consecución del derecho sustancial reclamado por la tutelante en el proceso de reparación directa.
En efecto, los argumentos del tutelante y las decisiones judiciales acusadas no denotan una vulneración del derecho al debido proceso, toda vez que las actuaciones cuestionadas se sujetaron a preceptos jurídicos aplicables, y el accionante ha participado activamente del trámite del proceso ordinario, en las oportunidades y escenarios procesales correspondientes, por lo que tampoco se observa un desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia. Así las cosas, la Sala considera que el debate que se presenta en este asunto es netamente legal, pues lo que pretende la accionante es que se adecúe la interpretación y aplicación realizada por las autoridades accionadas sobre las normas que regulan la existencia del contrato estatal, porque, en su criterio, dentro del proceso si se allegaron los elementos probatorios suficientes para demostrar que se configuró un negocio jurídico; por lo que se observa que lo pretendido por el tutelante incorpora un asunto de carácter legal.
Ahora bien, sobre los argumentos nuevos traídos en el escrito de amparo, esto es, la inconformidad relacionada con la planeación, el adelantamiento de un proceso de selección de contratistas y la celebración del respectivo contrato para la realización de la obra, en virtud de lo contemplado en los artículos 22 y 24 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 3° del Decreto 855 de 1994; la Sala advierte que, la acción de tutela contra providencias judiciales no tiene como propósito que las partes presenten nuevos argumentos que pudieron plantearse al juez natural.
De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que aunque el accionante alega la vulneración de los derechos fundamentales como el debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo cierto es que su argumentación se dirige a cuestionar aspectos legales, sin acreditar cual fue la supuesta irregularidad de carácter supralegal, en la que incurrieron el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al expedir, respectivamente, las sentencias de 20 de mayo de 2019 y de 25 de marzo de 2021, que permita inferir la presunta vía de hecho alegada en la demanda de tutela.
En este orden, es pertinente destacar que la acción de tutela no es el escenario natural para definir la interpretación correcta o la posición jurisprudencial que debe prevalecer en un proceso de reparación directa, dado que el legislador ha establecido unos mecanismos específicos para resolver las controversias presentadas en cada caso concreto.
Así las cosas, la Sala observa que en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales acusadas, se expresaron de forma clara los argumentos que defienden su posición, pues en ejercicio de su autonomía e independencia judicial, realizaron un análisis del caso concreto, hicieron un ejercicio hermenéutico razonado y justificado frente a la normativa aplicable y escogieron la interpretación que garantizaba los derechos constitucionales de las partes y los principios del derecho procesal.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha dicho que un juez de la república no viola el derecho al debido proceso cuando al aplicar las normas lo hace dentro del margen de interpretación razonable. Al respecto señaló: “[…] Para la jurisprudencia constitucional es claro que verificar una discrepancia en torno a la interpretación jurídica de unas normas aplicables a un caso, no implica constatar una violación al debido proceso.
Si se trata de una interpretación jurídica razonable, el juez de tutela no puede interferir la decisión judicial, so pretexto de estar defendiendo la Constitución. 4.1. Concretamente, con ocasión del estudio de dos sentencias del Consejo de Estado que habían sido demandadas mediante acción de tutela, la jurisprudencia constitucional precisó que ‘un juez de la República no viola el derecho al debido proceso de una persona cuando, prima facie, su lectura de las normas jurídicas aplicables, o no aplicables, se encuentra dentro del margen de interpretación razonable’. 4.2.
En esa misma ocasión, la Corte también precisó que, en todo caso, ‘una acción de tutela no procede contra una sentencia a la cual se acusa de haber violado el derecho al debido proceso, por no haber aplicado una norma legal que debía aplicarse, cuando el accionante, o la persona correspondiente, no solicitó dentro del proceso a la autoridad judicial acusada que aplicara la norma en cuestión, habiendo tenido la oportunidad procesal para hacerlo y la carga de solicitarlo.’ 4.3.
Así pues, no constituye una violación al debido proceso, por incurrir en un defecto sustantivo, el que una persona que sea juez aplique un conjunto de normas de acuerdo a una lectura que se encuentra dentro de un margen razonable de interpretación y, en todo caso, tal reclamo no se podrá hacer en sede de tutela si no fue planteado en el proceso ordinario, si era posible hacerlo […]”.
(Resaltado fuera de texto). En este orden de ideas, la Sala considera que las apreciaciones presentadas por la parte actora en el presente asunto, no involucra la afectación de derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela a pronunciarse de fondo sobre las decisiones adoptadas por el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues a simple vista resulta evidente que las providencias acusadas se profirieron de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador y los principios de independencia y autonomía y, en tal sentido, no puede aceptarse el uso de este mecanismo constitucional para abordar el análisis de un aspecto que es del conocimiento exclusivo de la autoridad judicial respectiva.
En este sentido la Corte Constitucional ha dispuesto: “Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad”.
(Negrilla fuera de texto). Así las cosas, para la Sala no es de recibo que el accionante pretenda alegar la vulneración de derechos fundamentales, cuando resulta evidente que la interpretación y aplicación de los preceptos legales, que en su momento realizó la autoridad judicial no resulta satisfactoria para la parte demandante, hoy tutelante, en ese sentido, no se puede colegir que su actuación fue contraria a Derecho y constituya una vulneración de preceptos constitucionales.
III. DECISIÓN En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 4 de noviembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Héctor Alejandro Hernández Pinto, contra el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero por las razones anteriormente expuestas.
Lo anterior, en consideración a que al margen de estudio contenido en la sentencia de primera instancia, el asunto si superaba el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 4 de noviembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, dentro de la acción de tutela de la referencia, pero por las razones anteriormente expuestas.
SEGUNDO. - Por Secretaría, remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER