CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Radicación: Nulidad 11001-03-25-000-2026-00424-00 (1837-2026) Demandante: Demandado: Claudia Margarita Zuleta Murgas Nación, Presidencia de la República, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Salud y Protección Social.
Auto que inadmite demanda Corresponde a este despacho decidir sobre la admisión del medio de control de la referencia, previo los siguientes: 1. Antecedentes 1. Claudia Margarita Zuleta Murgas, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, acudió ante el Consejo de Estado, Sección Segunda, para demandar el Decreto 0991 de 2026, expedido por el Gobierno nacional, mediante el cual «se adiciona la Sección 9 al Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo y se reglamenta la afiliación, cotización, reporte y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral para los trabajadores digitales en servicios de reparto en modalidad independiente y autónoma, y se dictan otras disposiciones». 2.
La demandante sostiene que el Decreto 0991 de 2026 excede la potestad reglamentaria del Gobierno nacional, pues considera que, al desarrollar el artículo 27 de la Ley 2466 de 2025, modificó aspectos definidos directamente por el legislador, en particular, el criterio para determinar el ingreso base de cotización (IBC) de los trabajadores digitales en servicios de reparto independientes y autónomos y el ámbito respecto del cual fue conferida la habilitación reglamentaria. 3.
Como sustento de la nulidad, afirma que la Ley 2466 de 20251 dispuso que el ingreso base de cotización (IBC) para los aportes a salud, pensión y riesgos laborales se calcularía con base en el 40% de la totalidad de los ingresos recibidos por el trabajador a través de la respectiva plataforma, mientras que el decreto acusado estableció, para determinados niveles de ingreso, una base de cotización equivalente a fracciones del salario mínimo legal mensual vigente o a un salario mínimo legal mensual vigente; además, cuestiona que la reglamentación comprenda a trabajadores con ingresos inferiores a un salario mínimo mensual y que, en ciertos casos, no haya lugar a la liquidación ni al pago de aportes al régimen contributivo en salud. 1 «Por medio de la cual se modifica parcialmente normas laborales y se adopta una Reforma Laboral para el trabajo decente y digno en Colombia».
Radicación: 11001-03-25-000-2026-00424-00 (1837-2026) Demandante: Claudia Margarita Zuleta Murgas Demandados: Nación, Presidencia de la República, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Salud y Protección Social 2 4. Con fundamento en lo anterior, solicita que se declare la nulidad total del Decreto 0991 de 2026 por infracción del artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política y del artículo 27 de la Ley 2466 de 2025 y, como consecuencia, que el acto acusado no continúe produciendo efectos jurídicos conforme lo determine la decisión que ponga fin al proceso. 5.
Finalmente, la demandante solicita como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0991 de 2026, en su integridad, al considerar que su aplicación mantiene vigentes obligaciones de afiliación, liquidación y pago de aportes determinadas con fundamento en reglas cuya compatibilidad con la Ley 2466 de 2025 cuestiona, por lo que pide que sus efectos sean suspendidos mientras se adopta la decisión definitiva dentro del medio de control2. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 6. Este despacho de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para decidir sobre la admisión del medio de control de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, según el cual esta corporación conocerá «[d]e la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional […]». 2.2.
Problema jurídico 7. ¿Debe este despacho inadmitir la demanda de la referencia por el incumplimiento de los requisitos formales y documentales exigidos por los artículos 162 a 167 del CPACA, en particular, por la falta de una relación de los hechos u omisiones debidamente determinados, clasificados y numerados, la ausencia de la información requerida para efectos de notificaciones, la falta de copia del acto administrativo acusado con su respectiva constancia de publicación y la plena identificación de la demandante? 8.
Para resolver el problema jurídico planteado, el despacho procederá de la siguiente manera: 1. Se verificará el cumplimiento de los requisitos formales y documentales exigidos por los artículos 162 a 167 del CPACA para la admisión de la demanda. 2. Con fundamento en dicho examen, se adoptará la decisión que en derecho corresponda respecto de la admisión o inadmisión del escrito de demanda. 2 Samai, índice 3, <3_DemandaWeb_Demanda_acciondenulidadDecre(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3>.
Radicación: 11001-03-25-000-2026-00424-00 (1837-2026) Demandante: Claudia Margarita Zuleta Murgas Demandados: Nación, Presidencia de la República, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Salud y Protección Social 3 2.3. Verificación de los requisitos formales de la demanda 9. En relación con este tópico, es preciso tener en cuenta que la determinación de los requisitos y anexos que deben cumplirse con la presentación de toda demanda ante esta jurisdicción, así como las consecuencias procesales derivadas de su inobservancia, corresponde al legislador y, en materia contencioso-administrativa, se encuentran regulados en los artículos 162 a 167 del CPACA. 10.
Ahora bien, es importante recordar que la verificación de los requisitos formales de una demanda por parte del juez no constituye una actuación meramente formal, sino un auténtico ejercicio de control temprano de legalidad procesal, encaminado a asegurar que el trámite se adelante sobre bases válidas y sin vicios que puedan comprometer su desarrollo regular. 11.
En particular, dicho control tiene como finalidad garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de las partes, especialmente el debido proceso y el derecho de defensa. Por ello, al estudiar la admisibilidad de la demanda, el juez debe ceñir su análisis a los parámetros fijados por el legislador, sin imponer exigencias adicionales, pero velando porque el proceso se inicie en condiciones que permitan un debate contradictorio pleno y ordenado. 12.
Descendiendo al caso concreto, este despacho advierte desde ahora que dispondrá la inadmisión de la demanda, en la medida en que se hace indispensable que la parte actora subsane las deficiencias formales relacionadas con el contenido y los anexos exigidos por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, según pasa a explicarse. 13.
Se observa en primer lugar que no se aportó copia del acto demandado, Decreto 0991 de 2026, ni la constancia de su publicación, exigencia prevista en el numeral 1 del artículo 166 del CPACA; tampoco se manifestó en la demanda la imposibilidad de obtener dicho documento ni se indicó que el acto acusado se encontrara disponible en el sitio web de alguna de las entidades demandadas.
En este sentido, la demanda se limitó a identificar como acto acusado el Decreto 0991 del 4 de agosto de 2026. 14. En consecuencia, la demandante deberá allegar copia del acto administrativo acusado junto con la correspondiente constancia de publicación en el Diario Oficial o, de encontrarse en alguno de los supuestos previstos en el inciso segundo del numeral 1 del artículo 166 del CPACA, proceder en los términos allí establecidos. 15.
En segundo lugar, el escrito de demanda no contiene la relación de los hechos u omisiones que sirven de fundamento a las pretensiones debidamente determinados, clasificados y numerados, como lo exige el numeral 3 del artículo 162 del CPACA; si bien a lo largo del escrito se exponen las razones jurídicas por las cuales se cuestiona la legalidad del Decreto 0991 de 2026, no existe un apartado en el que aquellos presupuestos sean presentados en la forma establecida por la norma procesal. 16.
Por lo anterior, la parte actora deberá precisar los hechos u omisiones en que sustenta sus pretensiones y presentarlos debidamente determinados, clasificados y numerados, sin perjuicio de los argumentos desarrollados en el concepto de violación. Radicación: 11001-03-25-000-2026-00424-00 (1837-2026) Demandante: Claudia Margarita Zuleta Murgas Demandados: Nación, Presidencia de la República, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Salud y Protección Social 4 17.
En tercer lugar, se advierte que la demanda no señala el lugar y la dirección en los que la demandante recibirá notificaciones personales ni identifica expresamente su canal digital para esos efectos, información exigida por el numeral 7 del artículo 162 del CPACA; igual precisión deberá efectuarse respecto de las entidades demandadas. 18.
Si bien la constancia allegada permite advertir que la actora remitió la demanda desde su correo electrónico a los buzones de notificaciones judiciales de la Presidencia de la República, del Ministerio del Trabajo y del Ministerio de Salud y Protección Social, dicho documento acredita el cumplimiento del deber previsto en el numeral 8 del artículo 162, pero no sustituye la obligación de incorporar en la demanda los datos exigidos por el numeral 7 de la misma disposición. 19.
En ese sentido, la demandante deberá indicar en el escrito de subsanación el lugar y dirección donde recibirá notificaciones personales, así como su canal digital y los correspondientes a las entidades demandadas, de manera que la información requerida por la norma quede expresamente incorporada al proceso. 20. Finalmente, la señora Claudia Margarita Zuleta Murgas comparece directamente al proceso e indica actuar en calidad de ciudadana y Senadora de la República, además de señalar su número de cédula de ciudadanía; sin embargo, entre los documentos allegados no obra copia de aquel documento de identificación. 21.
En consecuencia, y con el propósito de individualizar e identificar plenamente a la parte demandante deberá allegar copia de su cédula de ciudadanía, exigencia que resulta suficiente en atención a la naturaleza pública del medio de control ejercido. 22. De acuerdo con todo lo expuesto, y conforme a lo dispuesto en el artículo 170 del CPACA, se inadmitirá la demanda para que la parte actora, dentro del término de diez (10) días, subsane las deficiencias formales señaladas, so pena de rechazo de la demanda. 23.
En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero: Inadmitir la demanda de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Conceder a la parte demandante el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de este auto, para que subsane las deficiencias formales advertidas.
Tercero: Efectuar las anotaciones de rigor en el Sistema de Gestión Judicial Samai. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente Elizabeth Becerra Cornejo Radicación: 11001-03-25-000-2026-00424-00 (1837-2026) Demandante: Claudia Margarita Zuleta Murgas Demandados: Nación, Presidencia de la República, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Salud y Protección Social 5 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx