Radicado: 11001-03-15-000-2024-02634-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-02634-01 Accionante: Sandra Rocío Salazar Coca y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Tema: Acción de tutela contra auto en el que se confirmó la decisión de negar mandamiento de pago por concepto de intereses moratorios en proceso ejecutivo.

FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 6 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES Los señores Sandra Rocío Salazar Coca, Edgar Humberto Téllez Daza, Judith Ramírez Rojas, Andrés Real Olmos, Luis Hermando Prieto Mendieta, Libia Sofía Montaña Díaz, Rene Fernando Lozada Benítez, Henry Botero Quintana, Santiago Borrero Mutiz, Rosa Matilde Cabrera de Borrero, Claudia Eugenia Acosta Torres, Armando Javier Acosta Torres, Fredy Gustavo Cruz Pedreros, Álvaro Maldonado Chaya, Johnatan Leonardo Bogoya Manrique, Edgar Augusto Rodríguez Salgado, Doris Elizabeth Jurado Jurado, Teresa Medina González, Myriam Clemencia Covaleda Márquez, Carmen Rosa Malagón de Correa, Luz Dary Villamizar Barajas, Nancy Aztridh Sáenz Castellanos y Esperanza Bautista Duque promovieron acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido Radicado: 11001-03-15-000-2024-02634-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 proceso, a la reparación integral y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideran vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

HECHOS La parte actora narró que el 18 de junio de 2015 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, profirió sentencia en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo instaurado en contra del municipio de Fusagasugá, en la que declaró a la entidad territorial responsable por los daños y perjuicios causados a los demandantes y ordenó el pago de $ 2.047.808.961,95 para ser distribuido entre los integrantes del grupo.

Que el 8 de septiembre de 2016 la autoridad judicial adicionó la decisión y en el numeral 3 de esa providencia ordenó que la autoridad condenada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, pusiera a disposición del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo las sumas resultantes de la indemnización, lo cual únicamente ocurrió hasta el 1 de abril de 2019, esto es, 2 años, 5 meses y 25 días después. Que el 18 de junio de 2019 se radicó, ante el alcalde municipal de Fusagasugá, cuenta de cobro por la suma de $ 1.669.757.830 por concepto de intereses moratorios causados entre el 21 de septiembre de 2016 y el 31 de marzo de 2019, por lo cual el 27 de septiembre de 2019 el municipio consignó $ 104.991.703,41 en una cuenta de la Defensoría del Pueblo.

Que el 20 de enero de 2022 se instauró demanda ejecutiva para obtener el pago de los intereses moratorios y el 2 de septiembre de 2022 el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo de Bogotá negó el mandamiento de pago porque determinó que había operado la caducidad del medio de control y que la obligación no tenía carácter de exigible, en la medida que en las providencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no se ordenó el pago de los intereses moratorios.

Que el 8 de septiembre de 2022 interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión y el 29 de noviembre de 2023 el Tribunal Administrativo de Radicado: 11001-03-15-000-2024-02634-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, confirmó el auto recurrido, bajo el entendido que no se configuró el fenómeno de la caducidad, pero no se ordenó el pago de intereses moratorios en el título base de la ejecución. Considera que la Subsección referida incurrió en un defecto sustantivo en el proveído del 29 de noviembre de 2023 porque dejó de aplicar las normas con base en las cuales debía librar mandamiento de pago por concepto de intereses moratorios, esto es, los artículos 65 (numeral 3) de la Ley 472 de 1998, 422 del Código General del Proceso y 297 (numeral 1) de la Ley 1437 de 2011, concordante con el literal k del artículo 164 ejusdem.

Que en la providencia del 8 de septiembre de 2016 se estableció cuándo sería exigible la obligación del municipio de Fusagasugá de entregar la suma de dinero resultante de la indemnización, en concordancia con el artículo 65 de la Ley 472 de 1998, por lo cual su incumplimiento generó intereses moratorios, lo que conllevaba que el título ejecutivo fuera claro, expreso y exigible.

Que el hecho de que no se hiciera mención expresa al pago de dichos intereses en la sentencia condenatoria en el medio de control no impedía que los demandantes optaran por la ejecución forzada. PRETENSIONES Solicitó dejar sin efectos el auto del 23 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el proceso ejecutivo con radicado 11001-33-42-054-2022-00074-01 y, en consecuencia, ordenarle que dicte una sentencia de reemplazo y libre mandamiento de pago.

ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO El 4 de junio de 2024 el magistrado sustanciador de la Sección Quinta del Consejo de Estado inadmitió la acción, y el 20 de ese mes y año, luego de corregidos los yerros allí advertidos, la admitió mediante auto, en el que ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, como accionado; y al Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, al municipio de Radicado: 11001-03-15-000-2024-02634-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Fusagasugá y a los demás demandantes e intervinientes en el proceso ejecutivo, como terceros con interés. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por conducto del magistrado ponente del auto cuestionado en esta sede, indicó que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, puesto que en la providencia del 23 de noviembre de 2023 se tuvieron en cuenta los argumentos que ahora expone nuevamente la parte accionante y se esgrimieron las razones por las cuales no había lugar a atender la solicitud, por lo que no existió una vulneración de derechos fundamentales, máxime cuando la decisión se ajustó a la regulación procesal que limita la apelación a los términos del recurso.

Agregó que tampoco se supera la exigencia de la inmediatez, ya que la decisión controvertida se notificó el 29 de noviembre de 2023 por correo electrónico y esta acción se instauró en junio de 2024. Sostuvo que no se probó la configuración del defecto sustantivo alegado, debido a que la determinación adoptada obedeció a lo previsto en la providencia del 8 de septiembre de 2016 proferida en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, en la que se consignó que los intereses moratorios no fueron objeto de cuestionamiento en la apelación, por lo que no se resolvió sobre ellos en esa instancia. Solicitó, en consecuencia, desestimar las pretensiones de la acción. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El municipio de Fusagasugá, por intermedio de su secretaria jurídica, manifestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la parte accionante, por lo que pidió declarar improcedente la acción y desvincularlo.

Añadió que a los solicitantes de la salvaguarda se les garantizó el debido proceso tanto en primera como en segunda instancia del proceso ejecutivo y que sus argumentos no se dirigen a demostrar que la decisión esté infundada o sea ilegal, Radicado: 11001-03-15-000-2024-02634-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sino simplemente a presentar una inconformidad con lo resuelto, lo que evidencia que lo pretendido es revivir el debate mediante una tercera instancia, desconociendo la jurisprudencia constitucional.

Afirmó que el apoderado del grupo demandante promovió demanda ejecutiva sin tener presente que el título allegado no contenía la obligación pretendida, por lo cual no estaban reunidos los requisitos de los documentos que prestan mérito ejecutivo, y pasando por alto que el medio de control estaba caducado. La Defensoría del Pueblo, a través de un profesional adscrito a la Oficina Jurídica, realizó un recuento de lo acontecido en el proceso de reparación de los perjuicios causados a un grupo y señaló que la Alcaldía de Fusagasugá consignó el valor de $ 2.047.808.961,95 al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.

Expuso que se ordenó el pago a los propietarios de 62 predios reconocidos en la sentencia y los que aún están pendientes se debe a que no han allegado la documentación requerida por el despacho judicial. El Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá se limitó a allegar el enlace del proceso ejecutivo objeto de esta acción. SENTENCIA IMPUGNADA El 5 de septiembre de 2024 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional, debido a que lo pretendido era lograr un cambio en la forma en que la autoridad judicial accionada resolvió el asunto en segunda instancia, el cual versa sobre un aspecto de orden legal y económico, como lo es el pago de los intereses moratorios que solicitó la parte demandante.

Añadió que no podía atribuirse las facultades del funcionario judicial de instancia, lo cual está prohibido, pues implicaría un menoscabo de los principios de autonomía y del juez natural, con mayor razón cuando no era evidente la tensión entre derechos fundamentales respecto a lo definido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que ameritara su intervención. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02634-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia, para lo cual afirmó que no resulta de recibo la decisión de la Sección Quinta de esta corporación, puesto que la solicitud de amparo sí es de relevancia constitucional, en la medida en que no se pretende crear una tercera instancia ni discutir la interpretación de una norma, sino demostrar la vulneración de la ley sustancial por su inaplicación por parte de la autoridad judicial, lo que genera que la decisión adoptada sea ilegal y que con ella se vulneren sus derechos fundamentales.

Insistió, además, en la configuración del defecto sustantivo, con base en los argumentos expuestos en el escrito de tutela y resaltó que lleva más de 16 años ante la administración de justicia intentando obtener la indemnización de los daños causados por el municipio de Fusagasugá. Solicitó estudiar el defecto invocado y revocar la sentencia recurrida para acceder al amparo pedido.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-02634-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.

(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.

(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).

(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02634-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.

II. Caso concreto En síntesis, en la impugnación la parte accionante afirmó que la acción supera el requisito de relevancia constitucional e insistió en la configuración de un defecto sustantivo en el auto del 29 de noviembre de 2023 porque dejó de aplicar los artículos 65 (numeral 3) de la Ley 472 de 1998, 422 del Código General del Proceso y 297 (numeral 1) de la Ley 1437 de 2011, concordante con el literal k del artículo 164 ejusdem.

A esta Sala corresponde, entonces, en primer lugar, verificar el cumplimiento del requisito general de procedencia de la tutela de la relevancia constitucional, el cual no se encontró cumplido en primera instancia, pues solo de hallarse satisfecho, junto con las demás exigencias, será procedente el estudio del reparo expuesto. Se advierte, entonces, que el asunto a resolver, contrario a lo definido en la sentencia recurrida, sí es de marcada importancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida en esta sede se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección, por la presunta incursión en un defecto sustantivo, con base en los argumentos expuestos, sin que Radicado: 11001-03-15-000-2024-02634-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 se observe que lo pretendido es convertir esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario.

También se encuentran superados los demás requisitos generales para discutir el auto mencionado, pues la acción se presentó con inmediatez; los solicitantes no están invocando una irregularidad procesal, por lo que no hay lugar al análisis de esa exigencia; identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos; no existen otros mecanismos de defensa judicial para alegar los defectos señalados y no se trata de una sentencia de tutela.

En el auto discutido en esta sede, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, confirmó el proveído del 2 de septiembre de 2022 mediante el cual el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo de Bogotá negó el mandamiento de pago solicitado. Para adoptar la anterior decisión, en lo que aquí interesa, esto es, la existencia de la obligación alegada, la autoridad judicial advirtió que no se reconoció en forma expresa el pago de los intereses moratorios como lo pretendía la parte demandante en el título base de la ejecución. Al respecto, resaltó que en la providencia del 8 de septiembre de 2016, en la que se resolvió la adición de la sentencia de segunda instancia del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, se precisó que no había lugar a complementar esa decisión respecto al cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 176 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, puesto que ese aspecto fue negado en la sentencia de primera instancia y no fue objeto de apelación, lo que impedía un pronunciamiento sobre el particular en los términos del artículo 328 del Código General del Proceso.

En esta acción, la parte alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, inaplicó el numeral 3 del artículo 65 de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, se aclara que dicha norma prevé cuál debe ser el contenido de la sentencia dictada en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, dentro del cual se encuentra la orden de que la suma correspondiente a la indemnización se entregue al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos dentro de los 10 días siguientes a su ejecutoria, sin que se establezca el pago de intereses moratorios, que, en últimas es lo pretendido por la parte accionante.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02634-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Obsérvese que en ningún momento la autoridad judicial aquí accionada desconoció la existencia de ese mandato relativo a la consignación de la suma señalada, el cual fue ordenado en la sentencia que dio lugar al proceso ejecutivo, sino que la discusión se centró en el pago de intereses moratorios, el cual, según coligió, no podía decretarse salvo que estuviera expresamente señalado en la providencia, conclusión que en modo alguno es contraria a la norma bajo análisis.

De igual forma, el artículo 422 del Código General del Proceso y el numeral 1 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 aluden a los documentos que constituyen título ejecutivo, entre los cuales están las sentencias ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en las que se condene a una entidad pública al pago de sumas de dinero; no obstante, se esclarece que la razón por la cual se confirmó la decisión de negar el mandamiento de pago no obedeció a que no se tratara de una providencia de esa naturaleza.

En efecto, se itera, la determinación adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, obedeció a que en el título ejecutivo no se previó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la tardanza en la consignación de la indemnización en el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo, lo que impedía librar mandamiento de pago.

Por último, se tiene que el literal k del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 se refiere a la caducidad en casos en que se pretenda, entre otros, la ejecución de decisiones judiciales, lo que tampoco fue objeto de reparo por la autoridad judicial accionada. De hecho, esta última evidenció que la demanda se instauró oportunamente. Con fundamento en el análisis efectuado, esta Subsección no encuentra demostrado el defecto sustantivo invocado, lo que impide acceder al amparo pretendido.

En consecuencia, se revocará la sentencia del 6 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción y, en su lugar, se negará el amparo solicitado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02634-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 6 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción y, en su lugar, negar el amparo solicitado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                                              Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.