Demandante: Diana Esther Guzmán Rodríguez y otros Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00155-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicado: 11001-03-28-000-2025-00155-00 Demandante: Diana Esther Guzmán Rodríguez y otros1 Demandado: Presidente de la República Tema: Decisión de estarse a lo resuelto en orden judicial anterior, que dispuso la suspensión de los efectos jurídicos del acto demandado.
AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Decide la sala sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Mediante escrito radicado el 18 de junio de 20252, los ciudadanos Diana Esther Guzmán Rodríguez, Rodrigo Uprimmy Yepes, Maryluz Barragán González, Mauricio García Villegas, Paola Molano Ayala, María Adelaida Ceballos y Sergio Pulido Jiménez, actuando en nombre propio, formularon demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, con el fin de obtener la anulación del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 1.1.
Hechos 2. El 16 de marzo de 2023, el Gobierno Nacional presentó ante el Congreso de la República una propuesta de reforma laboral, la cual se hundió por falta de 1 Rodrigo Uprimmy Yepes, Maryluz Barragán González, Mauricio García Villegas, Paola Molano Ayala, María Adelaida Ceballos y Sergio Pulido Jiménez. 2 La demanda fue presentada inicialmente ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá D.C. El Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo de ese circuito, a través del auto de 8 de agosto de 2025, dispuso la remisión por competencia del expediente a esta corporación. 3 En adelante CPACA.
Demandante: Diana Esther Guzmán Rodríguez y otros Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00155-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuórum para su votación en el primer debate de 20 de junio de 2023. 3. El 24 de agosto de 2023, se presentó nuevamente una reforma laboral, proyecto que fue negado el 18 de marzo de 2025 por la Comisión Séptima del Senado de la República. 4.
Como consecuencia de lo anterior, el Gobierno solicitó al Congreso de la República que emitiera concepto previo favorable para convocar a una consulta popular, en relación con doce preguntas sobre una posible reforma laboral. 5. El 14 de mayo de 2025, con 49 votos en contra y 47 a favor, el Senado emitió concepto negativo a la realización de la consulta en mención, decisión contra la cual la senadora Isabel Zuleta presentó una apelación para que se reabriera la votación, actuación que fue denegada por la plenaria de la corporación por 64 votos contra 31. 6.
El 29 de mayo de 2025, el presidente del Congreso de la República notificó al presidente de la República sobre la decisión adoptada el 14 de mayo de 2025. 7. El 11 de junio de 2025, el Gobierno Nacional decidió convocar a la consulta popular a través del Decreto 639 de 2025, haciendo uso de la excepción de inconstitucionalidad y de la interpretación del supuesto silencio administrativo. 1.2.
Concepto de la violación 8. La parte actora manifestó que el acto demandado carece de sustento normativo y, por ende, es manifiestamente inconstitucional, dado que su motivación, la cual consistió en el silencio positivo, en la trascendencia de las irregularidades y en el deber de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, es equívoca. 9.
Adujo que, frente a la supuesta existencia de un silencio positivo ante la ausencia de concepto previo del Senado dentro del término de un mes conforme a las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 (que habilita la convocatoria de consulta por el presidente sin necesidad de ello), dicha argumentación es totalmente errada, toda vez que tales normas no consagran el denominado silencio, lo cual sería contrario al artículo 104 de la Constitución Política, sino que establecen plazos alternativos para la fecha de la consulta popular. 10.
Sostuvo que en la consulta popular de iniciativa presidencial siempre es necesario el concepto previo favorable del Senado de la República, conforme a lo señalado por las normas citadas en precedencia, por lo que comoquiera que en este caso el Gobierno no logró ese concepto favorable, el decreto acusado es manifiestamente inconstitucional. 11.
Planteó que de aceptarse la existencia del supuesto silencio positivo, la tesis del acto demandado sería equívoca porque no se presentó tal fenómeno sino Demandante: Diana Esther Guzmán Rodríguez y otros Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00155-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que hubo una decisión negativa del Senado, además que las presuntas irregularidades puestas de presente en el acto acusado no ocurrieron, y de haber acontecido no hubieran presentado un vicio de constitucionalidad para la votación porque de todas formas el Gobierno no puede privarla de efectos, sino que corresponde a los jueces declarar su nulidad. 12.
En relación con la primera presunta irregularidad, según la cual no se dio lectura de proposición alguna previa a la votación como lo exigen los artículos 47, 113, 114 y 125 de la Ley 5ª de 1992, reprochó que no es claro que se requiera la presentación de una proposición de algún congresista y, aún cuando se entendiera que sí se necesita, no representa un vicio por cuanto el propósito de esa lectura es que los senadores y el público conozcan de que se trata la votación. 13.
Frente a la segunda irregularidad que tiene que ver con que se cerró la votación de forma arbitraria, impidiendo la participación de senadores que estaban arribando al recinto a votar y que ello hubiera podido cambiar el resultado, consideró que el proceso se llevó a cabo con más del 90% de los senadores asistentes, y no hay evidencia de que una votación más larga hubiera incidido en ello. 14.
Sobre la tercera irregularidad, a saber, la modificación del sentido del voto emitido por el senador Edgar de Jesús Díaz Contreras, sostuvo que no se presentó vicio alguno por cuanto no se afectó la voluntad del Senado. 15. Con respecto a la cuarta irregularidad relacionada con la discrepancia entre el número de senadores presentes y los votos emitidos, se advirtió que esa inconsistencia no existió, conforme a los hechos verificados por la prensa. 16.
En relación con la quinta irregularidad, sobre la omisión del trámite de la apelación contra el cierre de la votación, aclaró que no se presentó el vicio porque no se alteró la formación de la voluntad democrática. 17. Invocó como causal de nulidad la infracción de las normas en que debía fundarse, por cuanto el decreto acusado contravino las leyes 134 de 1994, artículo 50, y 1757 de 2015, artículo 32, así como el artículo 104 de la Constitución Política, por cuanto no cumplió con el requisito de contar con concepto favorable previo del Senado de la República, de manera que el Gobierno Nacional no podía convocar a la consulta vía decreto. 18.
Argumentó que también se infringió el artículo 113 de la Constitución Política, al violarse el principio de separación de poderes, por desconocimiento de la facultad del Senado de la República para emitir el concepto previo. 19. Señaló que el acto acusado fue expedido sin competencia, ante la falta del citado concepto previo favorable, así como también con falsa motivación, por invocar una facultad inexistente y al basarse en interpretaciones equivocadas del silencio positivo y de las presuntas irregularidades.
Demandante: Diana Esther Guzmán Rodríguez y otros Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00155-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3. La solicitud de suspensión provisional 20. La parte actora, dentro de la demanda, pidió que se suspendan provisionalmente los efectos del decreto acusado, con fundamento en que la medida cautelar es necesaria, en tanto se fijó como fecha de la consulta popular el 7 de agosto de 2025; y, tiene relación directa con las pretensiones de la demanda; se presentó una violación de normas superiores, la cual surge del análisis del acto demandado y su confrontación con estas. 2.
El trámite de la solicitud 21. Mediante auto de 21 de octubre de 2025, el despacho sustanciador del proceso admitió la demanda, debido a que el acto acusado constituye un acto de contenido electoral, lo que habilita su control a través del medio de nulidad conforme a las previsiones del artículo 137 ibidem. 22. Además, en providencia de la misma fecha, determinó que no era necesario pronunciarse sobre la procedencia del trámite preferente y urgente previsto en el artículo 234 del CPACA, en la medida en que la Sección Quinta del Consejo de Estado ordenó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0639 de 2025 y corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional del acto demandado por el término común de cinco (5) días al presidente de la República y al Ministerio Público. 3.
Traslado de la solicitud 23. Surtido el traslado de que trata el artículo 233 del CPACA; la Presidencia de la República y el Ministerio Público presentaron escritos en los que se pronunciaron sobre la medida cautelar solicitada, bajo los siguientes términos: 3.1. Presidente de la República 24. El apoderado del presidente de la República4 se opuso al decreto de la medida cautelar, tras sustentar que para tal efecto se requiere que el acto objeto de suspensión se encuentre vigente, lo cual no acontece en el presente pues el Decreto 639 de 11 de junio de 2025 fue derogado de forma expresa por el Decreto 703 de 24 de junio del mismo año, por lo que actualmente carece de efectos jurídicos. 3.2.
Concepto del Ministerio Público 25. La procuradora Séptima Delegada ante esta corporación se pronunció respecto de la solicitud de medida cautelar, en el sentido de señalar que las 4 Quien cuenta con poder otorgado por el secretario jurídico de la Presidencia de la República, funcionario que de conformidad con el Decreto 245 de 19 de febrero de 2019, está delegado para representar y conferir poderes a nombre del presidente de la república, entre otras, en todos los procesos judiciales que le sean notificados.
Demandante: Diana Esther Guzmán Rodríguez y otros Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00155-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co circunstancias que fundamentaban la adopción de esta desaparecieron con ocasión de la suspensión provisional del acto acusado, decretada mediante auto de 18 de junio de 2025 proferido dentro del radicado 11001-03-28-000-2025- 00086-00, de manera que resulta en vano emitir cualquier tipo de pronunciamiento.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 26. Conforme con lo dispuesto en los artículos 125.2 literal f) y 149.1 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 modificado por el Acuerdo 434 de 2024, que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado, la Sección Quinta es competente para resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 2.
De la medida cautelar de suspensión provisional 27. El artículo 238 de la Constitución Política establece la facultad que tiene la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 28.
En este orden de cosas, el capítulo XI del título V de la parte segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. 29.
En materia de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 ibidem fijó una serie de requisitos en los siguientes términos:
ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…). 30.
Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se extrae que, para que pueda decretarse la suspensión provisional de un acto en materia electoral, debe realizarse su análisis frente a las disposiciones superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas Demandante: Diana Esther Guzmán Rodríguez y otros Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00155-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con apoyo en el material probatorio con el que se cuente. 31.
De lo anterior se colige respecto de la suspensión provisional del acto procede por violación de las disposiciones normativas constitucionales o legales citadas en el escrito correspondiente, si dicha violación surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con aquella5.
Esto implica que el demandante puede sustentar su petición e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados, o remitirse a los argumentos de la demanda, lo cual será entendido de su solicitud respectiva, y que el juez o sala encargada de su estudio, debe realizar un análisis de esas posturas y de las pruebas aportadas para determinar la viabilidad o no de la medida. 32.
No obstante, resulta oportuno precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional, por cuanto es claro que debe analizarse en cada caso concreto la implicación de esta con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y, en últimas, su legalidad.
Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso e incluso, el fallo sea diferente. 3. Decisión sobre la medida cautelar 33. La parte actora solicitó que se suspendan los efectos del Decreto 0639 de 2025, por infracción de las leyes 134 de 1994, artículo 50, y 1757 de 2015, artículo 32, así como del artículo 104 de la Constitución Política, por cuanto no cumplió con el requisito de contar con concepto favorable previo del Senado de la República, de manera que el Gobierno Nacional no podía convocar a la consulta vía decreto. 34.
Argumentó que también se desconoció el artículo 113 de la Constitución Política, al violarse el principio de separación de poderes, por desconocimiento de la facultad del Senado de la República para emitir el concepto previo, por lo que el acto demandado fue expedido sin competencia y con falsa motivación. 35. Establecidos los supuestos fácticos y normativos que rodean el caso, previo a abordar el estudio de la petición cautelar se advierte que, mediante auto del 18 de junio de 2025, con ponencia del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, dentro el expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, se dispuso suspender provisionalmente los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones» 36.
Es decir, el decreto demandado en esta oportunidad fue suspendido 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado no. 11001-03-28-000-2018-00133-00. Demandante: Diana Esther Guzmán Rodríguez y otros Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00155-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co provisionalmente con ocasión de la decisión dictada dentro de otro proceso de nulidad que se adelanta en esta Sección. 37.
En esa providencia, se concluyó: Finalmente, considera esta Sala que hay lugar a impartir el trámite de urgencia a la solicitud cautelar, en primera medida, porque, como ya se demostró, están cumplidos los requisitos de la suspensión provisional requerida, esto es, la violación de las disposiciones invocadas (art. 231 del CPACA), así como también ante la absoluta inminencia y gravedad de la transgresión que los peticionarios pretenden evitar. 38.
De lo anterior se sigue que el acto demandado quedó, temporalmente, sin fuerza ejecutoria, conforme a lo previsto en el numeral 1. ° del artículo 91 del CPACA 6, que contempla entre las causales de pérdida de ejecutoriedad, la suspensión provisional. 39. Las circunstancias expuestas llevan a concluir que una nueva decisión orientada a suspender sus efectos caería en el vacío en consideración a que, en la actualidad, el acto demandado no está produciendo efectos. 40.
Esta Sala, al referirse a la medida cautelar cuando el acto ha sido suspendido previamente, ha precisado lo siguiente: 3.2.2. (…) el objetivo de la suspensión provisional es que cesen temporalmente los efectos de la norma (en sentido amplio) acusada, que no puedan predicarse respecto de la misma su fuerza ejecutoria mientras se analiza su legalidad, de manera tal que si para el momento en que debe resolverse dicha medida cautelar la disposición censurada carece de efectos, resulta improcedente y/o sin objeto pronunciarse sobre la petición de suspensión7. 41.
En línea con lo anterior, la Sección Quinta también ha señalado que cuando los efectos del acto demandado ya se encuentran suspendidos, se configura la decisión de estarse a lo resuelto, pues resultaría inane cualquier otro pronunciamiento de la autoridad judicial al respecto8. 42. A partir de las consideraciones realizadas y dado que el acto fue 6 ARTÍCULO
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 7 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Auto del 4 de abril de 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001- 03-28-000-2018-00625-00. 8 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Quinta Magistrado Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra, providencia del 24 de abril de 2025, radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00; Consejo de Estado. Sección Quinta.
Auto del 18 de julio de 2024. Radicación No. 11001-03-28- 000-2024- 00139-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. En esta oportunidad la Sala, presidida por el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, se integró, además, por los magistrados Gloria María Gómez Montoya y Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Diana Esther Guzmán Rodríguez y otros Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00155-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suspendido como consecuencia de la providencia proferida dentro del expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, decisión que se encuentra en firme9, se estará a lo resuelto en dicha oportunidad.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III.
RESUELVE
Primero: Estarse a lo resuelto en el auto del 18 de junio de 2025, dictado en el expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, en relación con la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». Segundo: Comunicar esta providencia al presidente de la República y a todos los ministros que integran el gobierno. Tercero: Se reconoce personería al abogado Juan Manuel Bernal Rubiano, para actuar en representación judicial del presidente de la República, en los términos y para los efectos del poder aportado al expediente.
Cuarto: En firme esta providencia, continúese con el trámite del presente proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Salva voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. 9 Mediante auto del 24 de julio de 2025, la Sección Quinta confirmó el auto del 18 de junio de 2025, dentro del expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, que dispuso suspender provisionalmente los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».
En esta providencia salvó voto la Magistrada Gloria María Gómez Montoya.