Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Solicitud de pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 19 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, Amparo del Socorro Eraso Viveros presentó una demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones i) RDP 035672 de 31 de agosto de 2018, por medio de la cual la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión de gracia y ii) RDP 045482 de 28 de noviembre de 2018 mediante la cual se confirmó lo dispuesto en la RDP 035672. 1 En adelante CPACA. 2 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se i) declarara que el tiempo de servicio prestado, por la demandante, en diversas modalidades y con interrupciones es válido para el reconocimiento de la pensión gracia y ii) se condenara a la UGPP al pago de la pensión gracia a partir del 13 de agosto de 2005, sobre el 75% del promedio mensual de los salarios y factores salariales devengados en los años 2007 – 2008. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Amparo del Socorro Eraso Viveros prestó sus servicios como docente territorial municipal, en los siguientes períodos: i) 2 de septiembre de 1974 al 31 de julio de 1976, ii) 1º de octubre de 1988 al 30 de septiembre de 1994 y iii) 1º de octubre de 1994 al 13 de agosto de 2008. -El 18 de junio de 2018, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que para ese momento contaba con 50 años de edad, pues nació el 26 de junio de 1955 y tenía más de 20 años de servicios. -El 31 de agosto de 2018 la entidad demandada le negó la prestación reclamada a través de la Resolución RDP 035672, con fundamento en que la vinculación de la demandante como docente fue de carácter nacional.
Esta decisión fue confirmada con la Resolución RDP 045482 del 28 de noviembre de 2018. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 25 y 53, de la Constitución Política; 1, 3, y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1, 2, 3 y 5 del Decreto ley 2277 de 1979; y 15 de la Ley 91 de 1989. 3 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros En cuanto al concepto de violación, consideró haber cumplido con los requisitos legales exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, en razón a que prestó sus servicios laborales, como docente de tiempo completo, en entidades educativas oficiales y para el momento de la presentación de la solicitud de la prestación contaba con 50 años de edad2 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación3: - El reconocimiento reclamado debe negarse por ausencia de pruebas, en tanto no existe certeza respecto del tipo de vinculación, ni el origen de los recursos con los cuales aquella se financió ni los actos de nombramiento y posesión. - Respecto del vínculo laboral acreditado desde el 1º de octubre de 1994, como docente del municipio de Arboleda (Nariño), y certificado por el ente territorial, al tratarse de una vinculación nueva debe señalarse que esos tiempos deben tenerse para todos los efectos como nacionales. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia proferida el 19 de febrero de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos4: - En el proceso se acreditó que la demandante estuvo vinculada como docente municipal por más de 20 años, contaba con 50 años de edad al momento de presentar la solicitud y que no recaía en su contra sanción disciplinaria alguna. 2 Página 8 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 3 Páginas 188 a 199 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 4 Páginas 318 al 334 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 4 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros - Respecto de los periodos en los cuales estuvo vinculada a través de la modalidad de orden de prestación de servicios, si bien Amparo del Socorro Erazo Viveros no solicitó expresamente la declaratoria de una relación laboral, lo cierto es que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, estos deben contabilizarse de manera oficiosa, dado que la labor docente es de carácter presencial y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servidor público de educación y que para el reconocimiento de la prestación reclamada no es necesario realizar cotizaciones. - En consecuencia, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia con base en las sumas que percibió durante el último año previo a la adquisición del estatus, es decir, entre el 13 de agosto de 2007 y el 13 de agosto de 2008.
Sin embargo, se declararán prescritas las mesadas anteriores al 18 de junio de 2015, toda vez que la reclamación en sede administrativa la realizó el 18 de junio de 2018. 1.4. El recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación5 y lo sustentó así: - El material probatorio allegado al expediente es insuficiente para determinar el tipo de vinculación de la demandante, el tiempo de servicio prestado como docente y el origen de los recursos que financiaron esa vinculación. - Los tiempos de servicio prestados mediante órdenes de prestación de servicios deben desestimarse, puesto que el vínculo establecido con el municipio de Arboleda (Nariño) no fue directo, ni se hizo en ejercicio de una facultad legal y reglamentaria, además los documentos con los cuales se pretendió acreditar fueron diferentes de los contratos en copia simple.
Además, este periodo no ha sido objeto de declaración de una relación laboral encubierta y, por ende, no existe 5 Páginas 337 a 344 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 5 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros orden judicial que garantice que los elementos propios de ese tipo de relación fueron debidamente debatidos y acreditados. - Los tiempos de servicio comprendidos entre el 1 de octubre de 1994 y el 30 de abril de 2018 deben excluirse del cómputo, pues en virtud del certificado de información laboral, la vinculación de Amparo del Socorro Eraso Viveros fue de carácter nacional, aspecto que se encuentra respaldado por la fecha de la vinculación, en tanto que es posterior al 1.º de enero de 1990. - La oposición ejercida en el proceso no ha sido temeraria ni dilatoria, además el sentido de la mencionada sanción va dirigida a castigar la conducta abusiva que implique un desgaste para la administración y para la parte vencedora. 1.5.
Pronunciamiento en segunda instancia La parte demandante no se pronunció. La UGPP insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación6. 1.6. El Ministerio Público En esta oportunidad guardó silencio. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿la UGPP debe reconocer la pensión gracia solicitada por Amparo del Socorro Eraso Viveros, en aplicación del régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 6 Índice 15 del expediente electrónico obrante en SAMAI. 6 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros 2.2.
Marco normativo La Ley 114 de 19137, creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación8, señaló que «(…) el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia de 29 de agosto de 1997, la Sala Plena de esta Corporación fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así11: 7 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 10 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 7 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197512 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198913, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «(…) colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200014 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 12 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones” 13 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 14 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 8 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala15 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales.
(…) La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198916 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201817, así: 15 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 16 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 9 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» En la misma línea, esta sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202218, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».19 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los 17 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar i) 20 años en el servicio educativo en una plaza territorial -antes del 31 de diciembre de 1980-, o nacionalizada y pueden acumular los tiempos con los laborados con posterioridad y, ii) no se puede exigir haber completado los requisitos antes del 31 de diciembre de 1989.
Asimismo, no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo, toda vez que lo importante es la acreditación de la plaza. 2.4. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: Amparo del Socorro Eraso Viveros nació el 26 de junio de 195520 y el 18 de junio 20 Página 38 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 11 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros de 2018 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia21.
El alcalde municipal de Arboleda (Nariño) expidió unas certificaciones laborales en las cuales hizo constar que la demandante tuvo una vinculación municipal entre 2 de septiembre de 1974 y el 31 de diciembre de 1993; además, el 12 de diciembre de 1994 certificó que ella prestó sus servicios en la Escuela Urbana Integrada de Berruecos entre el 10 de febrero y el 12 de diciembre de 1994.22 Se allegaron los contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y el alcalde del municipio de Arboleda (Nariño), entre 1988 y 199323.
El 27 de septiembre de 1999, el jefe de personal de educación de la Secretaría de Educación de la Gobernación de Nariño certificó: «Que AMPARO DEL SOCORRO ERASO VIVEROS, …, presta sus servicios al Magisterio del Departamento de Nariño como a continuación se relaciona. 1994.- Decreto 055 de noviembre 30, Nombrase en propiedad como Docente por Incorporación a la planta Nacional en el Colegio Departamental Rosaflorida Municipio de Arboleda, el presente surte efectos Fiscales a partir del 1° de octubre de 1994. 1995.- Reelegida. 1996.- Reelegida. 1997.- Reelegida. 1998.- Reelegida. 1999.- Reelegida en el mismo cargo, hasta la presente fecha” 24.
La Oficina de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación del municipio Arboleda (Nariño) certificó, el 30 de abril de 2018, que la demandante trabajó como docente de básica secundaria en la Institución Educativa Rosaflorida, desde 21 Páginas 33 a 35 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 22 Páginas 39 a 41 y 255 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 23 Páginas 275 a 285 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 24 Página 254 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI 12 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros el 1 de octubre de 1994 hasta el 30 de noviembre del mismo año, y que su vinculación fue mediante decreto25.
La secretaria de gobierno de la alcaldía de Arboleda (Nariño) profirió la Resolución 266 del 9 de mayo de 2018, con la cual ordenó la reconstrucción del decreto de nombramiento y el acta de posesión del cargo desempeñado como profesora municipal de prescolar en la Escuela Urbana Integrada de Berruecos durante la vigencia del periodo lectivo de 1974 hasta junio de 197626.
Mediante el Decreto 007 del 1 de enero de 1994, el alcalde municipal nombró a Amparo del Socorro Eraso Viveros como docente municipal27, posteriormente, a través del Decreto 055 del 30 de noviembre de 1994, la nombró en propiedad como docente en virtud de incorporación a la planta nacional28; no obstante, a través del Decreto 5 de 9 de enero de 2018, el alcalde municipal de Arboleda aclaró el Decreto 055, en el sentido de señalar que fue nombrada como docente del Colegio Departamental Rosaflorida de Arboleda, en la plaza municipal y no en la plaza nacional29.
El gobernador de Nariño y la secretaria de educación de ese departamento suscribieron el Decreto 0583 del 17 de abril de 2006, con el cual se incorporó parcialmente personal directivo docente y docente para la prestación del servicio educativo en el departamento, financiado con recursos del Sistema General de Participación, entre los cuales se registraba el nombre de la demandante30. 25 Páginas 42 y 43 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 26 Páginas 51 y 52 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 27 Página 286 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 28 Páginas 287 a 289 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 29 Páginas 49 y 50 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 30 Páginas 236 a 239 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 13 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros La oficina de recursos humanos de la Secretaría de Educación del municipio Arboleda (Nariño) certificó, el 9 de mayo de 2018, que Amparo del Socorro Eraso Viveros trabajó como docente de primaria en la Institución Educativa Rosaflorida31.
La demandante declaró mediante manifestación juramentada que se desempeñó como docente con honradez, consagración y buena conducta y adjuntó certificado de antecedentes disciplinarios, expedido por la Procuraduría General de la Nación el 15 de junio de 201832. Además, el 29 de octubre de 2019, la auxiliar de archivo del municipio de Arboleda (Nariño) certificó que en la historia laboral de Amparo del Socorro Erazo Viveros no reposan investigaciones o sanciones de tipo disciplinario33.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio certificó que Amparo del Socorro Eraso Viveros trabajó como docente vinculada mediante Decreto 055A desde el 30 de noviembre de 2004 hasta la fecha de suscripción del documento, es decir el 29 de octubre de 201934. En este documento se indica que el régimen de pensiones es «nacional».
De acuerdo con lo anterior, la demandante acreditó los siguientes tiempos de servicios: Tipo de acto Empleo Institución educativa Desde Hasta Total Resolución Profesora municipal de preescolar Escuela urbana integrada de Berruecos 2 de septiembre de 1974 31 de julio de 1976 1 años 11 meses Contrato Docente Escuela urbana integrada de Berruecos 1 de octubre de 1988 31 de diciembre de 1988 3 meses Contrato Docente Escuela urbana integrada de Berruecos 1 de enero de 1989 30 de julio de 1989 7 meses 31 Página 44 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 32 Páginas 47 y 48 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 33 Página 292 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 34 Páginas 222 y 223 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 14 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros Contrato Docente Escuela urbana integrada de Berruecos 1 de septiembre de 1989 31 de diciembre de 1989 4 meses Contrato Docente Escuela urbana integrada de Berruecos 1 de enero de 1990 30 de junio de 1990 6 meses Contrato Docente Escuela urbana integrada de Berruecos 10 de febrero de 1992 31 de diciembre de 1992 10 meses 21 días Contrato Docente Escuela urbana integrada de Berruecos 1 de enero de 1993 31 de diciembre de 1993 1 año Resolución Profesora municipal Escuela urbana integrada de Berruecos 10 de febrero de 1994 12 de diciembre de 1994 10 meses 2 días Decreto 055 A de 1994 docente básica secundaria Escuela integrada de Rosaflorida 1 de octubre de 1994 29 de octubre de 2019 25 años 28 días Mediante la Resolución RDP 035672 del 18 agosto de 2018, la UGPP negó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, al determinar la imposibilidad de computar tiempos de servicio del orden nacional y los prestados en cargos de carácter administrativo total o parcialmente35.
Esta decisión fue confirmada a través de la Resolución RDP 045482 del 28 de noviembre de 2018, con fundamento en que el material probatorio allegado por la solicitante era insuficiente, tenía inconsistencias que ponían en duda su veracidad y algunos de los periodos laborales estaban mediante vinculación contractual36. La Sala encuentra que las plazas que ocupó la demandante estaban a cargo del departamento de Nariño y sus designaciones como docente fueron efectuadas por la autoridad territorial.
En efecto, el acto de nombramiento contenido en el Decreto 055 del 30 de noviembre de 1994 se expidió con base en las atribuciones conferidas, entre otras normas, por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989,37 cuyo tenor literal es el siguiente: 35 Páginas 18 a 22 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 36 Páginas 25 a 30 del documento “Sentenciaprimerainstancia” del expediente digital obrante en SAMAI. 37 «Por la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988, y otras disposiciones», esto es, «Por la cual se reestructura el Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones». 15 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. Lo anterior explica el porqué a través del Decreto 5 del 9 de enero de 2018, el alcalde municipal de Arboleda aclaró el Decreto 055 del 30 de noviembre de 1994, en el sentido de señalar que la docente fue nombrada en una plaza municipal.
Lo anterior, desvirtúa lo señalado en el certificado expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones sociales del Magisterio que corresponde a un error irrelevante, pues los precitados actos administrativos evidencian una realidad diferente, esto es, que el carácter de su vinculación fue territorial. Para la Sala estos documentos guardan correspondencia con las definiciones establecidas por la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. Ahora bien, en relación con las vinculaciones a través de contratos u órdenes de prestación de servicios, esta corporación ha señalado que ese tipo de vinculación es válido para computar el tiempo de servicios necesario para beneficiarse de la pensión gracia, toda vez que las funciones que cumplen los educadores incorporados a las plantas de las entidades territoriales son «similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el contratista] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que 16 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales»38.
Así las cosas, dada la naturaleza de la labor que desarrollan estos contratistas en ejercicio del objeto contractual, la garantía del principio de la primacía de la realidad sobre las formas cobra especial relevancia para considerar que estas experiencias docentes pueden ser computadas a efectos de acreditar el requisito de tiempo de servicios que exige la norma para beneficiarse de la pensión gracia. Máxime, si se tiene en cuenta que los recursos a través de los cuales se financia esta contratación provienen de los recursos de la entidad territorial.
En consecuencia, contrario a lo señalado por la UGPP, es posible acreditar estos tiempos de servicios a efectos de colmar el requisito exigido por la Ley 114 de 1913. En conclusión, todos los tiempos laborados en calidad de docente por parte de la demandante tienen la denominación de nacionalizados y/o territoriales y no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de lo contrario.
En contraste, obra suficiente material probatorio que respalda sus pretensiones en torno al tipo de vinculación. Ahora bien, Amparo del Socorro Eraso Viveros cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos en la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.
Por lo anterior, se confirmará la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.5. Costas 38 Corte Constitucional, sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. 17 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecional, para dar paso a una aplicación razonable de la norma39.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta la existencia de acciones temerarias, dilatorias, que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, y la certeza probatoria de haberse causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3.
Conclusión 39 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que, tal y como lo dispuso el a quo, a la UGPP le corresponde reconocer la pensión gracia a Amparo del Socorro Eraso de Viveros, toda vez que acreditó los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. - Confirmar la sentencia proferida el 19 de febrero de 2020, por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por Amparo del Socorro Eraso de Viveros contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. - Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente 19 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00058-01 (2175-2020) Demandante: Amparo del Socorro Eraso Viveros CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.